羅偉娟

(開原市林業(yè)局，遼寧 鐵嶺 112300)

?

開原市集體林權(quán)制度改革存在的問題及其解決對策

羅偉娟

(開原市林業(yè)局，遼寧 鐵嶺 112300)

分析了開原市集體林權(quán)制度改革現(xiàn)狀，從中總結(jié)出存在問題并對產(chǎn)生原因進行分析，最后提出解決對策，能夠為開原市林業(yè)產(chǎn)業(yè)又好又快發(fā)展提供科學依據(jù)。

開原市；林權(quán)改革；問題對策

集體林權(quán)制度改革是深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容，本著“均山、均股、均利”原則，落實林地權(quán)屬，達到了產(chǎn)權(quán)明晰、經(jīng)營主體到位、責權(quán)利劃分明確的效果。調(diào)動了林農(nóng)愛林、護林積極性，促進了林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收。

1　開原市集體林權(quán)制度改革現(xiàn)狀

開原市總面積28.27萬hm2，林業(yè)用地面積14.39萬hm2，集體林面積12.87萬hm2，參改面積12.49萬hm2，轄21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街，189個村民組，農(nóng)業(yè)人口43.5萬人。本著“均山、均股、均利”原則，基本上落實了林地權(quán)屬，截至目前，全面完成了11.89萬hm2的集體林主體改革，主體改革確權(quán)率達98%，簽訂林業(yè)承包合同10.87萬份，發(fā)放林權(quán)證4.88萬冊，達到了“山定權(quán)、樹定根、人定心”的目標。

2　現(xiàn)存問題及原因分析

2.1小開荒清退不徹底

年年清荒年年有，小開荒現(xiàn)象屢禁不止。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因主要有：(1)原有開荒地逐年擴邊展延，開荒面積逐年增加；(2)利益驅(qū)動，山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人多地少，勞動力相對過剩，為謀求出路，私自開荒；(3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)重罰輕退思想嚴重，清荒罰款增加財政收入；(4)打擊力度小，刑事立案法律依據(jù)不足。

2.2自留山現(xiàn)存問題

主要表現(xiàn)在：自留山面積不實，多數(shù)自留山存在使用面積與登記面積不符，使用面積大于登記面積的現(xiàn)象。自留山劃分多年后界限不清。劃分自留山時將天然次生林劃入自留山范圍內(nèi)，個別村、組將個人自留山當作荒山承包給他人經(jīng)營。

2.3林權(quán)登記發(fā)證問題

表現(xiàn)在面積不準、樹種、樹齡不符、四至不清等。分析原因：一是林改時間緊，任務量大，工作人員少，現(xiàn)地勘測不認真；二是林業(yè)站業(yè)務人員水平不高，工作中有疏漏情況；三是沒有到現(xiàn)地實測。

2.4林改檔案材料不規(guī)范，合同不完善

表現(xiàn)在林改檔案沒有專人管理，上報材料不規(guī)范。林業(yè)承包合同不完善，建檔、變更不及時，導致檔案與現(xiàn)狀脫節(jié)。

2.5部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村對林改的認識不足

少部分村林改的主體任務還沒有完成，沒有分林到戶，個別村組握著林子不分也不賣，林改進度遲緩。林改后有部分群眾對林權(quán)登記發(fā)證意義認識不足，辦證不積極，林改合同簽訂后不及時辦理登記發(fā)證手續(xù)，影響公益林補助到戶；影響征占林地申報和補償；影響林權(quán)流轉(zhuǎn)；給調(diào)查處理林權(quán)糾紛帶來很大困難。林改后村民自主經(jīng)營的少，對外承包、流轉(zhuǎn)的多。有些村組利用林改變賣森林資源來解決村級債務，甚至簽訂一些不規(guī)范的林業(yè)承包合同、林權(quán)流轉(zhuǎn)合同，存在暗箱操作、弄虛作假現(xiàn)象，造成集體森林資產(chǎn)流失。

2.6鄉(xiāng)鎮(zhèn)處理糾紛的能力不強、態(tài)度不夠積極

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對接待林業(yè)上訪和處理林權(quán)糾紛問題沒有做到盡職盡責，按森林法的規(guī)定：個人與個人、個人與單位之間的糾紛由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府調(diào)查處理。但是現(xiàn)在對于林權(quán)糾紛上訪案件鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決的不多，基本上往市里推，大量的矛盾糾紛不能及時化解和處理，當事人意見大，造成越級上訪。

3　解決辦法及對策

3.1加大對毀林開墾和山荒復種行為的打擊力度

(1)加強領導，明確目標，落實責任。成立以市長任組長的清退小開荒工作領導小組，各部門領導包鄉(xiāng)，機關干部包村，一包到底，責任落實到人。

(2)做好調(diào)查摸底工作。林業(yè)局抽調(diào)人員，采取農(nóng)戶主動申報和現(xiàn)地調(diào)查相結(jié)合的辦法，調(diào)查摸底，掌握實際情況，對每個溝岔，進行詳細認真的清查，并與農(nóng)戶簽訂了退耕保證書，同時各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街建立清退小開荒臺賬，以農(nóng)戶為單位，逐組、逐村落實，村組清退下來的小開荒實行張榜公布，并設立舉報電話、舉報箱。

(3)依法治理，嚴厲打擊非法占用林地行為。各包鄉(xiāng)領導和包村機關干部積極督導各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街政府，加強退荒還林工作，以鄉(xiāng)政府為主體，森林公安分局和林業(yè)稽查隊積極配合，采取強有力措施，依據(jù)《森林法》及其他有關的法律法規(guī)，嚴格辦案。對不聽勸阻，一意孤行，繼續(xù)非法占用林地，肆意開荒的農(nóng)戶，從嚴處罰，給予嚴厲打擊，不降低處罰標準，該罰則罰，該拘則拘，決不手軟。對情節(jié)嚴重的，依法查處，追究刑事責任，堅決遏制非法侵占林地，隨意開荒現(xiàn)象，做到“有一戶處理一戶，有一塊處理一塊，不漏掉一人，不放過一處”。

3.2實行多種形式治理和經(jīng)營政策

自留山的問題原則上要尊重歷史、面對現(xiàn)實、有利于林業(yè)生產(chǎn)，有利于林業(yè)發(fā)展。自留山地權(quán)歸集體，使用權(quán)歸自留山主人長期無償使用，可以繼承，可以轉(zhuǎn)讓。依法采伐，經(jīng)營產(chǎn)品處理自主，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織不得隨意收回。自留山換發(fā)林權(quán)證時要掌握好政策，處理好自留山面積、樹木歸屬等現(xiàn)實問題，避免再次發(fā)生林權(quán)糾紛現(xiàn)象。堅持維持自留山現(xiàn)狀，今后不做調(diào)整。自留山上嚴禁搞非林業(yè)建設，情節(jié)嚴重的要嚴厲打擊。

(1)對林業(yè)“三定”時期劃給農(nóng)村村民的自留山，應予以承認，并進行登記發(fā)證。這次登記發(fā)證前，已經(jīng)調(diào)整的自留山，由縣級以上人民政府確認后，予以登記發(fā)證。今后自留山不得重新調(diào)整。

(2)自留山的林地所有權(quán)歸村民組所有，自留山使用權(quán)的繼承權(quán)應限定在本村民組內(nèi)，并限期按法定程序辦理繼承手續(xù)，憑繼承手續(xù)，進行登記發(fā)證；被繼承人死亡，本組內(nèi)無法定繼承人或全戶遷出的，自留山使用權(quán)由集體經(jīng)濟組織收回。自留山上的林木可以繼承、轉(zhuǎn)讓，憑繼承、轉(zhuǎn)讓手續(xù)登記發(fā)證。

(3)自留山登記發(fā)證以原《林權(quán)證》的四至為準，實際面積與原《林權(quán)證》面積不符的按實測面積登記。

3.3全面完善林改建檔管理工作

(1)在林改工作中市鄉(xiāng)兩級黨委、政府高度重視，堅持做到主要領導親自抓，將林改納入年度考核目標，建立了市、鄉(xiāng)、村三級林改目標管理責任制，層層簽訂責任狀，成立了以市長、主管副市長為領導、各相關部門領導參加的林改領導小組及辦事機構(gòu)，下發(fā)了《開原市集體林權(quán)制度改革工作實施方案》，加大宣傳力度，印發(fā)了5 400份林改宣傳冊和300本林改政策匯編及11萬張《致農(nóng)民朋友一封信》。在工作中市政府領導小組多次召開工作會、現(xiàn)場會，解決工作中遇到的實際問題，定期下發(fā)工作情況簡報，推動林改工作扎實順利地進行。

(2)市政府投資35萬元建成了一個307 m2的林業(yè)綜合管理服務中心，中心設立林權(quán)登記、林權(quán)流轉(zhuǎn)、森林資源資產(chǎn)評估、林權(quán)抵押貸款、森林保險、林權(quán)糾紛調(diào)處、林業(yè)科技信息服務、林業(yè)法律政策咨詢等8個窗口，17名工作人員每天著裝上崗，為林農(nóng)熱情服務。

林改確權(quán)后，林權(quán)到戶、產(chǎn)權(quán)明晰，林農(nóng)的生產(chǎn)積極性高漲、法律意識增強。為方便林農(nóng)辦理林權(quán)證，按照林權(quán)登記發(fā)證程序，我們在服務中心專門設立林權(quán)登記發(fā)證窗口，實行了一站式服務，做到方便、快捷、林農(nóng)滿意。

(3)林權(quán)制度主體改革完成后，全市重點抓林改檔案的建設，為21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備標準林改檔案柜68個，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立專門檔案室，配備專職檔案員，在先行試點的基礎上，召開兩次全市現(xiàn)場會，聘請省市檔案管理專家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職檔案人員進行培訓，使檔案管理規(guī)范化、標準化。

3.4積極調(diào)處林權(quán)糾紛

在林權(quán)到戶后，林農(nóng)的法律意識增強，林業(yè)產(chǎn)業(yè)效益明顯，致使一些歷史遺留問題突顯出來，影響了林業(yè)發(fā)展，相關的林業(yè)糾紛也有所增加。為了解決這些糾紛問題，市政府成立了由相關部門領導組成的處理林權(quán)糾紛領導小組，聘請有資歷的林業(yè)、土地專家專門負責接待和處理工作，對于歷史遺留下來的老大難問題均已解決，對于新出現(xiàn)的一些林業(yè)糾紛問題我們會同市政府法制辦、法院、信訪局等有關部門按照不同糾紛類型采取不同的辦法，及時調(diào)查處理。幾年來處理林權(quán)糾紛案件231起，糾紛調(diào)處率98%。

1005-5215(2016)09-0086-02

2016-07-27

羅偉娟(1966-)，女，遼寧開原人，大專，工程師，主要從事林業(yè)資源管理工作，Email：kylyjfbd@163.com

F326

A

10.13601/j.issn.1005-5215.2016.09.032