李慈強(qiáng)

(華東政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 201620)

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論金融消費(fèi)者保護(hù)視野下金融糾紛調(diào)解機(jī)制的構(gòu)建

李慈強(qiáng)

(華東政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 201620)

摘要：與普通的民事糾紛相比，金融糾紛具有內(nèi)容的專業(yè)性、目標(biāo)的明確性等特點(diǎn)，傳統(tǒng)的解決途徑對(duì)此應(yīng)對(duì)不足。同時(shí)由于信息不對(duì)稱、認(rèn)知偏差、羊群效應(yīng)等原因，金融消費(fèi)者在金融糾紛中往往處于劣勢(shì)地位，為了加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)，多元的、通暢的、便捷的糾紛解決機(jī)制必不可少。作為ADR之一的調(diào)解制度，在化解金融糾紛、保護(hù)金融消費(fèi)者、改善金融生態(tài)環(huán)境上大有可為。結(jié)合當(dāng)前我國(guó)的實(shí)際情況，借鑒香港地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，建議我國(guó)構(gòu)建統(tǒng)一的金融糾紛調(diào)解機(jī)制，為高效、快捷地化解金融糾紛擴(kuò)寬渠道，從而更好地保護(hù)金融消費(fèi)者。

關(guān)鍵詞：金融糾紛；調(diào)解制度；ADR；金融法治；金融消費(fèi)者保護(hù)

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與金融不斷創(chuàng)新，金融商品和金融服務(wù)日益豐富，金融消費(fèi)越來(lái)越普及。與此同時(shí)，以理財(cái)產(chǎn)品、服務(wù)收費(fèi)等為內(nèi)容的各類金融糾紛不斷涌現(xiàn)，尤其是2008年金融危機(jī)以來(lái)，雷曼迷你債券風(fēng)波*雷曼公司附屬的太平洋國(guó)際金融公司向公眾發(fā)行的“迷你債券”是一種包含了債務(wù)抵押憑證、利率互換、信用違約互換的結(jié)構(gòu)性債權(quán)產(chǎn)品。自2003年進(jìn)入我國(guó)香港地區(qū)以來(lái)，“迷你債券”已經(jīng)連續(xù)發(fā)行了32個(gè)系列，由于存在交易對(duì)手風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等多環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)，加之銀行不當(dāng)方式的錯(cuò)誤銷售，2008年雷曼公司破產(chǎn)之后最終引發(fā)了香港地區(qū)數(shù)萬(wàn)名金融消費(fèi)者參與的“迷你債券”群體性事件。、KODA事件*KODA是Knock Out Discount Accumulator的縮寫(xiě)，也稱Accumulator，中文譯為累計(jì)期權(quán)。這是一種極其復(fù)雜的金融衍生產(chǎn)品，可以與外匯、股票、石油期貨等掛鉤，和約的期限通常為一年。關(guān)于KODA事件的詳細(xì)敘述，參見(jiàn)劉燕、樓建波：《銀行理財(cái)產(chǎn)品中的金融衍生交易法律問(wèn)題研究——以“KODA血洗大陸富豪”事件為標(biāo)本》，載《月旦民商法雜志》總第26期(2009年12月)。等相繼發(fā)生，金融糾紛呈現(xiàn)井噴狀態(tài)，以訴訟為主的傳統(tǒng)糾紛解決機(jī)制對(duì)此應(yīng)對(duì)不足，導(dǎo)致金融糾紛得不到有效解決，嚴(yán)重?fù)p害了金融消費(fèi)者的利益，美國(guó)甚至因此而爆發(fā)了“占領(lǐng)華爾街”的游行活動(dòng)。*2011年9月17日，上千名示威者聚集在紐約曼哈頓地區(qū)游行，抗議金融業(yè)的貪婪，譴責(zé)金融巨頭利用金錢(qián)收買(mǎi)政治。10月8日，這一活動(dòng)呈現(xiàn)進(jìn)一步升級(jí)，成為席卷全美的群眾性社會(huì)運(yùn)動(dòng)?！罢碱I(lǐng)華爾街”的直接導(dǎo)火索是華爾街的一些大銀行擬向消費(fèi)者收取更高的賬戶費(fèi)用，從而轉(zhuǎn)嫁2012年通過(guò)的金融監(jiān)管改革法給銀行帶來(lái)的成本負(fù)擔(dān)。

在金融糾紛中，金融消費(fèi)者由于信息不對(duì)稱、認(rèn)知偏差等原因通常處于劣勢(shì)地位，其合法權(quán)益往往得不到應(yīng)有保障。因此，關(guān)于金融消費(fèi)者保護(hù)的話題日益受到社會(huì)各界的關(guān)注。如何高效、公正、便捷地解決金融糾紛，依法保護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益，已經(jīng)成為金融法治發(fā)展乃至整個(gè)法治建設(shè)的重要議題。綜觀世界各國(guó)的金融糾紛解決現(xiàn)狀，調(diào)解制度作為重要的途徑之一，日益受到當(dāng)事人的重視。*參見(jiàn)裴欣：《金融專業(yè)調(diào)解制度的經(jīng)濟(jì)分析》，載《中國(guó)物價(jià)》2012年第1期。我國(guó)歷來(lái)具有“和為貴”的傳統(tǒng)，被譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”的調(diào)解制度在化解金融糾紛、保護(hù)金融消費(fèi)者、改善金融生態(tài)環(huán)境上大有可為。本文以香港地區(qū)為經(jīng)驗(yàn)范本，結(jié)合當(dāng)前我國(guó)的實(shí)際情況，提出構(gòu)建統(tǒng)一的金融糾紛調(diào)解機(jī)制的設(shè)想。

二、金融糾紛的特殊性與金融消費(fèi)者保護(hù)

20世紀(jì)以來(lái)，由于金融創(chuàng)新的深入發(fā)展和金融衍生品的不斷增多，金融創(chuàng)新層出不窮，金融交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜，金融交易風(fēng)險(xiǎn)增加，導(dǎo)致金融糾紛數(shù)量激增，金融糾紛逐漸從一般的民商事糾紛脫離開(kāi)來(lái)，成為一類獨(dú)立的社會(huì)糾紛。隨著金融業(yè)的高度發(fā)展和分工不斷細(xì)化，金融糾紛日益增多，而且類型逐漸多樣化。按照不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以將金融糾紛分成不同的類型。例如依據(jù)金融工具內(nèi)容的不同，可以分為現(xiàn)金類金融糾紛和衍生類金融糾紛兩大類，前者包括證券類和其他現(xiàn)金類，后者包括交易所交易的金融衍生品和柜臺(tái)金融衍生品。金融糾紛的類型日益復(fù)雜化對(duì)傳統(tǒng)的糾紛解決機(jī)制提出了新課題。

與普通的民事糾紛相比，金融糾紛集中發(fā)生在貨幣市場(chǎng)、資本市場(chǎng)、保險(xiǎn)市場(chǎng)、外匯市場(chǎng)和黃金市場(chǎng)等領(lǐng)域，糾紛的主體具有特定性，即至少一方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)為銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司、期貨公司等金融機(jī)構(gòu)。金融消費(fèi)者與這些金融機(jī)構(gòu)相比在專業(yè)知識(shí)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、信息收集等方面懸殊較大，雙方的地位事實(shí)上存在嚴(yán)重不平等。同時(shí)，金融消費(fèi)者以得到實(shí)際償付為最終目標(biāo)，金融糾紛發(fā)生后，金融消費(fèi)者考慮的主要因素是如何得到公正的判決和執(zhí)行，確保自身利益可以實(shí)際得到賠償。除此之外，金融交易本身即為一份法律合同，中間往往充斥著許多晦澀難懂的專業(yè)術(shù)語(yǔ)，而且隨著金融期貨和金融期權(quán)等金融衍生品交易的不斷擴(kuò)展，具體案件中涉及的技術(shù)問(wèn)題、事實(shí)問(wèn)題和法律問(wèn)題日趨復(fù)雜，因此內(nèi)容的專業(yè)性極大地增加了處理金融糾紛的難度。

近年來(lái)，金融糾紛在民商事案件中所占的比重逐年上升，并且呈現(xiàn)出案件標(biāo)的高、案情復(fù)雜、處理難度大等特點(diǎn)，具體表現(xiàn)為：傳統(tǒng)型案件數(shù)量攀升，主體多樣化；新類型案件不斷出現(xiàn)，爭(zhēng)議復(fù)雜化；案件標(biāo)的額迅速膨脹，調(diào)解趨難化；糾紛發(fā)生時(shí)間跨度長(zhǎng)，審理難度大；因金融糾紛導(dǎo)致企業(yè)資金鏈斷裂，進(jìn)而引發(fā)其他民商事糾紛和社會(huì)問(wèn)題，案件連鎖效應(yīng)增強(qiáng)。

從金融活動(dòng)的特性來(lái)看，金融糾紛激增的主要原因在于金融交易的利益對(duì)立性、高風(fēng)險(xiǎn)性和金融消費(fèi)者的認(rèn)識(shí)局限性。從行為金融學(xué)的角度來(lái)看，除了信息不對(duì)稱之外，還存在金融消費(fèi)者的認(rèn)知偏差、羊群行為和噪音交易者等現(xiàn)象。因此，20世紀(jì)末期以來(lái)，世界范圍內(nèi)掀起了保護(hù)金融消費(fèi)者的浪潮。英國(guó)的《金融服務(wù)法》、美國(guó)的《金融現(xiàn)代服務(wù)法》、日本的《金融商品交易法》等都明確規(guī)定了“金融消費(fèi)者”的概念，在大金融的背景下探討金融消費(fèi)者保護(hù)的問(wèn)題。尤其是2008年金融危機(jī)后，美國(guó)通過(guò)了被認(rèn)為是“大蕭條以來(lái)最全面、最嚴(yán)厲的金融改革法案”——多德-弗蘭克法案(Dodd-Frank Act)。該法案的核心內(nèi)容就是在現(xiàn)有的金融系統(tǒng)中設(shè)立獨(dú)立的消費(fèi)者金融保護(hù)局(Consumer Financial Protection Bureau ，CFPB)，通過(guò)強(qiáng)化其對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力、推進(jìn)金融消費(fèi)者教育、進(jìn)行金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)測(cè)和研究等途徑加強(qiáng)保護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。

在金融消費(fèi)者的保護(hù)上，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該貫徹全面保護(hù)原則，要求金融立法具有完整性、開(kāi)放性和靈活性，既能覆蓋所有的金融市場(chǎng)、全面規(guī)范現(xiàn)有的金融商品和服務(wù)，又能對(duì)將來(lái)可能出現(xiàn)的新型金融商品和服務(wù)給予原則性和概括性規(guī)定，防止金融消費(fèi)者維權(quán)時(shí)無(wú)法可依。*參見(jiàn)何穎：《論金融消費(fèi)者保護(hù)的立法原則》，載《法學(xué)》2010年第2期。筆者認(rèn)為，全面保護(hù)原則除了上述含義之外，還應(yīng)包含“便于金融消費(fèi)者解決金融糾紛，建立一套完善的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制”之意。具體而言，我們應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的訴訟、仲裁等途徑基礎(chǔ)上，建立一套以調(diào)解等非訴訟方式為主的金融糾紛多元化解決機(jī)制，為高效、快捷地化解金融糾紛擴(kuò)寬渠道，從而更好地保護(hù)金融消費(fèi)者。

三、現(xiàn)有金融糾紛解決方式及其評(píng)價(jià)

金融糾紛是在金融交易活動(dòng)中產(chǎn)生的民事糾紛，是金融業(yè)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。由于金融糾紛屬于民事糾紛，我國(guó)現(xiàn)行的法律沒(méi)有規(guī)定專門(mén)的解決方式，只是原則上適用《民法通則》《合同法》《民事訴訟法》等一般性規(guī)定。總體而言，我國(guó)目前現(xiàn)有的金融糾紛解決方式主要包括以下幾種。

(一)協(xié)商

對(duì)于金融消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)而言，從針對(duì)性、直接性的角度來(lái)看，金融機(jī)構(gòu)自身的客戶投訴處理機(jī)制是解決金融糾紛最便捷、最有效，因而也是最理想的方式。在金融交易中，金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)聯(lián)系最直接、最頻繁，金融機(jī)構(gòu)對(duì)金融消費(fèi)者的投訴反應(yīng)及時(shí)，在投訴中化解糾紛，有助于改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量、提高消費(fèi)者信心。因此在啟動(dòng)外部的處理程序之前，各國(guó)都鼓勵(lì)金融消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)充分協(xié)商，優(yōu)先適用內(nèi)部處理程序，尤其是英美法系存在督察服務(wù)(Ombudsman)的國(guó)家都有關(guān)于金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部糾紛處理機(jī)制這方面的明確規(guī)定。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)部很少為消費(fèi)者投訴、維權(quán)、解決爭(zhēng)議提供適當(dāng)?shù)耐緩剑?參見(jiàn)李金澤：《銀行業(yè)消費(fèi)者保護(hù)法制與自律機(jī)制的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與啟示——兼論我國(guó)現(xiàn)行制度存在的問(wèn)題與對(duì)策》，載《國(guó)際金融研究》2004年第10期。而且金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部受理投訴的部門(mén)地位不高、權(quán)力不夠、服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，消費(fèi)者不得不訴諸外部途徑解決爭(zhēng)議。*參見(jiàn)邢會(huì)強(qiáng)：《處理金融消費(fèi)糾紛的新思路》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2009年第5期。近年來(lái)，我國(guó)在金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部處理制度建設(shè)方面做出了極大努力。以銀行業(yè)為例，銀監(jiān)會(huì)先后發(fā)布了《商業(yè)銀行金融創(chuàng)新指引》《關(guān)于加強(qiáng)銀行業(yè)客戶投訴處理工作的通知》《商業(yè)銀行理財(cái)產(chǎn)品銷售管理辦法》等，明確規(guī)定商業(yè)銀行要“建立全面、透明、快捷和有效的客戶投訴處理體系”。尤其是銀監(jiān)會(huì)于2012年3月23日發(fā)布的《關(guān)于完善銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)客戶投訴處理機(jī)制、切實(shí)做好金融消費(fèi)者保護(hù)工作的通知》對(duì)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)客戶投訴處理機(jī)制做出了更為全面的規(guī)定，第一次提出了系統(tǒng)性問(wèn)題的解決方案和懲戒措施，對(duì)相關(guān)行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件中的內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化，更具有可操作性。

但是，目前我國(guó)在金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部處理制度建設(shè)方面仍存在投訴處理時(shí)限較長(zhǎng)、報(bào)告制度比較粗糙等缺陷，需要進(jìn)一步改進(jìn)投訴確認(rèn)和告知程序。此外，協(xié)商和解的關(guān)鍵主要在于金融機(jī)構(gòu)，目前我國(guó)大多數(shù)金融消費(fèi)者的專業(yè)知識(shí)水平不高，在協(xié)商過(guò)程中缺乏談判力，往往很難達(dá)成比較公正的和解協(xié)議。

(二)調(diào)解

就金融糾紛而言，除了在訴訟和仲裁過(guò)程中先行調(diào)解外，目前我國(guó)主要的調(diào)解方式包括消費(fèi)者協(xié)會(huì)調(diào)解和行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解等。首先是金融消費(fèi)者直接向消費(fèi)者協(xié)會(huì)投訴，請(qǐng)求消費(fèi)者協(xié)會(huì)就金融糾紛進(jìn)行調(diào)解。依照《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第37條的規(guī)定，消費(fèi)者協(xié)會(huì)是我國(guó)依法對(duì)商品和服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督的社會(huì)團(tuán)體， 有權(quán)履行向消費(fèi)者提供消費(fèi)信息和咨詢服務(wù)、參與保護(hù)消費(fèi)者利益的立法工作、參與對(duì)商品或服務(wù)的監(jiān)督和檢查、就消費(fèi)者合法權(quán)益的問(wèn)題提出建議、受理消費(fèi)者的投訴等公益性職責(zé)。消費(fèi)者協(xié)會(huì)自成立以來(lái)，積極履行法定職責(zé)，依法對(duì)金融商品和服務(wù)進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督，運(yùn)用調(diào)解方式解決金融糾紛，積極參與改善金融消費(fèi)環(huán)境與制度建設(shè)。例如2004年8月25日，中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)公布了對(duì)當(dāng)時(shí)金融領(lǐng)域中存在的不平等格式條款的點(diǎn)評(píng)意見(jiàn)；*不平等格式條款分別是：(1)電話掛失不擔(dān)責(zé)、生效時(shí)間往后延；(2)不可抗力隨意用、混淆概念欲免責(zé)；(3)章程規(guī)定單方改、強(qiáng)迫對(duì)方受約束；(4)柜員機(jī)記錄不算數(shù)、存款數(shù)額銀行定；(5)銀行強(qiáng)定保險(xiǎn)人、指定律師你埋單；(6)抵押貸款購(gòu)房屋、全額保險(xiǎn)才放款。參見(jiàn)文婧：《中消協(xié)聲討銀行業(yè)六大“霸王條款”》，載《金融信息參考》2004年第10期。2010年2月10日，中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)聯(lián)合中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布了《關(guān)于使用電子銀行等業(yè)務(wù)的安全提示》；*中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)：《關(guān)于使用電子銀行等業(yè)務(wù)的安全提示》，http://w ww.cca.org.cn/web/xfzd/newsShow.jsp?id=46120&pid=294，2015年12月21日最后訪問(wèn)。2012年8月26日，北京市消費(fèi)者協(xié)會(huì)向中國(guó)人民銀行等部門(mén)提交了《關(guān)于進(jìn)一步提升銀行業(yè)服務(wù)水平的建議》。*參見(jiàn)孫舒揚(yáng)：《市消協(xié)建議銀行取消不合理收費(fèi)》，載《北京商報(bào)》2012年8月27日。消費(fèi)者協(xié)會(huì)的這些舉措在保護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益、引導(dǎo)金融消費(fèi)者科學(xué)合理消費(fèi)等方面發(fā)揮了重要作用。

但是，消費(fèi)者協(xié)會(huì)在處理金融糾紛上天然存在不足。首先消費(fèi)者協(xié)會(huì)處理糾紛的權(quán)力有限：對(duì)于消費(fèi)者的投訴，受理的方式僅限于事后的調(diào)查、調(diào)解；只能參與而不是組織對(duì)商品和服務(wù)的監(jiān)督、檢查；商品和服務(wù)存在質(zhì)量問(wèn)題時(shí)，僅僅可以委托具備資格的鑒定人鑒定；支持消費(fèi)者在受到損害后依法提起訴訟，本身并不具備獨(dú)立的訴訟地位；自身沒(méi)有直接的處罰權(quán)，只有通過(guò)大眾傳播媒介揭露、批評(píng)那些損害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為。除了自身權(quán)力的局限之外，金融糾紛的專業(yè)性對(duì)于消費(fèi)者協(xié)會(huì)也是一大挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的消費(fèi)糾紛大多數(shù)比較簡(jiǎn)單，但是金融糾紛的交易對(duì)象為一類特殊的金融商品，這些金融商品摸不見(jiàn)、看不著，具有無(wú)形性的特點(diǎn)。金融糾紛的專業(yè)性要求具有精密的法律知識(shí)和豐富的金融經(jīng)驗(yàn)的人員來(lái)處理這類糾紛，但是從消費(fèi)者協(xié)會(huì)的隊(duì)伍建設(shè)和人員構(gòu)成上來(lái)看，消費(fèi)者協(xié)會(huì)很難適應(yīng)這一要求。上述原因?qū)е孪M(fèi)者協(xié)會(huì)在解決金融糾紛上效果不是很理想，實(shí)踐中金融消費(fèi)者較少選擇這一途徑。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2015年全國(guó)各級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)組織共受理金融服務(wù)類投訴1162件，保險(xiǎn)服務(wù)類投訴1130件，投訴量均僅占投訴總量的0.18%，而且與2014年相比，二者占投訴總量的比重均有所下降。*中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)：《二〇一五年全國(guó)消協(xié)組織受理投訴情況分析》，http://w ww.cca.org.cn/zxsd/detail/25965.html,2016年1月28日最后訪問(wèn)。

第二種途徑是到銀行業(yè)協(xié)會(huì)、證券業(yè)協(xié)會(huì)、保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、小額貸款協(xié)會(huì)等特定的行業(yè)協(xié)會(huì)申請(qǐng)調(diào)解。這是我國(guó)在社會(huì)管理創(chuàng)新過(guò)程中提出的司法社會(huì)化、調(diào)解行業(yè)化在金融糾紛處理中的深刻體現(xiàn)，是努力構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制背景下出現(xiàn)的一種新型調(diào)解方式，該制度是一項(xiàng)借助行業(yè)知識(shí)對(duì)金融糾紛進(jìn)行調(diào)處的模式。這種方式以柔性、靈活的方式緩和當(dāng)事人之間的情感對(duì)立，重視修復(fù)金融交易關(guān)系，注重保護(hù)當(dāng)事人的商業(yè)秘密，以專業(yè)調(diào)解的模式強(qiáng)化當(dāng)事人自治，因而具有其他途徑無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)。但是，由于行業(yè)協(xié)會(huì)作為調(diào)解主體的非職權(quán)性和“重人情，輕法律”的非程序化處理方式，行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解制度在運(yùn)行過(guò)程中容易出現(xiàn)自覺(jué)適用率低、適用范圍過(guò)窄、成功率不高等問(wèn)題。

(三)仲裁

在法律性質(zhì)上，仲裁兼具契約性、自治性、民間性和準(zhǔn)司法性，因此仲裁介入金融糾紛處理具有專業(yè)性、便捷性、靈活性、經(jīng)濟(jì)性、容易承認(rèn)與執(zhí)行的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，被學(xué)者認(rèn)為是處理金融糾紛的最好方式。*參見(jiàn)白映福、毛玉光：《金融爭(zhēng)議多元化解決機(jī)制理論與實(shí)務(wù)》，法律出版社2011年版，第28-33頁(yè)。實(shí)踐中，我國(guó)的金融仲裁取得了較大發(fā)展：一方面，金融業(yè)一直在頻繁使用仲裁條款，包括《中國(guó)金融業(yè)引進(jìn)境外戰(zhàn)略投資者的合同》《中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)銀團(tuán)貸款的格式文本》《中國(guó)銀行間市場(chǎng)金融衍生產(chǎn)品交易主協(xié)議》等具體內(nèi)容中都有仲裁條款；另一方面，仲裁界也為金融業(yè)務(wù)拓展做了很多準(zhǔn)備，上海、廣州、重慶、天津、杭州、長(zhǎng)沙、鄭州等城市都相繼成立了獨(dú)立的金融仲裁中心或者金融仲裁院。以北京仲裁委員會(huì)為例，金融爭(zhēng)議在其受理的案件爭(zhēng)議類型中占有重要的地位。自成立以來(lái)，金融案件占總案件數(shù)量的23%，居案件類型中的第二位；案件總爭(zhēng)議金額是866.66億，而金融案件占256.6億，占整個(gè)爭(zhēng)議金額的30%。*參見(jiàn)肖芳、陳勝：《我國(guó)金融仲裁與調(diào)解的發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢(shì)——首屆金融仲裁與調(diào)解研討會(huì)綜述》，載《北京仲裁》2012年第1期。

但是采取這種方式以事先約定的金融仲裁條款為前提，金融交易大多為格式條款，金融消費(fèi)者沒(méi)有選擇余地，因此仲裁對(duì)金融消費(fèi)者很難保證其公信力。而且實(shí)踐中，信托公司、保險(xiǎn)公司等一些金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為仲裁中的一裁終局對(duì)自己不利，所以在擬定合同的時(shí)候往往不選擇仲裁這種方式，導(dǎo)致仲裁的適用范圍有限。

(四)訴訟

解決金融糾紛最常見(jiàn)的一種途徑是通過(guò)向有管轄權(quán)的法院起訴，目前這一方式在金融糾紛的處理中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。司法的最終性和權(quán)威性使得訴訟方式成為維護(hù)正義的最后保障，訴訟方式因而也是多元化金融糾紛解決體系中最權(quán)威、最強(qiáng)有力的解決方式。近年來(lái)，法院受理的金融案件呈現(xiàn)出數(shù)量多、類型多、涉案金額多的趨勢(shì)。以上海浦東新區(qū)法院為例，2009年到2011年間共受理各類金融案件17591件，案件數(shù)量多；2009年受理金融案件5579件，2010年達(dá)到7192件，增加2613件，增幅高達(dá)57.1%，案件增幅大；解決案件訴爭(zhēng)標(biāo)的近50億元，金額過(guò)千萬(wàn)元的案件超過(guò)60件，涉案金額多。*參見(jiàn)洪偌馨、曹金玲：《年輕的金融審判庭》，載《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2012年2月17日。金融糾紛數(shù)量的激增使得案件審理的需求與司法供給的短缺形成了尖銳的矛盾。為了回應(yīng)這一趨勢(shì)，強(qiáng)化金融審判，提高金融審判質(zhì)量，2008年底上海浦東新區(qū)法院成立了國(guó)內(nèi)第一家專門(mén)審理和處理有關(guān)金融糾紛案件的金融審判庭。

雖然法院是司法救濟(jì)的最后一道防線，但是訴訟途徑解決金融糾紛存在諸多的缺陷和不足。首先，法院采取公開(kāi)原則審理案件，不利于當(dāng)事人尤其是金融機(jī)構(gòu)保護(hù)企業(yè)名譽(yù)和商業(yè)秘密。通常而言，金融交易活動(dòng)具有長(zhǎng)期性、重信譽(yù)的特點(diǎn)，基于長(zhǎng)期利益的考慮，當(dāng)事人一般不愿意及時(shí)公開(kāi)糾紛的內(nèi)容和進(jìn)展情況。但是這類糾紛本身很容易成為輿論追蹤的對(duì)象，尤其那些敏感性強(qiáng)、社會(huì)關(guān)注度高的案件更是如此。金融糾紛具有擠兌效應(yīng)，如果金融機(jī)構(gòu)過(guò)于頻繁涉訴，將大大增加其訴訟風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。金融糾紛處理不善的話，往往容易導(dǎo)致突發(fā)性金融事件，特別是涉及金融產(chǎn)品收益問(wèn)題這一類的糾紛，嚴(yán)重的話將可能導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)信譽(yù)受損、出現(xiàn)擠兌等嚴(yán)重事態(tài)，從而進(jìn)一步危害金融秩序與穩(wěn)定。出于上述考慮，當(dāng)事人尤其是金融機(jī)構(gòu)在選擇訴訟途徑解決金融糾紛上比較慎重。

其次，并非所有的金融糾紛都能得到法院的審理，面對(duì)日益增多的金融糾紛，現(xiàn)有的司法資源嚴(yán)重不足。而且我國(guó)目前大多數(shù)法官至多只是法律專家，而非金融專家和經(jīng)濟(jì)專家，金融審判的專業(yè)性導(dǎo)致缺乏足夠的司法審判人才。因此，部分金融糾紛案件因?yàn)樗痉ㄕ叩脑驔](méi)有機(jī)會(huì)進(jìn)入到法院，或者在進(jìn)入法院的過(guò)程中被施加了某些限制。換言之，我國(guó)對(duì)于金融糾紛采取的是選擇性司法和訴訟分流的做法，金融爭(zhēng)議案件在實(shí)踐中遭遇了“拒絕司法”。*參見(jiàn)黃韜：《中國(guó)法院受理金融爭(zhēng)議案件的篩選機(jī)制評(píng)析》，載《法學(xué)家》2011年第1期。

再次，無(wú)論是對(duì)金融消費(fèi)者還是金融機(jī)構(gòu)而言，采取訴訟方式解決糾紛的成本較大。訴訟的費(fèi)用除了法院的各項(xiàng)費(fèi)用外，當(dāng)事人還需承擔(dān)高昂的律師費(fèi)。訴訟方式比較剛性，缺乏靈活性，程序復(fù)雜、周期較長(zhǎng)，因而也是一個(gè)曠日持久的過(guò)程。對(duì)于標(biāo)的額較少的糾紛來(lái)說(shuō)，當(dāng)事人即使最終勝訴也往往得不償失。因此，訴訟方式不利于訴訟后繼續(xù)維持雙方之間的合作關(guān)系，更難以達(dá)到保護(hù)金融消費(fèi)者、解決金融糾紛的目的。

除了上述途徑之外，還有媒體曝光和到金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)信訪等方式，這些都是非正常途徑。在我國(guó)，由于官本位思想濃厚，金融消費(fèi)者往往選擇到銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)去投訴。這些機(jī)構(gòu)省市一級(jí)的銀監(jiān)局、證監(jiān)局、保監(jiān)局等都設(shè)立了專門(mén)處理投訴的部門(mén)來(lái)處理金融糾紛，實(shí)踐中這種途徑也存在許多不足。首先，銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)的法定職能是負(fù)責(zé)各自領(lǐng)域內(nèi)整個(gè)行業(yè)總體上的金融監(jiān)管，這些機(jī)構(gòu)一直在金融安全與金融效率的抉擇中徘徊，因此金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)不是其主要考量因素。其次，金融商品和服務(wù)的日益復(fù)雜和金融行業(yè)越來(lái)越混合交叉的趨勢(shì)，使得金融消費(fèi)者很難清楚地將金融交易劃分到對(duì)應(yīng)的類型，從而判斷糾紛究竟屬于哪個(gè)機(jī)構(gòu)管轄，也為這些機(jī)構(gòu)在受到金融消費(fèi)者投訴時(shí)相互推諉提供了借口。最后，這些機(jī)構(gòu)處理金融糾紛的程序?qū)儆谛旁L途徑，本身存在著程序的隨意性，信訪制度功能錯(cuò)位、信訪機(jī)構(gòu)龐雜繁多，缺乏相應(yīng)的 “審級(jí)”劃分等問(wèn)題。*參見(jiàn)邢會(huì)強(qiáng)：《處理金融消費(fèi)糾紛的新思路》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2009年第5期。

四、我國(guó)金融糾紛調(diào)解機(jī)制的構(gòu)建

從上述分析可見(jiàn)，我國(guó)目前的金融糾紛解決機(jī)制各有利弊，但是都不同程度地存在著一定的局限性，單純依靠某一種或某幾種途徑都不能圓滿地解決金融糾紛的問(wèn)題。多元化的金融主體、多層次的金融關(guān)系、多視角的金融交易，勢(shì)必對(duì)金融糾紛解決方式提出多元化的要求，以滿足不同金融主體在不同金融法律關(guān)系中對(duì)公平效率在不同層次上的需求。*參見(jiàn)白映福、毛玉光：《金融爭(zhēng)議多元化解決機(jī)制理論與實(shí)務(wù)》，法律出版社2011年版，第2頁(yè)。為了加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作，國(guó)務(wù)院明確提出“建立金融消費(fèi)糾紛多元化解決機(jī)制”，“建立金融消費(fèi)糾紛第三方調(diào)解、仲裁機(jī)制，形成包括自行和解、外部調(diào)解、仲裁和訴訟在內(nèi)的金融消費(fèi)糾紛多元化解決機(jī)制，及時(shí)有效解決金融消費(fèi)爭(zhēng)議。”*參見(jiàn)2015年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)[2015]81號(hào))對(duì)此，筆者建議我國(guó)在上述現(xiàn)有金融糾紛解決方式的基礎(chǔ)上，構(gòu)建統(tǒng)一的金融糾紛調(diào)解機(jī)制。

(一)構(gòu)建金融糾紛調(diào)解機(jī)制的必要性和可行性

鑒于現(xiàn)代社會(huì)中當(dāng)事人在價(jià)值判斷、個(gè)人偏好、自身利益、實(shí)際需要的多樣化，為了方便當(dāng)事人處理金融糾紛，應(yīng)當(dāng)廣開(kāi)渠道、多拓途徑，建立起一整套有機(jī)聯(lián)系的金融糾紛多元化解決機(jī)制。其中，調(diào)解制度是這一機(jī)制中十分重要的制度之一。“傳統(tǒng)的決定性糾紛解決機(jī)制(尤其是訴訟)似乎天生就有一種排斥調(diào)解的傾向。”*范愉：《非訴訟糾紛解決機(jī)制研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2000年版，第129頁(yè)。但是，調(diào)解是自愿性質(zhì)、無(wú)約束力和非公開(kāi)的糾紛解決程序。調(diào)解的目的并非要確立法律責(zé)任或證明過(guò)失，而是旨在協(xié)助雙方當(dāng)事人尋求他們都“可以接受”的解決方案。而且，調(diào)解是一種較為快捷的程序，涉及的費(fèi)用也比仲裁和訴訟較低。因此，調(diào)解的優(yōu)勢(shì)在于一方面為當(dāng)事人提供了一種符合市場(chǎng)規(guī)則、適應(yīng)專業(yè)化需要的糾紛解決手段，緩解金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)之間的對(duì)抗性和緊張性，倡導(dǎo)金融交易領(lǐng)域中自治協(xié)商、尊重行業(yè)慣例和誠(chéng)實(shí)守信等一系列重要的價(jià)值觀念與行業(yè)規(guī)范；另一方面，在保證公正與效率的前提下減少糾紛解決成本，縮短糾紛解決周期以及緩解解決糾紛的剛性化，實(shí)現(xiàn)雙方當(dāng)事人利益的最大化。

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，當(dāng)代世界進(jìn)入了一個(gè)替代性爭(zhēng)議解決程序(ADR)的高速發(fā)展期，各國(guó)均在不同程度上對(duì)ADR運(yùn)動(dòng)采取了積極認(rèn)同的政策并進(jìn)行了各種嘗試。*參見(jiàn)范愉：《糾紛解決的理論與實(shí)踐》，清華大學(xué)出版社2007年版，第165頁(yè)。就金融領(lǐng)域而言，ADR運(yùn)動(dòng)的興起使得國(guó)外的金融糾紛解決途徑是多元化的，而且各種非訴訟的爭(zhēng)議解決途徑最終占有重要的地位。英國(guó)、美國(guó)、加拿大等國(guó)設(shè)有金融申訴專員(Financial Ombudsman Service，簡(jiǎn)稱FOS)、消費(fèi)者金融保護(hù)局(Consumer Financial Protection Bureau，簡(jiǎn)稱CFPA)等，*關(guān)于國(guó)外金融糾紛多元化解決機(jī)制的論述，參見(jiàn)邢會(huì)強(qiáng)：《金融消費(fèi)糾紛多元化解決機(jī)制的構(gòu)建與對(duì)北京的建議》，載《法學(xué)雜志》2011年第2期。為處理金融糾紛、保護(hù)金融消費(fèi)者起到了重要作用。

作為國(guó)際金融中心之一的香港，傳統(tǒng)的金融糾紛解決途徑除了法院、仲裁委員會(huì)外，當(dāng)事人還可以通過(guò)證券及期貨事務(wù)監(jiān)察委員會(huì)、金融管理局、保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)理處、保險(xiǎn)索償投訴局、強(qiáng)制性公積金計(jì)劃管理局、消費(fèi)者委員會(huì)、小額錢(qián)債審裁處等機(jī)構(gòu)處理金融糾紛，可見(jiàn)香港的金融糾紛解決體系已經(jīng)相對(duì)完善。但是，在2008年金融危機(jī)期間，復(fù)雜的金融衍生品導(dǎo)致該地區(qū)無(wú)數(shù)金融消費(fèi)者遭受巨額損失，證券及期貨事務(wù)監(jiān)察委員會(huì)、金融管理局先后就雷曼迷你債券事件做了分析報(bào)告。*具體內(nèi)容詳見(jiàn)香港特別行政區(qū)政府財(cái)經(jīng)事務(wù)及庫(kù)務(wù)局網(wǎng)站：http://www.fstb.gov.hk/fsb。為了建立一套快捷簡(jiǎn)單、費(fèi)用低廉、方便簡(jiǎn)明的金融糾紛解決途徑，香港于2012年6月19日成立了專門(mén)解決金融消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)之間糾紛的金融糾紛調(diào)解中心。

調(diào)解制度在我國(guó)的歷史源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。20世紀(jì)50年代，中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)將調(diào)解制度運(yùn)用到金融仲裁中，至今已被越來(lái)越多的國(guó)家和地區(qū)所接受。2011年9月，中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)成立了證券調(diào)解專業(yè)委員會(huì)，標(biāo)志著金融調(diào)解制度在證券領(lǐng)域已先行一步。近年來(lái)，我國(guó)在積極推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新，中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院、國(guó)務(wù)院法制辦、公安部等先后發(fā)布了《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見(jiàn)》《關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》《關(guān)于深入推進(jìn)矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》等系列文件。特別是第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)于2010年8月28日通過(guò)了《人民調(diào)解法》，其中關(guān)于人民調(diào)解的基本原則、相關(guān)程序、法律效力等內(nèi)容對(duì)于開(kāi)展金融糾紛調(diào)解工作都具有較強(qiáng)的參考意義。

(二)金融糾紛調(diào)解機(jī)制建構(gòu)的具體設(shè)想

金融糾紛調(diào)解機(jī)制具有其他制度無(wú)法替代的功能優(yōu)勢(shì)，其定位應(yīng)是仲裁和訴訟并行背景下解決金融糾紛的一種拓展方式，是仲裁和訴訟應(yīng)對(duì)金融糾紛的有益補(bǔ)充。因此，我們應(yīng)當(dāng)結(jié)合金融糾紛的特征和保護(hù)金融消費(fèi)者的要求來(lái)進(jìn)行金融糾紛調(diào)解機(jī)制的制度構(gòu)建，以充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

1.構(gòu)建金融糾紛調(diào)解機(jī)制的基本原則。從保護(hù)金融消費(fèi)者的目的出發(fā)，構(gòu)建金融糾紛調(diào)解機(jī)制必須以簡(jiǎn)易、低廉和高效為基本原則。雖然目前訴訟仍然是解決金融糾紛最重要的方式，但是從耗費(fèi)的時(shí)間、金錢(qián)、精力和程序的復(fù)雜性以及現(xiàn)有司法資源的有限性等方面來(lái)看，法院不可能承受也不適合解決數(shù)量激增、類型多樣、案情復(fù)雜的所有金融糾紛。同時(shí)，無(wú)論從程序上還是成本上來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行的仲裁制度在解決金融糾紛時(shí)，并沒(méi)有充分體現(xiàn)出來(lái)簡(jiǎn)易、低廉和迅速的價(jià)值。 因此，在構(gòu)建金融糾紛調(diào)解機(jī)制時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：(1)獨(dú)立，調(diào)解獨(dú)立于仲裁和訴訟等程序；(2)公正持平，調(diào)解程序應(yīng)當(dāng)保持透明度，公正對(duì)待雙方當(dāng)事人；(3)便利，調(diào)解中心應(yīng)當(dāng)方便當(dāng)事人，調(diào)解程序應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)便、明了；(4)效率，調(diào)解程序應(yīng)當(dāng)避免冗長(zhǎng)，能夠較迅速地解決金融糾紛。

2.制定統(tǒng)一的《金融糾紛調(diào)解條例》。雖然調(diào)解是非法律程序的解決方式，但是如果不對(duì)調(diào)解程序進(jìn)行規(guī)定、任由調(diào)解員自行調(diào)解的話，無(wú)疑將出現(xiàn)調(diào)解作為一種獨(dú)立的糾紛解決方式而缺乏相對(duì)固定的程序設(shè)置的矛盾，從而影響到該制度在糾紛解決過(guò)程中的利用程度，從而影響調(diào)解制度正當(dāng)性價(jià)值的發(fā)揮。為了減少甚至消除當(dāng)事人對(duì)調(diào)解程序制度正義性的質(zhì)疑，有必要將金融糾紛調(diào)解機(jī)制的程序規(guī)范化。目前我國(guó)還沒(méi)有關(guān)于金融調(diào)解方面的法律法規(guī)，層級(jí)較高的只有中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)制定的《關(guān)于建立金融糾紛調(diào)解機(jī)制的若干意見(jiàn)(試行)》和中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)頒布的《證券糾紛調(diào)解工作管理辦法(試行)》《證券糾紛調(diào)解規(guī)則(試行)》《調(diào)解員管理辦法(試行)》等規(guī)范性文件。這些規(guī)定法律層級(jí)較低，內(nèi)容比較原則，有必要制定統(tǒng)一的《金融糾紛調(diào)解條例》，將金融糾紛調(diào)解的受理范圍、程序等內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，確保金融糾紛調(diào)解制度的科學(xué)性和可操作性。

3.金融糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)的設(shè)立和職能。從對(duì)外關(guān)系來(lái)看，金融糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)在設(shè)立時(shí)應(yīng)當(dāng)保障其獨(dú)立性，不受各級(jí)政府、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者組織的領(lǐng)導(dǎo)和干涉。結(jié)合我國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)情況，可以考慮采取有限責(zé)任公司的形式成立金融糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)，成立費(fèi)用和運(yùn)作初期所需的經(jīng)費(fèi)來(lái)源于財(cái)政撥款，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，其經(jīng)費(fèi)最終應(yīng)當(dāng)由金融機(jī)構(gòu)提供。值得注意的是，與地域狹小、情況單一的香港地區(qū)相比，我國(guó)的幅員遼闊，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊，金融糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)的設(shè)置在區(qū)域分布上如何確保便民性與高效率？為了突出調(diào)解機(jī)制的便利性，便于金融消費(fèi)者及時(shí)、高效地處理金融糾紛，筆者認(rèn)為調(diào)解機(jī)構(gòu)的設(shè)置在行政區(qū)域上級(jí)別越低越好，而且同一地區(qū)并不一定設(shè)定數(shù)量限制，但是應(yīng)當(dāng)與糾紛解決的需求、地區(qū)間經(jīng)濟(jì)的承受能力相適應(yīng)。金融糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)的職能在于負(fù)責(zé)管理金融糾紛調(diào)解計(jì)劃，解決金融機(jī)構(gòu)和金融消費(fèi)者之間的金融糾紛。由于該機(jī)構(gòu)不是監(jiān)管部門(mén)，因此只負(fù)責(zé)解決金融糾紛，不承擔(dān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管角色，不享有調(diào)查違規(guī)案件并處以罰款、施加行政處罰等權(quán)力。換言之，金融糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)處理金融糾紛，而不涉及與“違反監(jiān)管規(guī)定”有關(guān)的案件。但是，如果該機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)具體的金融機(jī)構(gòu)違規(guī)操作有可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)通知監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)介入并開(kāi)展執(zhí)法調(diào)查。

4.金融糾紛調(diào)解的受案范圍和處理原則。在具體業(yè)務(wù)操作上，金融糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)在處理金融糾紛時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循“依法、自愿、公平、保密”的基本原則。這方面香港地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。具體而言，香港金融調(diào)解中心的受案范圍包括：因金融機(jī)構(gòu)向個(gè)人消費(fèi)者或者獨(dú)資經(jīng)營(yíng)者提供服務(wù)而引起的糾紛；糾紛涉及金錢(qián)問(wèn)題；糾紛涉及金管局或證監(jiān)會(huì)簽發(fā)牌照或者監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)。而且，只有那些與金融機(jī)構(gòu)有個(gè)人客戶關(guān)系的個(gè)人消費(fèi)者和獨(dú)資經(jīng)營(yíng)者才是調(diào)解中心合格的申請(qǐng)人。調(diào)解中心受理糾紛時(shí)，在普遍尊重自愿原則的前提下，特別強(qiáng)調(diào)保護(hù)金融消費(fèi)者的調(diào)解請(qǐng)求權(quán)，只要金融消費(fèi)者申請(qǐng)調(diào)解就可以啟動(dòng)調(diào)解程序。在調(diào)解過(guò)程中，由一名獨(dú)立的調(diào)解員會(huì)協(xié)助當(dāng)事人理性地溝通，幫助他們達(dá)成雙方都可以接受的和解方案。同時(shí)，為了保證糾紛解決程序的獨(dú)立和公正，調(diào)解中心成立了一個(gè)由政府委任的董事局，負(fù)責(zé)監(jiān)管調(diào)解中心的運(yùn)作。最后，調(diào)解程序是非公開(kāi)的，雙方當(dāng)事人所達(dá)成的協(xié)議是保密的，不得公開(kāi)。

5.金融糾紛調(diào)解程序的制度構(gòu)建。從金融消費(fèi)者自身的習(xí)慣來(lái)說(shuō)，其遇到糾紛時(shí)第一反應(yīng)往往是直接向金融機(jī)構(gòu)自身反映問(wèn)題，請(qǐng)求解決。只有在協(xié)商不成、其他救濟(jì)途徑不能滿足需求或者權(quán)益而得不到補(bǔ)償?shù)那闆r下，他們才會(huì)不得已尋求調(diào)解程序。因此，為了便于金融消費(fèi)者能夠積極地、容易地利用調(diào)解程序解決糾紛，應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)解的具體程序、制度設(shè)計(jì)作如下規(guī)制。

第一，調(diào)解程序必須具有便利性。傳統(tǒng)的訴訟方式復(fù)雜繁瑣、周期過(guò)長(zhǎng)，有悖于經(jīng)濟(jì)效率原則，因而應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)化程序規(guī)則、降低維權(quán)成本。香港金融糾紛調(diào)解中心的運(yùn)作模式“先調(diào)解后仲裁”，具體程序依次為初次查詢或投訴、提出申索、處理申索、進(jìn)行調(diào)解和仲裁。一般而言，調(diào)解員需要在獲得委托后的21天內(nèi)完成調(diào)解程序。調(diào)解中心就每件糾紛舉行的調(diào)解會(huì)議，時(shí)間總共不超過(guò)4小時(shí)。雙方一經(jīng)簽署和解協(xié)議，調(diào)解程序即告完結(jié)。如果調(diào)解失敗的話，申請(qǐng)人可以選擇仲裁。調(diào)解中心的仲裁程序以“只審理文件”的方式進(jìn)行。雙方有權(quán)在若干日內(nèi)提交有關(guān)文件，仲裁員根據(jù)雙方提交的文件和證據(jù)及時(shí)作出裁定。一般情況下，仲裁員應(yīng)在21天內(nèi)作出裁決。

第二，調(diào)解程序必須是廉價(jià)的。如果調(diào)解程序需要高昂費(fèi)用的話，大多數(shù)標(biāo)的數(shù)額較小的金融糾紛的當(dāng)事人就會(huì)對(duì)調(diào)解望而卻步。以香港地區(qū)為例，香港調(diào)解中心按照“用者自付”的原則向金融消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)收費(fèi)。申請(qǐng)人在作出查詢時(shí)是免費(fèi)的，遞交申請(qǐng)表格時(shí)只需繳納100港元，進(jìn)入調(diào)解階段后，如果索賠金額少于10萬(wàn)港元的話，每宗案件向申請(qǐng)人收取500港元定額費(fèi)用，索賠金額在20萬(wàn)港元到50萬(wàn)港元之間的案件費(fèi)用為2000港元，可見(jiàn)金融調(diào)解中心的收費(fèi)水平是比較低的。從保護(hù)金融消費(fèi)者的角度出發(fā)，調(diào)解程序的廉價(jià)性非常有必要，但是為了避免費(fèi)用降低之后產(chǎn)生當(dāng)事人濫用調(diào)解程序的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)事先明確收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。只有當(dāng)事人確有困難的，才可以申請(qǐng)延緩或免交調(diào)解費(fèi)用。同時(shí)，為了提高調(diào)解人員的積極性，應(yīng)當(dāng)為其工作提供相應(yīng)的對(duì)價(jià)、給付合理報(bào)酬。

第三，調(diào)解程序?qū)τ诮鹑诩m紛的解決應(yīng)當(dāng)具有法律效力且容易得到快速執(zhí)行。香港金融糾紛調(diào)解中心規(guī)定，調(diào)解達(dá)成的和解是保密的，不得公開(kāi)，而且和解協(xié)議必須經(jīng)雙方同意，達(dá)成的調(diào)解協(xié)議還將最終獲得法院的司法確認(rèn)。但是，如果調(diào)解失敗的話，當(dāng)事人可以選擇仲裁。一旦選擇仲裁的話，那么仲裁裁決對(duì)雙方都具有約束力，而且是最終的。當(dāng)事人即使不同意仲裁裁決，也不可以就同一案件另行向法院起訴。香港地區(qū)的這一做法有利于迅速處理金融糾紛，我們?cè)跇?gòu)建金融糾紛調(diào)解機(jī)制時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法賦予調(diào)解機(jī)構(gòu)采取適當(dāng)措施的權(quán)限，從而使調(diào)解程序?qū)τ诮鹑诩m紛的解決具有總括性。

[責(zé)任編輯：吳巖]

收稿日期：2016-03-21

基金項(xiàng)目：本文系北京市中青年骨干人才培養(yǎng)計(jì)劃項(xiàng)目《金融創(chuàng)新中的消費(fèi)者保護(hù)法律問(wèn)題研究——以消費(fèi)信貸為中心》(PHR20110856)的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：李慈強(qiáng)(1984-)，男，湖南耒陽(yáng)人，法學(xué)博士，華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院講師、博士后流動(dòng)站研究人員，研究方向：金融法、財(cái)稅法。

中圖分類號(hào)：D912.28

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1009-8003(2016)03-0138-08

Subject:On the Construction of Financial Disputes Mediation Mechanism to Protect Financial Consumers

Author & unit:LI Ciqiang

(School of Economic Law, East China University of Political Science and Law, Shanghai 201620,China)

Abstract：Compared with common civil disputes, financial disputes have their own characteristics, traditional dispute solutions cannot deal fully with them. Owing to asymmetric information、cognitive deviation、mob psychology and so on , financial consumers are in an inferior position in financial disputes. To strengthen financial consumers’ protection, a multiple、unobstructed、convenient dispute resolution mechanism is indispensable. As one of the ADR, mediation system has bright prospects in defusing financial disputes、protecting financial consumers and improving the financial ecological environment. Taking Hong Kong for example and combined with the situation of the actual situation, this paper offers a proposal that we construct unified financial dispute mediation mechanism, which provides another way to defuse financial disputes quickly、efficiently and thus better protect financial consumers.

Key words：financial disputes; mediation mechanism; ADR; rule of law in finance; financial consumers’ protection