李　崢

(中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院　美國研究所，北京　100081)

?

中美網(wǎng)絡(luò)安全互動：挑戰(zhàn)與機遇

李崢

(中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院美國研究所，北京100081)

【摘要】網(wǎng)絡(luò)安全議題是中美關(guān)系中新出現(xiàn)的一個難點。2010年以來，該問題對中美關(guān)系的破壞性不斷上升，最終引起了兩國最高決策層的關(guān)注。作為中美關(guān)系中的一個新議題，網(wǎng)絡(luò)安全議題體現(xiàn)出中美兩國在政治、軍事、經(jīng)濟和國際治理等領(lǐng)域上的現(xiàn)實分歧。其發(fā)展演變有著危機驅(qū)動、對立逐步加深等特點。雖然雙方都積極推進網(wǎng)絡(luò)安全合作，但不足以對沖危機事件產(chǎn)生的負面影響。2015年，在危機及對話機制中斷的影響下，中美在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的矛盾達到有史以來最緊張的時期。習(xí)近平主席2015年9月訪美及相關(guān)活動為中美解決和管控網(wǎng)絡(luò)安全議題打開了機會之窗，并建立起一系列更有效的雙邊渠道。雙方的緊張態(tài)勢有顯著下降，合作意愿顯著上升。網(wǎng)絡(luò)安全是中國崛起勢頭強勁、中美關(guān)系進入新時期下出現(xiàn)的一個典型性問題，可能對中美處理兩國之間一些新的棘手問題帶來啟示。兩國應(yīng)充分學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)安全互動的歷史經(jīng)驗，促使該問題走上良性軌道，預(yù)防類似問題再次沖擊中美關(guān)系的穩(wěn)定。

【關(guān)鍵詞】網(wǎng)絡(luò)安全中美關(guān)系非傳統(tǒng)安全爭端解決

近年來，網(wǎng)絡(luò)安全議題成為中美關(guān)系中的一個敏感問題，其重要性和影響力不斷提升。整體來說，兩國在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域矛盾大于共識。該問題已成為困擾兩國增進戰(zhàn)略互信、建立新型大國關(guān)系的一個難點。以2015年9月習(xí)近平訪美為契機，兩國努力求同存異，在網(wǎng)絡(luò)安全問題上的合作進入到了一個全新階段，取得了一些有重要意義的進展。

本文擬在系統(tǒng)梳理中美網(wǎng)絡(luò)安全議題歷史發(fā)展及兩國學(xué)界主要看法的基礎(chǔ)上，嘗試提出一些思考與建議。筆者認為，除去兩國在網(wǎng)絡(luò)治理、價值觀、安全戰(zhàn)略上的顯著差異外，網(wǎng)絡(luò)安全議題矛盾擴大與兩國近期發(fā)展態(tài)勢和網(wǎng)絡(luò)安全的特殊性有關(guān)。習(xí)近平訪美為兩國解決該問題構(gòu)建了一系列基礎(chǔ)性的共識和機制，表明網(wǎng)絡(luò)安全議題并未脫離近年來中美關(guān)系發(fā)展的整體脈絡(luò)。網(wǎng)絡(luò)安全議題是一個矛盾與機遇并存的問題，兩國間的深度合作起著中和與對沖兩國分歧爭議的作用。

一、 中美網(wǎng)絡(luò)安全分歧及其原因

網(wǎng)絡(luò)安全*一般觀點認為，網(wǎng)絡(luò)安全是指網(wǎng)絡(luò)空間的一種自然和安全的狀態(tài)，即網(wǎng)絡(luò)服務(wù)能夠正常運行，網(wǎng)絡(luò)使用者的信息安全得到充分保護，網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施不受到網(wǎng)絡(luò)及物理攻擊等。網(wǎng)絡(luò)安全主要針對于網(wǎng)絡(luò)詐騙、網(wǎng)絡(luò)攻擊、網(wǎng)絡(luò)病毒和木馬等對互聯(lián)網(wǎng)的破壞性行為而言。是中美關(guān)系中一個全新的議題。近年來，隨著中美兩國互聯(lián)網(wǎng)用戶不斷增加，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，接入互聯(lián)網(wǎng)的重要基礎(chǔ)設(shè)施不斷增多，兩國對網(wǎng)絡(luò)安全的重視程度也顯著提升。在這一過程中，兩國在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的戰(zhàn)略分歧開始顯現(xiàn)。這些分歧與一些具體事件結(jié)合，引發(fā)了一系列外交糾紛，逐漸成為兩國關(guān)系中一個難以回避的問題。

兩國網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的矛盾在政治、軍事、經(jīng)濟和國際治理領(lǐng)域均有所體現(xiàn)。在政治領(lǐng)域，兩國的分歧集中體現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的“主權(quán)與人權(quán)”問題，中國的網(wǎng)絡(luò)主權(quán)原則與西方的“互聯(lián)網(wǎng)自由”理念存在尖銳矛盾。中國倡導(dǎo)建立“和平安全開放合作的網(wǎng)絡(luò)空間”，“主張各國制定符合自身國情的網(wǎng)絡(luò)公共政策”，堅持“各國都有權(quán)維護自己的信息安全”。*《習(xí)近平七談互聯(lián)網(wǎng)》，《記者觀察》2016年第1期。而美國則認為“互聯(lián)網(wǎng)自由”是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的根本屬性，政府不應(yīng)壓制不同聲音和“獲取信息的自由”，美國“承諾提供民主的、經(jīng)濟的和科技的資源來推動這些自由”。*“International Strategy for Cyberspace,” https://www.whitehouse.gov/sites/default/files/rss_viewer/international_strategy_for_cyberspace.pdf,2015年12月4日訪問。在軍事領(lǐng)域，中國反對網(wǎng)絡(luò)軍事化的訴求與美國強化進攻性網(wǎng)絡(luò)威懾的目標難以融合。中國反對各種形式的霸權(quán)主義和強權(quán)政治，*中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室：《中國的軍事戰(zhàn)略》，《人民日報》2015年5月27日第10版。尋求維持國防及最低威懾力量。但美國則尋求“制止惡意行為發(fā)生”，在一定條件下可“干擾對手的網(wǎng)絡(luò)或設(shè)施”，*“The DoD Cyber Strategy,” http://www.defense.gov/Portals/1/features/2015/0415_cyber-strategy/Final_2015_DoD_CYBER_STRATEGY_for_web.pdf， 2015年12月7日訪問。這帶有明顯的霸權(quán)主義色彩。在經(jīng)濟領(lǐng)域，雙方的爭議焦點主要在“網(wǎng)絡(luò)商業(yè)間諜”和“信息安全審查”等具體議題上。美國宣稱長期遭受到“得到中國政府支持的網(wǎng)絡(luò)商業(yè)間諜攻擊”，本土企業(yè)和美國經(jīng)濟利益受到巨大損失。中國則堅決駁斥這一說法，認為中國同樣是網(wǎng)絡(luò)攻擊的主要受害者。在“信息安全審查”制度上，美國政府及企業(yè)界對中國推行這一制度極為不滿，認為這是一種變相的“貿(mào)易保護主義”措施。*“China Adopts Sweeping National-Security Law,”The Wall Street Journal, Jul 1, 2015, http://www.wsj.com/articles/china-adopts-sweeping-national-security-law-1435757589， 2015年12月8日訪問。在國際治理方面，雙方的爭議主要體現(xiàn)在全球互聯(lián)網(wǎng)治理的模式上。中國支持互聯(lián)網(wǎng)國際治理民主化，提倡聯(lián)合國應(yīng)當成為未來全球互聯(lián)網(wǎng)治理的主要平臺，要求“建立多邊、民主、透明的國際互聯(lián)網(wǎng)治理體系”。*杜尚澤、侯露露：《習(xí)近平在巴西國會發(fā)表重要演講》，《人民日報》2014年7月18日第2版。美國則在全球互聯(lián)網(wǎng)治理中推崇“多利益相關(guān)方”模式，提升科技企業(yè)、非政府組織在全球互聯(lián)網(wǎng)治理中的話語權(quán)，弱化主權(quán)國家政府對互聯(lián)網(wǎng)治理的干預(yù)。該模式的實質(zhì)是利用美國在企業(yè)界、非政府組織領(lǐng)域的優(yōu)勢，繼續(xù)掌握全球互聯(lián)網(wǎng)治理的主導(dǎo)權(quán)。

在2015年9月習(xí)近平主席訪美之前，上述這些矛盾與分歧呈現(xiàn)著一個螺旋式上升的勢頭。網(wǎng)絡(luò)安全問題從一個微不足道的麻煩，逐漸演變?yōu)閮蓢鴽Q策層無法繞過的難題。中美關(guān)于網(wǎng)絡(luò)安全的爭議點不斷增多，矛盾和對抗不斷激化。

首先，中美網(wǎng)絡(luò)安全問題呈現(xiàn)著明顯的危機驅(qū)動特征。雙方近些年來關(guān)系的不斷緊張與一些影響巨大的危機事件有關(guān)。這些危機對雙方戰(zhàn)略認知帶來深遠影響，并且促使兩國采取新的政策和應(yīng)對措施，其中一些能夠緩解雙方的緊張局勢，另一些則加劇了雙方的戰(zhàn)略疑慮。從本世紀初至今，中美網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域先后出現(xiàn)過六次規(guī)模較大的危機事件。其一是2001年由“中美撞機事件”引發(fā)的“中美黑客大戰(zhàn)”。在這場危機中，中美兩國的網(wǎng)民和民間黑客向?qū)Ψ降恼W(wǎng)站發(fā)起了報復(fù)性攻擊。該事件從性質(zhì)上更像是兩國網(wǎng)民的一場嘴仗，但也讓美國開始意識到來自中國網(wǎng)絡(luò)攻擊的可能性。其二是2010年的“谷歌事件”。有美國學(xué)者認為，“谷歌事件”是中美網(wǎng)絡(luò)安全關(guān)系的“關(guān)鍵拐點”。*Alistair D. B. Cook, “The Cybersecurity Challenge and China and USA Relations,” EAI Background Brief, No. 828, June 20, 2013, http://www.eai.nus.edu.sg/publications/files/BB828.pdf, 2015年12月8日訪問。在此之后，美方開始懷疑起中國在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的真實戰(zhàn)略意圖。谷歌事件恰好處于美國對中國“網(wǎng)絡(luò)間諜”憂慮逐漸上升的時期，美方將谷歌的網(wǎng)絡(luò)安全系統(tǒng)被“中國黑客”攻破、其內(nèi)部數(shù)據(jù)“被竊取”視為一個嚴重的案例。時任美國國務(wù)卿希拉里借此事為由，在2010年1月發(fā)表了“互聯(lián)網(wǎng)自由”演講，宣布美國將把“不受限制的互聯(lián)網(wǎng)訪問作為外交政策的首要任務(wù)”。*“Remarks on Internet Freedom,” http://www.state.gov/secretary/20092013clinton/rm/2010/01/135519.htm， 2015年12月7日訪問。其三是2013年的“曼迪昂特報告”事件。該報告是有史以來最直接點名中國的“網(wǎng)絡(luò)間諜”問題的研究報告。曼迪昂特公司運用技術(shù)手段和各種佐證推定中國軍方某單位是對美國展開“網(wǎng)絡(luò)商業(yè)間諜行為”的主體，在美國內(nèi)部引發(fā)強烈反響。在社會壓力下，美國政府正式就此向中國施壓。美國總統(tǒng)安全顧問多尼隆認為網(wǎng)絡(luò)安全已經(jīng)成為美國對華關(guān)系中“最前沿的議題”，并正式要求中方停止“政府支持的商業(yè)間諜”行為。*Remarks By Tom Donilon, “National Security Advisor to the President: ‘The United States and the Asia-Pacific in 2013,’”March 11, 2013, https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2013/03/11/remarks-tom-donilon-national-security-advisor-president-united-states-an，2015年12月8日訪問。在“曼迪昂特報告”促使下，兩國在2013年4月宣布成立“中美網(wǎng)絡(luò)工作組”。其四是2013年6月開始發(fā)酵的“斯諾登事件”。這一事件讓中國方面意識到美國也在進行大規(guī)模的網(wǎng)絡(luò)間諜和網(wǎng)絡(luò)竊聽行動，其行動規(guī)模和能力遠超過外界預(yù)計?！八怪Z登事件”引發(fā)了中方的巨大擔憂，嚴重挫傷了中美之間在網(wǎng)絡(luò)安全問題上的互信，成為中國推動網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)“自主化”的重要動因。其五是2014年5月發(fā)生的“起訴中國軍人”事件。在“中美網(wǎng)絡(luò)工作組”即將舉行第二次會議前，美國司法部意外決定起訴5名中國現(xiàn)役軍官，并在其官方網(wǎng)站上公布“通緝令”。這一事件嚴重影響了兩國剛剛營造出的合作氛圍，在中國輿論引發(fā)強烈反彈。其六是2015年6月的“美國聯(lián)邦人事管理局入侵”事件。聯(lián)邦人事管理局宣稱，有超過560萬個指紋等個人信息被黑客獲取，是有史以來最嚴重的政府失密事件。*Andrea Peterson, “OPM Says 5.6 Million Fingerprints Stolen in Cyberattack, Five Times as Many as Previously Thought,”September 23, 2015，https://www.washingtonpost.com/news/the-switch/wp/2015/09/23/opm-now-says-more-than-five-million-fingerprints-compromised-in-breaches/，2015年12月9日訪問?！度A盛頓郵報》、《紐約時報》等美國主流媒體均將矛頭指向中國。有奧巴馬政府內(nèi)部人士向媒體放風稱美國將向中國采取實質(zhì)性的報復(fù)措施，包括攻擊中國“防火墻”、對中國國企采取經(jīng)濟制裁等選項。這意味著雙方在網(wǎng)絡(luò)安全上的對立可能公開化。

其次，中美網(wǎng)絡(luò)安全問題所涉及的領(lǐng)域不斷擴大，逐漸從網(wǎng)絡(luò)空間延伸到現(xiàn)實世界和中美關(guān)系中的方方面面。最初，該問題只涉及網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)攻擊與網(wǎng)絡(luò)間諜行為。在2010年“谷歌事件”之前，美國對中國的指責主要在針對政府部門的網(wǎng)絡(luò)攻擊行為。如2006、2007年，美國國務(wù)院、商務(wù)部、軍方先后宣稱遭到網(wǎng)絡(luò)攻擊或網(wǎng)絡(luò)木馬，導(dǎo)致一些內(nèi)部材料丟失。2010至2013年間，該問題開始向政治、軍事、經(jīng)濟領(lǐng)域擴展。在政治領(lǐng)域，美國國務(wù)卿希拉里在其演講中公然批評中國對網(wǎng)絡(luò)信息進行管制。有中國學(xué)者認為，希拉里的“互聯(lián)網(wǎng)自由演講”成為了中美人權(quán)斗爭的新熱點，將對中美關(guān)系產(chǎn)生消極影響。*羅艷華：《中美人權(quán)斗爭的新熱點：“互聯(lián)網(wǎng)自由”問題》，2012年12月10日，http://www.humanrights.cn/cn/xsdt/xscg/t20121210_972626.htm，2015年12月9日訪問。在經(jīng)濟領(lǐng)域，美國政界及輿論開始將議題聚焦于“得到中國政府支持的商業(yè)間諜”問題。在美國看來，“網(wǎng)絡(luò)間諜”不僅僅是網(wǎng)絡(luò)攻擊行為，而且是一種威脅到美國技術(shù)領(lǐng)先和企業(yè)利益的惡意行為，“如果美國企業(yè)的利益和知識產(chǎn)權(quán)無法得到保障，那么中國快速增長的市場對美國沒有任何意義”。*“Communist Chinese Cyber-Attacks Cyber-Espionage and Theft of American Technology,” https://fas.org/irp/congress/2011_hr/china-cyber.pdf，2015年12月9日訪問。在軍事領(lǐng)域，美國智庫則高度關(guān)注中國網(wǎng)絡(luò)軍備的建設(shè)，認為中國網(wǎng)軍已對美國軍事優(yōu)勢構(gòu)成挑戰(zhàn)。美國調(diào)查人員認為，中國網(wǎng)軍不僅“竊取情報，目的還包括獲取操縱美國電網(wǎng)、公用事業(yè)設(shè)施等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的能力”。*“Chinese Army Unit Is Seen as Tied to Hacking Against U.S.,”David E. Sanger, DavidBarbozaand NicolePerlroth, February 19, 2013， http://www.nytimes.com/2013/02/19/technology/chinas-army-is-seen-as-tied-to-hacking-against-us.html, 2015年12月10日訪問。2014年后，該問題延伸至司法、國內(nèi)治理和個人隱私等方面。如“起訴中國軍人”事件讓美國司法部門牽扯到網(wǎng)絡(luò)安全問題之中，嚴重干擾中美兩軍的正常軍事交流?！靶畔踩珜彶椤鄙婕爸袊鴩鴥?nèi)治理的制度建設(shè)。而“斯諾登事件”、“美國聯(lián)邦人事管理局入侵”則讓兩國開始擔憂對方可能利用網(wǎng)絡(luò)手段大量獲取本國公民隱私信息。

第三，兩國關(guān)于該議題的溝通與合作不斷推進，但不足以對沖危機事件帶來的負面影響。兩國決策層和戰(zhàn)略界并非對該問題視而不見，也希望通過建立溝通渠道、促進合作、逐步解決爭議的方式來改善兩國在該問題上的合作氛圍。兩國將網(wǎng)絡(luò)犯罪和網(wǎng)絡(luò)色情作為合作的突破口。1999年，在中美執(zhí)法合作聯(lián)合聯(lián)絡(luò)小組分小組第二次會議上，兩國將計算機犯罪、保護知識產(chǎn)權(quán)列入合作議題。2011年8月，兩國警方聯(lián)合搗毀全球最大中文色情網(wǎng)站“陽光娛樂聯(lián)盟”，分別于中美兩地抓捕涉案嫌疑人十余人。智庫對話、半官方對話及商業(yè)論壇成為兩國增進交流、尋求共識的主要渠道。2009年，中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院與美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心創(chuàng)辦“中美網(wǎng)絡(luò)安全二軌”對話，成為兩國學(xué)界、戰(zhàn)略研究界交換彼此關(guān)切的重要平臺。2010年美國“東西方研究所”與中國國際互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)急中心(CNCERT)發(fā)起了“中美網(wǎng)絡(luò)安全對話機制”。在危機管控上，2013年成立的“中美網(wǎng)絡(luò)工作組”是兩國首個官方網(wǎng)絡(luò)對話平臺。中方希望利用這一平臺增進兩國互信、發(fā)展合作，但美方則將“網(wǎng)絡(luò)間諜”視為對話的核心。然而，上述中美合作不足以從根本上改變兩國在網(wǎng)絡(luò)安全問題上對立加深的態(tài)勢，也受到兩國負面輿論氛圍的影響。受到美國持續(xù)攻擊、炒作“中國黑客”問題的影響，自2012年以來兩國在網(wǎng)絡(luò)犯罪聯(lián)合執(zhí)法上進入低潮期。在“起訴中國軍人”事件后，中國政府對美國表示強烈抗議，停止了“中美網(wǎng)絡(luò)工作組”運作及中美網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域大部分官方及半官方對話。

第四，雙方對立程度不斷加深。對中美兩國來說，網(wǎng)絡(luò)安全都是一個全新的議題，兩國對該問題的認知是一個由淺入深的過程。但是，從歷史經(jīng)驗看，兩國認識的加深并未使兩國能夠客觀、理性地看待問題和雙方爭議。一方面，中美網(wǎng)絡(luò)安全問題被政治化。在美國輿論中，網(wǎng)絡(luò)安全問題成為“中國威脅論”的最新例證。美國新聞報道中習(xí)慣于引用一些網(wǎng)絡(luò)安全公司或情報界人士的夸大之詞，并將“網(wǎng)絡(luò)商業(yè)間諜”與“華裔間諜”聯(lián)系在一起，帶有種族歧視色彩。巧合的是，伴隨著“網(wǎng)絡(luò)商業(yè)間諜”問題升溫，美國國內(nèi)先后出現(xiàn)數(shù)次華裔科學(xué)家被美國執(zhí)法機構(gòu)誤抓的事件。司法部甚至因此遭受美國“人權(quán)委員會”的指摘。*“U. S. Commission on Civil Rights Requests Department of Justice Investigation Into Recent Questionable Prosecution of Chinese American Scientists,”http://www.usccr.gov/press/2015/PR_JLG_Nov23_Spying.pdf，2015年12月10日訪問。美國學(xué)者李侃如稱網(wǎng)絡(luò)空間成為了中美敵對意識最強的領(lǐng)域，中國學(xué)者王緝思也認同網(wǎng)絡(luò)活動加深了“北京和華盛頓對彼此意圖和實力的懷疑”。*王緝思、李侃如：《中美戰(zhàn)略互疑：解析與應(yīng)對》，http://www.brookings.edu/～/media/research/files/papers/2012/3/30-us-china-lieberthal/0330_china_lieberthal_chinese.pdf, 2015年12月10日訪問。有美國學(xué)者認為，中國國內(nèi)輿論傾向于用高度政治化的語言來解釋中美在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的分歧，將所有矛盾都推給“美國希望維護互聯(lián)網(wǎng)霸權(quán)”。*Michael D. Swaine, “Chinese Views on Cybersecurity in Foreign Relations,”Sep 20, 2013, http://carnegieendowment.org/files/CLM42MS_092013Carnegie.pdf，2015年12月10日訪問。另一方面，中美網(wǎng)絡(luò)安全問題也被泛安全化。美國認為，“中國網(wǎng)絡(luò)攻擊”不僅是對美國網(wǎng)空領(lǐng)域安全的一種挑戰(zhàn)，也威脅到美國的國家安全和經(jīng)濟安全。國會專門就華為、中興公司在美國本土經(jīng)營、投資召開聽證會，認定兩家公司“對美國國家安全構(gòu)成威脅”，建議美國本土企業(yè)“不要購買其產(chǎn)品和服務(wù)”。*“Investigative Report on the U.S. National Security Issues Posed by Chinese Telecommunications Companies Huawei and ZTE,”https://intelligence.house.gov/sites/intelligence.house.gov/files/documents/Huawei-ZTE%20Investigative%20Report%20(FINAL).pdf，2015年12月10日訪問。在“斯諾登事件”后，中國輿論普遍認為美國情報機構(gòu)正在利用美國科技公司的產(chǎn)品搜集情報和個人信息，中國必須依靠網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的自主化才能夠躲避美國情報部門的監(jiān)視。

中美在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域逐步對立與一系列因素有關(guān)，其中既包括兩國關(guān)系中一些長期存在的傳統(tǒng)問題，也包含一些由于網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域特性所衍生出的新問題。

一是網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域突出體現(xiàn)出中美的“結(jié)構(gòu)性矛盾”*袁鵬：《結(jié)構(gòu)性矛盾與戰(zhàn)略性焦慮——中美關(guān)系的重大風險及其破解之道》，載王緝思主編：《中國國際戰(zhàn)略評論2011》北京：世界知識出版社，2011年。和戰(zhàn)略互信缺失。中美之間存在著新興網(wǎng)絡(luò)大國與傳統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)國之間的國際競爭。相比軍事、經(jīng)濟領(lǐng)域，在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域中國追趕美國的速度更加明顯。在引入互聯(lián)網(wǎng)短短不到30年間，中國已經(jīng)成為全球網(wǎng)民最多的國家，其互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟規(guī)模占GDP比重已經(jīng)在2014年超過美國。中國的快速發(fā)展讓美國戰(zhàn)略界及社會感到不適，對中國會取代美國成為全球互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)導(dǎo)者的擔憂與日俱增。美國企業(yè)界人士稱中國是互聯(lián)網(wǎng)世界中“最危險的大國”，“中國政府和國有企業(yè)不吝于使用網(wǎng)絡(luò)犯罪等手段，這使中國獲得經(jīng)濟和政治優(yōu)勢”。*“Google’s Eric Schmidt Blasts China In New Book,”http://www.businessinsider.com/google-eric-schmidt-china-book-2013-2,2015年12月10日訪問。隨著中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級及“互聯(lián)網(wǎng)+”、“中國制造2025”等新戰(zhàn)略的提出，中國在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)領(lǐng)域趕超美國的勢頭將更加明顯。戰(zhàn)略互信不足在中美關(guān)系的其他領(lǐng)域中也有體現(xiàn)，但由于網(wǎng)絡(luò)安全是中美之間的新議題，雙方在該領(lǐng)域的共同認知本來就十分缺乏。網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的戰(zhàn)略互信從屬于中美整體戰(zhàn)略互信，又有其自身特性。中國學(xué)者認為，中美整體上屬于低度信任，網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的戰(zhàn)略互信又低于政治、軍事領(lǐng)域。*蔡翠紅：《論中美網(wǎng)絡(luò)空間的戰(zhàn)略互信》，《美國問題研究》2013年第1期。雙方的戰(zhàn)略疑慮有著充足理由?！八怪Z登事件”讓中方認為，美國在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域?qū)嵭小半p重標準”，有意將其在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)上的霸權(quán)轉(zhuǎn)化為在軍事、安全和情報領(lǐng)域的優(yōu)勢，對中國的國家安全構(gòu)成顯著威脅。而且，美國一直不愿徹底改革其互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)聽計劃，也不就此向中國說明或道歉。美國將“網(wǎng)絡(luò)間諜”視為中國提升其國家競爭力的重要手段，認為中國在此有周密的計劃和戰(zhàn)略。不少美國政客聲稱，中國迅速發(fā)展的高科技產(chǎn)業(yè)得益于此。

二是中美在網(wǎng)空領(lǐng)域存在嚴重“安全困境”。首先，網(wǎng)空領(lǐng)域存在著比較明顯的“攻擊優(yōu)勢”，即試圖穿透網(wǎng)絡(luò)防御的一方比防衛(wèi)一方更有優(yōu)勢。偏向攻擊一方降低了武裝威懾和自我保護的可信度，加劇雙方采取倉促行動的可能性。其次，網(wǎng)絡(luò)攻擊沒有可視征兆，難以監(jiān)測和跟蹤?；ヂ?lián)網(wǎng)社會有眾多參與者，其中包括不受政府管轄的黑客組織。這些都讓網(wǎng)絡(luò)攻擊難以得到有效監(jiān)控，其帶來的不確定性高于常規(guī)戰(zhàn)爭。第三，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)不斷發(fā)展的特性使網(wǎng)絡(luò)空間不存在絕對的安全，現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)會被更先進的網(wǎng)絡(luò)攻擊技術(shù)所攻破，攻擊技術(shù)的進步又會促進安全技術(shù)的發(fā)展。隨著中美雙方技術(shù)能力的提升，網(wǎng)絡(luò)攻擊的復(fù)雜性和破壞性顯著提升，并且給兩國決策層帶來越來越大的壓力。如在2001年“中美黑客大戰(zhàn)”中，網(wǎng)絡(luò)攻擊只限于“頁面涂鴉”、“DOS攻擊”等較為初級的網(wǎng)絡(luò)攻擊手段，雙方未對此特別關(guān)注。但到2010年的“谷歌事件”，美國認為中國已經(jīng)掌握較為先進的網(wǎng)絡(luò)入侵手段，可突破美國最先進網(wǎng)絡(luò)公司的安全防線，這種網(wǎng)絡(luò)攻擊手段包括“高級持續(xù)性威脅”(APT)。*所謂“高級持續(xù)性威脅”(APT)，是指利用先進的攻擊手段對特定目標進行長期持續(xù)性網(wǎng)絡(luò)攻擊的攻擊形式。APT攻擊相對于其他攻擊形式而言更為高級和先進，其高級性主要體現(xiàn)在APT在發(fā)動攻擊之前需要對攻擊對象的業(yè)務(wù)流程和目標系統(tǒng)進行精確的收集，其中包括利用欺詐、隱私信息、推理等社會工程作法。最后，隨著人類活動對網(wǎng)絡(luò)空間的依賴不斷上升，網(wǎng)絡(luò)空間的脆弱性更加明顯。網(wǎng)絡(luò)攻擊不僅造成互聯(lián)網(wǎng)運轉(zhuǎn)失靈，更可能造成現(xiàn)實社會的災(zāi)難以及國際沖突。*李巖：《中美關(guān)系中的網(wǎng)絡(luò)安全問題》，《美國問題研究》2013年第2期。受制于這些網(wǎng)絡(luò)安全的特征，各國往往在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域采用“底線思維”，設(shè)想最壞情景。由于雙方彼此針鋒相對，進而進入相互猜忌的惡性循環(huán)，“安全困境”成為一種“自我實現(xiàn)的預(yù)言”。*檀有志：《跨越“修昔底德陷阱”：中美在網(wǎng)絡(luò)空間的競爭與合作》，《外交評論》2014年第5期。

三是兩國非國家行為體地位有顯著差別。網(wǎng)絡(luò)空間的行為體既包括政府、軍方等國家行為體，也包括企業(yè)、公民等非國家行為體。但是，中美兩國在非國家行為體上存在較為嚴重的不對稱局面。美國科技企業(yè)、行業(yè)協(xié)會等非政府組織在美國擁有較高話語權(quán)和影響力，甚至可以對政府決策施加影響。美國媒體報道稱，在“谷歌事件”中，谷歌首席執(zhí)行官曾向國務(wù)卿希拉里施壓，要求美國對此做出反應(yīng)。*“US Asks China to Explain Google Hacking Claims,” http://www.theguardian.com/technology/2010/jan/13/china-google-hacking-attack-us，2015年12月12日訪問。美國政府人士向媒體透露，美國政府之所以通過官方渠道就“商業(yè)間諜”問題對華施壓，是因為企業(yè)界對政府的壓力已經(jīng)達到“不得不做出回應(yīng)”的程度。*“Obama Vows to Press China on Computer Attacks,”http://www.wsj.com/articles/obama-vows-to-press-china-on-computer-attacks-1442428068，2015年12月13日訪問。而在中國方面，政府在互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、技術(shù)標準、準入門檻和對外溝通中占據(jù)主導(dǎo)地位。中國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)相對處于較為弱勢的地位，難以在兩國全方位網(wǎng)絡(luò)交往中發(fā)揮顯著作用。這導(dǎo)致了中美兩國產(chǎn)業(yè)界在網(wǎng)絡(luò)安全對話中處于不對稱、不平等的地位。在談判中，美方提出的訴求更加直接、更符合美國企業(yè)界及社會的需求，而中方卻較難提出對等的要求。即便雙方最終能夠達成一致，這種不對等的成果也可能會對兩國未來進一步合作帶來不快和阻礙。

四是兩國國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)治理方式存在較大差別。美國是互聯(lián)網(wǎng)的創(chuàng)始國，而中國則是互聯(lián)網(wǎng)時代的后來者，兩國互聯(lián)網(wǎng)社會治理的能力和水平有顯著差別，這也對兩國網(wǎng)絡(luò)安全關(guān)系發(fā)展帶來困擾。一方面，美國的網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)立法已經(jīng)相當完善，執(zhí)法更為嚴格，美國國內(nèi)已經(jīng)形成對網(wǎng)絡(luò)犯罪嚴厲打擊的高壓態(tài)勢。據(jù)美國官方統(tǒng)計，美國在1986年就已經(jīng)制定出專門針對網(wǎng)絡(luò)犯罪的《計算機欺詐及濫用法案》，之后到2000年，美國已初步完成了關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)保護、電子商務(wù)、電子簽名等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)關(guān)鍵問題的法律體系建設(shè)。美國將網(wǎng)絡(luò)犯罪視為危及其國家安全和社會穩(wěn)定的重罪，不少黑客被處以20年以上監(jiān)禁刑罰，甚至有人為逃避牢獄之災(zāi)自殺身亡。立法完善和執(zhí)法嚴厲使美國國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)安全環(huán)境總體良好，網(wǎng)絡(luò)犯罪技術(shù)手段的擴散得到控制。在中國方面，中國關(guān)于網(wǎng)絡(luò)安全的立法和執(zhí)法剛剛起步，缺乏相應(yīng)執(zhí)法能力和經(jīng)驗。不少輿論指出，中國境內(nèi)網(wǎng)絡(luò)安全形勢極為嚴峻，存在一定規(guī)模的黑客產(chǎn)業(yè)鏈，公眾維護網(wǎng)絡(luò)安全的法律意識不強，也缺乏相關(guān)能力。中國境內(nèi)大量電腦被黑客控制用作“攻擊跳板”。黑客組織活動錯綜復(fù)雜，中國監(jiān)管部門難以掌握完整的情況，對其加以管控和處置需要相當長的時間。另一方面，由于中國在網(wǎng)絡(luò)安全立法上相對美國滯后，中國國內(nèi)一些補充性立法及政策也可能引發(fā)兩國政府及企業(yè)界的糾紛。例如，“信息安全審查”在西方國家已成為較為成熟的制度，而中國設(shè)立這一制度卻引發(fā)了中美在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域新的爭議。2016年1月正式實施的《反恐法》，其中一些涉及網(wǎng)絡(luò)安全的部分也遭到美方的激烈反對。

二、 中美管控網(wǎng)絡(luò)安全問題的機遇與動力

2015年，在一系列危機及對話機制中斷的影響下，中美在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的矛盾達到有史以來最緊張的時期。在此危險時刻，兩國最高決策層開始介入、管控該問題。2015年9月習(xí)近平主席訪美成為中美網(wǎng)絡(luò)安全互動的一個關(guān)鍵節(jié)點，為該問題的持續(xù)惡化踩下剎車。此次訪問實現(xiàn)了眾多歷史性突破，達成了一系列雙方長期以來期盼的成果，重新恢復(fù)并建立起中美雙方進一步合作的機制性渠道。在“成果清單”中，有6個部分專門針對網(wǎng)絡(luò)安全的有關(guān)問題，集中表現(xiàn)了兩國對解決這一問題的基本共識。訪問及“成果清單”也為兩國重新思考、尋找緩解并淡化該問題的途徑提供了一個重要契機。

其一，訪問體現(xiàn)出中美兩國決策層對網(wǎng)絡(luò)安全問題的高度重視和長遠考慮。習(xí)近平訪美前，中國派出國務(wù)委員孟建柱赴美專門協(xié)商網(wǎng)絡(luò)安全問題。孟建柱是中國專門就網(wǎng)絡(luò)安全問題訪美的中方最高級別官員，其訪美身份是習(xí)近平主席特使，足見中方對網(wǎng)絡(luò)安全問題的戰(zhàn)略認識已上升到一個前所未有的高度。美國學(xué)者認為，在孟建柱訪美前，美國各界幾乎已經(jīng)達成了對中國“網(wǎng)絡(luò)攻擊”問題施加制裁的共識，雖然此次訪問能否阻止和取消制裁還無法確定，但雙方已踏出了“有意義的第一步”。*Malcolm R. Lee, “Will the United States Impose Cyber Sanctions on China?” September 22, 2015, http://www.brookings.edu/blogs/order-from-chaos/posts/2015/09/22-will-us-impose-cyber-sanctions-china-lee， 2015年12月14日訪問。訪美期間，習(xí)近平先后四次專門談?wù)摼W(wǎng)絡(luò)安全問題，向美方充分表達了“堅決反對網(wǎng)絡(luò)商業(yè)竊密”等“違法犯罪行為”、尋求與美國共同打擊“網(wǎng)絡(luò)犯罪”的明確信息。習(xí)近平訪美后，美國方面也有意為該問題降溫，停止釋放制裁中國的信號。在2015年12月進行的兩國首次網(wǎng)絡(luò)安全高級別對話中，中美雙方一致認定“美國聯(lián)邦人事管理局入侵”事件是一次“犯罪事件”，與政府無關(guān)。*“China Arrests Alleged OPM Hackers, Claims Breach Was Criminal, Not State-Sponsored,”http://www.washingtontimes.com/news/2015/dec/3/china-reportedly-arrests-alleged-opm-hackers-says-/, 2015年12月14日訪問。在經(jīng)歷一系列風波后，兩國決策層逐漸形成了針對中美網(wǎng)絡(luò)安全問題的政策底線，即兩國應(yīng)管控分歧和危機，避免危機事件和意外沖擊兩國整體關(guān)系發(fā)展。在管控好風險的基礎(chǔ)上，兩國才能擁有足夠良性的氛圍來推進合作。

其二，訪問確定了兩國在該問題上“求同存異”的總體原則。此次訪問前，中美雙方雖然在網(wǎng)絡(luò)安全上已經(jīng)有相當程度的溝通與合作，但一直未涉及“網(wǎng)絡(luò)商業(yè)間諜”、“信息安全審查”等敏感問題。此次訪問中，中方在采訪、公開演講和“成果清單”中主動提及這些敏感問題，直接回應(yīng)美方的主要關(guān)切。在成果清單中，雙方共同承諾“在商業(yè)領(lǐng)域加強信息通信技術(shù)網(wǎng)絡(luò)安全的一般適用措施應(yīng)符合世貿(mào)組織協(xié)定”，不對商業(yè)機構(gòu)購買、銷售或使用方面“設(shè)置基于國別的條件或限制”。*《習(xí)近平主席對美國進行國事訪問中方成果清單》，《人民日報》2015年9月26日第3版。在中方一直關(guān)切的外國投資“國家安全審查”方面，美國也承諾范圍限于屬于國家安全關(guān)切的問題，“不通過納入其他更寬泛的公共利益或經(jīng)濟問題將審查范圍泛化”。這些成果和表述既充分照顧了中美雙方在一系列敏感問題上的差異和關(guān)切，又充分體現(xiàn)出兩國尋求合作、共同解決問題的決心。此外，在兩國網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域最為敏感的“互聯(lián)網(wǎng)自由”問題上，中方?jīng)]有指責美方利用互聯(lián)網(wǎng)干涉中國內(nèi)政，美方也未提及這一問題，表現(xiàn)出一種默契。

其三，訪問建立和確認了兩國多層次的溝通合作渠道。在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域，中美關(guān)系的“漂流狀態(tài)”尤為明顯。*達?。骸吨忻狸P(guān)系為何離開高層投入就會“漂流”？》，澎湃新聞，2015年9月23日，http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1377691，2015年12月15日訪問。這種不正常且脆弱的狀態(tài)既與兩國戰(zhàn)略認知不同、存在戰(zhàn)略猜忌有關(guān)，也與兩國之間缺乏有效的多層次合作渠道，雙方合作不系統(tǒng)、零散有關(guān)。高層會晤及在高層大力推動下建立起的對話機制似乎是中美網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中唯一的“穩(wěn)定器”。在高層交流不順時，雙方的立場就會不斷疏遠，甚至出現(xiàn)對立。此次訪問在一定程度上解決了這一問題。一方面，兩國通過“成果清單”的方式建立了共同打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪及相關(guān)事項高級別聯(lián)合對話機制、網(wǎng)絡(luò)安全熱線、惡意網(wǎng)絡(luò)行動信息回應(yīng)機制等新合作渠道。其中，“高級別聯(lián)合對話機制”的層級對比先前兩國的“中美網(wǎng)絡(luò)工作組”又有顯著提升。2015年12月，該機制在美舉行首次會議，由中國公安部部長郭聲琨與美國司法部部長林奇、國土安全部部長約翰遜共同主持。*《中美舉行首次打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪及相關(guān)事項高級別聯(lián)合對話》，新華網(wǎng)，2015年12月2日，http://news.xinhuanet.com/world/2015-12/02/c_1117323197.htm，2015年12月16日訪問。另一方面，習(xí)近平主席訪美期間首次出席“中美互聯(lián)網(wǎng)論壇”，并會見中美兩國的28位科技界高管。這在一定程度上明確了該論壇作為中美企業(yè)間及企業(yè)與政府相關(guān)部門間溝通的主要平臺地位。在2015年12月，習(xí)近平主席首次出席在中國舉辦的“世界互聯(lián)網(wǎng)大會”，該活動也將成為兩國網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域民間交流的另一重要平臺。此次訪問后，中美在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域初步形成了以兩國元首對話為戰(zhàn)略平臺、“高級別聯(lián)合對話機制”為定期溝通機制、網(wǎng)絡(luò)安全熱線和惡意網(wǎng)絡(luò)行動信息回應(yīng)機制為應(yīng)急渠道、“中美互聯(lián)網(wǎng)論壇”和“世界互聯(lián)網(wǎng)大會”為政府企業(yè)間定期平臺的多層次溝通合作渠道。雙方網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的多數(shù)問題均可歸于其中。

其四，訪問明確了兩國共同打擊網(wǎng)絡(luò)空間危險行為的總目標。中美兩國均看重網(wǎng)絡(luò)安全，認為其是互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟及技術(shù)發(fā)展的根本保障，是網(wǎng)絡(luò)空間有序運行的基礎(chǔ)。但是，兩國在對危害網(wǎng)絡(luò)安全的主要因素上缺乏共同認知，對網(wǎng)絡(luò)行為規(guī)范有不同認識。此次訪問中可發(fā)現(xiàn)一些新變化。習(xí)近平主席在接受《華爾街日報》采訪時指出，中國政府不會以任何形式參與、鼓勵或支持企業(yè)從事竊取商業(yè)秘密行為，網(wǎng)絡(luò)商業(yè)竊密和對政府網(wǎng)絡(luò)發(fā)起黑客攻擊都是違法犯罪行為。*“Full Transcript: Interview With Chinese President Xi Jinping,”The Wall Street Journal, Sep 22, 2015，http://www.wsj.com/articles/full-transcript-interview-with-chinese-president-xi-jinping-1442894700， 2015年12月16日訪問。該表述與美方立場相近，這也是兩國首次在打擊網(wǎng)絡(luò)商業(yè)竊密問題上達成一致。此外，兩國“高級別聯(lián)合對話機制”聚焦于打擊包括商業(yè)間諜在內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)犯罪，并建立信息共享與協(xié)查機制。兩國還承諾“共同繼續(xù)制定和推動國際社會網(wǎng)絡(luò)空間合適的國家行為準則”，歡迎2015年7月的聯(lián)合國專家組報告，該報告旨在處理網(wǎng)絡(luò)空間的行為準則和其他涉及國際安全的重要問題。*Malcolm R. Lee, “Will the United States Impose Cyber Sanctions on China?” September 22, 2015, http://www.brookings.edu/blogs/order-from-chaos/posts/2015/09/22-will-us-impose-cyber-sanctions-china-lee, 2015年12月14日訪問。上述這些變化均體現(xiàn)出兩國在打擊網(wǎng)絡(luò)空間危險行為、規(guī)范網(wǎng)絡(luò)空間行為準則方面的認知差距正在縮小，共識面明顯上升。

上述成果不僅對中美彌合在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的長期矛盾起了積極、正面的作用，也在一定程度上超出了中美兩國輿論的預(yù)期。美國多家媒體認為，兩國在網(wǎng)絡(luò)安全的合作成為此次訪美的最大亮點，對其成果給予很高評價。幾個月之內(nèi)，網(wǎng)絡(luò)安全就從困擾兩國多年的難題轉(zhuǎn)化為兩國關(guān)系的顯著成就，這種劇烈的變化令人始料未及。這一轉(zhuǎn)折表明，雖然中美在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域存在較為嚴重的分歧與矛盾，但是兩國也有著不少管控和解決這些問題的動力，不允許這一問題干擾中美關(guān)系大局。

動力之一是兩國對維護中美關(guān)系整體穩(wěn)定的高度共識。網(wǎng)絡(luò)安全議題雖有著一定的特殊性，但仍屬于中美兩國之間的雙邊問題，其中的外部不可控因素相對較少，該問題的發(fā)展和變化主要取決于兩國的意愿和態(tài)度。近年來，中美兩國在氣候變化、兩軍交流等問題上也曾出現(xiàn)過較為嚴重的對抗和爭執(zhí)，但雙方的摩擦和緊張最終促使兩國展開深入的交流，使問題得到較好解決，甚至成為兩國之間合作的亮點。這種轉(zhuǎn)圜模式與兩國戰(zhàn)略界對中美關(guān)系的基本認知有關(guān)。雖然中美兩國差異巨大，在一些具體問題上有利益沖突，但兩國戰(zhàn)略界深知維護中美關(guān)系整體穩(wěn)定的重要性。這種共識在兩國領(lǐng)導(dǎo)人的重要講話中均有體現(xiàn)。如習(xí)近平主席在中南海會晤奧巴馬時稱，“兩國難免存在一些分歧，但這不是兩國關(guān)系的主流。兩國政府要起到穩(wěn)定器作用，妥善處理有關(guān)分歧”。奧巴馬在白宮會晤習(xí)近平時也回應(yīng)道，“中美之間的合作能夠帶來繁榮和安全”。*“Remarks by President Obama and President Xi of the People’s Republic of China in Joint Press Conference,”https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2015/09/25/remarks-president-obama-and-president-xi-peoples-republic-china-joint, 2015年12月14日訪問。正因為此，在一些雙方能充分掌控的議題上，爭議和緊張氣氛在一定程度上成為了推動兩國最高決策層解決難題的外部壓力。

動力之二是兩國對于建立中美新型大國關(guān)系的共同期待。2012年以來，中方提出構(gòu)建“中美新型大國關(guān)系”，對兩國關(guān)系發(fā)展提出了新的期許，希望兩國不會重蹈新、老大國發(fā)生沖突的“修昔底德陷阱”。美國官方雖然沒有完全接受這一概念，但也希望借此與中國在更廣闊的領(lǐng)域中展開合作。“新型大國關(guān)系”有別于兩國傳統(tǒng)的溝通與處理爭端的方式，希望尋找一條解決新、老大國零和競爭的創(chuàng)新性路徑。相對于人權(quán)、臺灣問題等傳統(tǒng)政治議題，網(wǎng)絡(luò)安全、氣候變化等兩國之間新出現(xiàn)的問題更適合為“新型大國關(guān)系”探路。兩國在處理此類新議題時可以創(chuàng)造性地打破兩國博弈的傳統(tǒng)套路，不再糾結(jié)于一些眼前難以解決的困局，采取了求同存異的開放性思路。兩國也希望借解決網(wǎng)絡(luò)安全等新議題表明“中美新型大國關(guān)系”的現(xiàn)實意義，并為日后進一步夯實這一新互動方式積累經(jīng)驗。

動力之三是兩國在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域擁有潛在的共同利益?；ヂ?lián)網(wǎng)有著天然的無國界屬性，網(wǎng)絡(luò)安全威脅主要來源于境外。因此，網(wǎng)絡(luò)安全不僅對美國有重大意義，也是中國的重要關(guān)切，維護網(wǎng)絡(luò)安全符合中美的共同利益。近年來，中國對網(wǎng)絡(luò)安全的戰(zhàn)略認知也在發(fā)生微妙變化，中國已將網(wǎng)絡(luò)安全視為國家安全的重要一環(huán)，這促使中國從一個新的角度來看待網(wǎng)絡(luò)安全及網(wǎng)絡(luò)威脅，也為兩國就該議題展開合作創(chuàng)造了契機。此外，兩國在打擊網(wǎng)絡(luò)跨國犯罪、打擊網(wǎng)絡(luò)色情和網(wǎng)絡(luò)恐怖主義等議題上有著廣泛共識。在全球互聯(lián)網(wǎng)治理上，兩國雖然存在一些分歧，但在構(gòu)建有利于國際互聯(lián)網(wǎng)安全穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)行為準則上的認識也較為接近。在上述這些領(lǐng)域，兩國不需要做出比較艱難的妥協(xié)就能夠達成一些雙方滿意的成果。這帶動了兩國推動網(wǎng)絡(luò)安全合作的積極性。

動力之四是兩國密集的高層互訪。自2013年中美元首“莊園會晤”以來，中美高層之間的互訪頻率達到了中美建交以來的最高水平。兩年時間內(nèi)，中美元首實現(xiàn)兩次“國事訪問”?！扒f園會晤”和“瀛臺會晤”也形成了兩國元首“不戴領(lǐng)帶”密切溝通的慣例。兩國元首還利用G20峰會、APEC會議、巴黎峰會等多邊會議場合交流意見，并運用電話會議解決敏感和迫切問題。兩國元首的密切交往帶動了兩國外交、安全等領(lǐng)域政府工作層的溝通與聯(lián)絡(luò)。一方面，為了避免兩國出現(xiàn)嚴重誤判，兩國工作層的信息溝通顯著增加，對一些基本問題的認識不斷加深。另一方面，兩國工作層需要盡快解決棘手的敏感問題，為兩國元首會晤營造良好氛圍，并形成有助于改善兩國關(guān)系的成果文件。

這些動力在此次訪問之前就已經(jīng)長期存在，但是一直沒有對管控和緩解該問題起到顯著作用。其中的原因在于：第一，兩國一直缺乏一個合適的機會窗口，一攬子解決兩國在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的一系列歷史遺留問題，如“斯諾登事件”、“商業(yè)間諜問題”、“起訴中國軍人”事件等。這些已經(jīng)發(fā)生的危機事件在兩國之間制造出溝通與合作的障礙，也使得網(wǎng)絡(luò)安全議題高度敏感，兩國缺乏深度討論這一問題的正常氛圍。第二，網(wǎng)絡(luò)安全議題長期處于美方單方面出招、中國被迫應(yīng)對的態(tài)勢，尚未被兩國上升至戰(zhàn)略高度。由于兩國在這一問題上缺乏戰(zhàn)略互信，美國方面提出的一系列建議和要求被中國方面視為另有用意。第三，網(wǎng)絡(luò)安全議題有著較高專業(yè)性，兩國最高決策層及社會輿論對該議題的學(xué)習(xí)周期較長。在兩國決策者未充分了解這一問題前，其態(tài)度和看法主要依賴專業(yè)性顧問、助手甚至輿論的意見。兩國在網(wǎng)絡(luò)安全議題上較為激烈的輿論論戰(zhàn)和“麥克風外交”對兩國客觀認識這一問題帶來了干擾。此次訪問之所以能夠在網(wǎng)絡(luò)安全議題上有所突破，也得益于兩國最高決策層排除了歷史因素和外界的干擾，從兩國關(guān)系的大局出發(fā)看待這一問題，從戰(zhàn)略高度尋找破解兩國當前僵局的思路。基于此，此次訪問有可能成為兩國在這一問題上的重要轉(zhuǎn)折。

三、 啟示與建議

從以上研究看，網(wǎng)絡(luò)安全是中美關(guān)系中一個極為復(fù)雜的問題，其產(chǎn)生和發(fā)展不僅與兩國認識、訴求等主觀因素不同有關(guān)，也與兩國在網(wǎng)絡(luò)社會發(fā)展水平、網(wǎng)絡(luò)空間權(quán)力結(jié)構(gòu)不同等客觀因素有密切聯(lián)系。網(wǎng)絡(luò)安全不僅是兩國在網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域關(guān)系的主要分歧點，也牽扯到兩國經(jīng)濟、軍事及社會領(lǐng)域的眾多問題。從一定程度上說，網(wǎng)絡(luò)安全是中國崛起勢頭強勁、中美關(guān)系進入新時期時出現(xiàn)的一個典型性問題。另一方面，兩國也逐步認識到，在這一敏感問題之中兩國依然有巨大的合作潛力和動力。兩國均不希望該問題影響到中美兩國關(guān)系的大局，對兩國探索建立“新型大國關(guān)系”帶來困擾。按照當前趨勢，網(wǎng)絡(luò)安全議題將長期處于分歧矛盾與機遇動力之間，受到中美兩國整體關(guān)系的影響和牽引。

習(xí)近平訪美以來，中美網(wǎng)絡(luò)安全關(guān)系已經(jīng)進入一個新的歷史階段，雙方已開始設(shè)法解決困擾兩國合作的一些根本性問題。但是，近些年來中美網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的曲折過程也讓我們無法對其前景過于樂觀。美國輿論對習(xí)近平訪美達成的成果評價不一，仍然存在不少負面、消極的聲音，認為美國政府應(yīng)當繼續(xù)向中國施壓，甚至將制裁行動付諸實踐。*“McCain to Obama: Sanction Chinese Hackers,”http://www.usnews.com/news/articles/2015/11/30/obama-pressures-chinas-xi-jinping-on-cybersecurity, 2015年12月17日訪問。一些美國輿論認為，中國并未因此停止或減少對美國的“網(wǎng)絡(luò)商業(yè)間諜”行為，對中方承諾表示懷疑。*“China and the U.S. Are an Unlikely Duo to Combat Cybercrime,”http://fortune.com/2015/12/05/china-us-cybercrime/, 2015年12月18日訪問。從歷史先例看，在2013年兩國成立“中美網(wǎng)絡(luò)工作組”后，兩國網(wǎng)絡(luò)安全關(guān)系并未因此走好，反而在隨后發(fā)生危機時急轉(zhuǎn)直下。這讓外界擔憂當前中美建立起的機制和氛圍能否經(jīng)歷危機考驗。根據(jù)中美網(wǎng)絡(luò)安全關(guān)系發(fā)展中得出的一些經(jīng)驗教訓(xùn)，結(jié)合兩國關(guān)系的新形勢與新特點，筆者嘗試提出以下建議：

第一，中美網(wǎng)絡(luò)安全問題有較強的專業(yè)性和復(fù)雜性，采用政治化、泛安全化的方式對解決該問題無益。雖然網(wǎng)絡(luò)安全對兩國是一個新問題，但兩國在認知這一問題的過程中仍主要延續(xù)了在處理政治、軍事領(lǐng)域問題的思維定勢，傾向于用“戰(zhàn)略互疑”和“安全困境”來解釋網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域兩國出現(xiàn)的爭議。政治化、泛安全化的視角在一定程度上放大了兩國的分歧。由于網(wǎng)絡(luò)安全涉及多個領(lǐng)域，兩國政治、軍事、經(jīng)濟、社會上的戰(zhàn)略分歧在網(wǎng)絡(luò)問題上出現(xiàn)了疊加效應(yīng)。政治因素和安全擔憂成為兩國擴大網(wǎng)絡(luò)安全合作、增加雙向交流的主要阻礙，甚至對兩國戰(zhàn)略判斷施加影響。兩國應(yīng)尋求對網(wǎng)絡(luò)安全問題進行分解、切割，尋求多種解決方案。兩國應(yīng)通過溝通與合作，逐漸分解網(wǎng)絡(luò)安全問題，將其分散到兩國在其他領(lǐng)域已成熟的溝通渠道中，而不要將該問題視為一個整體，從而對一些矛盾和差異過于悲觀。在解決方式上，也可追求多個結(jié)果或方式。對于一些較難解決、差異較大的問題，兩國可尋求通過機制化渠道加以管控；對一些可通過溝通避免沖突意外，但無法從根本上解決的問題，兩國可建立互信措施；對一些可共同行動解決的問題，兩國可商討制定階段性的路線圖和具體措施。

第二，非政府行為體在穩(wěn)定兩國網(wǎng)絡(luò)安全關(guān)系中起著重要作用。如果拋去政治因素，兩國企業(yè)界、民間在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的關(guān)系并不緊張。中國仍然是美國主要科技企業(yè)的最大市場之一，并且是美國最為看重的潛在市場。百度、阿里巴巴等中國互聯(lián)網(wǎng)巨頭均在美國資本市場上市，受到美國法律監(jiān)管。百度等公司更是在美國設(shè)有技術(shù)研發(fā)中心。中美之間的企業(yè)合作也在不斷擴大，一些合作并沒有受到“國有企業(yè)”、“網(wǎng)絡(luò)攻擊嫌疑”等限制，如2015年9月，中國國資背景的浪潮公司與美國思科公司成立合資公司，*《浪潮與思科戰(zhàn)略合作合資1億美元研發(fā)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)》，人民網(wǎng)-科技頻道，2015年9月25日，http://scitech.people.com.cn/n/2015/0925/c1007-27632526.html，2015年12月20日訪問。研發(fā)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)。中國華為公司與賽門鐵克公司也成立有合資公司，并已運作超過7年。政治因素并未阻止兩國企業(yè)界拓展合作領(lǐng)域，挖掘合作機會。這些合作項目將成為保證中美網(wǎng)絡(luò)安全關(guān)系最有力的穩(wěn)定器。在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，兩國關(guān)系發(fā)展的根本在企業(yè)界和民間，政府則在兩國基層間起橋梁作用。兩國應(yīng)考慮進一步提升“中美互聯(lián)網(wǎng)論壇”、智庫對話等以民間為主的合作機制的效力，并讓一些兩國民間形成的共識成為兩國高層對話的決策依據(jù)。

第三，重視技術(shù)因素對兩國網(wǎng)絡(luò)安全關(guān)系的影響。從歷史發(fā)展看，網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域呈現(xiàn)著安全風險不斷演變、不斷進化的態(tài)勢。新技術(shù)帶來的網(wǎng)絡(luò)威脅不僅會沖擊當前的管控措施，也可能影響兩國決策層對網(wǎng)絡(luò)安全的戰(zhàn)略認知。相對于核武器及常規(guī)武器，網(wǎng)絡(luò)武器進化更加迅速，基于對技術(shù)和行為加以限制形成的網(wǎng)絡(luò)互信措施需要及時更新，才能起到其應(yīng)有的效果。網(wǎng)絡(luò)攻擊行為有著不可視、發(fā)現(xiàn)滯后的特點，通常不能被第一時間探知，只有當網(wǎng)絡(luò)攻擊造成損害的一段時間后才能被察覺。從這一角度上，網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的熱線機制等即時溝通渠道的效力不如軍事安全領(lǐng)域，不足以獨立支撐兩國危機管控。由于網(wǎng)絡(luò)安全的專業(yè)性強，各國高層在決策過程中往往依靠專業(yè)人士的意見。如果兩國專業(yè)顧問對技術(shù)發(fā)展及安全風險的認知存在較大差異，就很可能導(dǎo)致高層在決策中出現(xiàn)互斥現(xiàn)象，導(dǎo)致兩國難以形成基礎(chǔ)共識。因此，兩國戰(zhàn)略咨詢界加強在網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)發(fā)展上的溝通顯得尤為必要。

[責任編輯劉慧]

China-US Cyber Security Interaction: The Challenges and Opportunities

LI Zheng

(InstituteofAmericanStudies,ChinaInstitutesofContemporaryInternationalRelations,Beijing100081,China)

Abstract:The issue of cyber security is a new difficulty in Sino-US relations. Since 2010, the issue became more dangerous, and it was finally put on the table for the top leaders of two countries. As a new topic to Sino-US relations, the issue reflects the current differences between two countries in the political, military, economic and international governance areas. Although both sides are actively promoting cooperation, which is not enough to hedge the negative effects of the crisis occurs. In 2015, the Sino-US conflicts in this issue reached the most intense period of history. President Xi’s visiting US in September 2015 opened a window to control and solve the problems and to establish a series of more effective bilateral channels. Tensions between the two sides has decreased and increased cooperation willingness. The issue of cyber security is a typical case for Sino-US relations in a new era of the rise of China. It could bring some implications for the two countries to cope with such new difficulties. The two countries should learn the lessons and experiences in the issue, and prevent similar problems to hurt the stability of Sino-US relations.

Key words:cyber security; Sino-US relations; non-traditional security; dispute settlement

[作者簡介]李崢，中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院美國研究所助理研究員。