孫連才

隨著地方國(guó)企改革的進(jìn)一步推進(jìn)，加強(qiáng)政府投融資平臺(tái)建設(shè)成為當(dāng)務(wù)之急。政府平臺(tái)之間不少業(yè)務(wù)高度重合，互相競(jìng)爭(zhēng)，應(yīng)根據(jù)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整的要求，適時(shí)進(jìn)行整合，同時(shí)及時(shí)從房地產(chǎn)等依存度高的產(chǎn)業(yè)等具體經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中抽身，逐步轉(zhuǎn)型為基礎(chǔ)設(shè)施綜合投資運(yùn)營(yíng)商和功能類國(guó)有資本投資公司。

時(shí)至今日，國(guó)有企業(yè)在中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)當(dāng)中具有主導(dǎo)和主體的地位。國(guó)有企業(yè)經(jīng)過(guò)三十多年的發(fā)展，在各個(gè)領(lǐng)域和方向成為支撐國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的主力，同樣成就了中國(guó)作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體迅速崛起的奇跡。從一定的角度看，目前中國(guó)國(guó)有企業(yè)的結(jié)構(gòu)、規(guī)模與分布等，都是前三十多年改革與調(diào)整的結(jié)果，而在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境中，國(guó)有企業(yè)的發(fā)展也有一些問題，需要進(jìn)一步解決。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨轉(zhuǎn)型和降速的今天，我們認(rèn)為國(guó)有企業(yè)改革是未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都需要引起關(guān)注和重視的主題。

地方國(guó)企在本輪國(guó)企改革中任重道遠(yuǎn)

截至2015年底，全國(guó)企業(yè)單位數(shù)是820.8萬(wàn)個(gè)，同比下降0.9%；其中，國(guó)有企業(yè)數(shù)量為11.3萬(wàn)個(gè)，占全部企業(yè)單位數(shù)的1.4%，國(guó)有控股的企業(yè)單位數(shù)為22.1萬(wàn)個(gè)，占全部企業(yè)單位數(shù)的2.7%，占比在過(guò)去幾年持續(xù)下降?？傮w來(lái)看，其中36%的國(guó)有企業(yè)依然處于虧損狀態(tài)。在所有權(quán)方面，約70%的國(guó)有企業(yè)是地方所有的國(guó)有企業(yè)。

資產(chǎn)及經(jīng)營(yíng)方面，截至2015年年末，我國(guó)國(guó)有企業(yè)總資產(chǎn)約102萬(wàn)億元，其中央企54萬(wàn)億元，占比53%；凈資產(chǎn)36萬(wàn)億元，其中央企18萬(wàn)億元，占比52%；總收入48萬(wàn)億元，其中央企29萬(wàn)億元，占比61%；利潤(rùn)2.5萬(wàn)億元，其中央企1.7萬(wàn)億元，占比70%。

國(guó)有企業(yè)的體量雖仍在增長(zhǎng)，但無(wú)論從就業(yè)、投資、資產(chǎn)規(guī)模，以及對(duì)GDP貢獻(xiàn)的角度，近幾年國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)體量中的占比仍處于下行趨勢(shì)。在轉(zhuǎn)型過(guò)程中國(guó)企會(huì)受到政策及體制等非市場(chǎng)化因素的影響而慢于非國(guó)企，這就使得國(guó)企目前在傳統(tǒng)行業(yè)的占比較高，尤其在鋼鐵、有色等產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)中占比較高。

企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，主要以國(guó)資平臺(tái)建設(shè)、混合所有制、整體上市、各種形式的資產(chǎn)重組為主。企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整一方面是政府或集團(tuán)為了梳理旗下國(guó)有資產(chǎn)，通過(guò)管資產(chǎn)過(guò)渡到管資本的方式實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值增值，如國(guó)資平臺(tái)建設(shè)；另一方面是通過(guò)混合所有制或資產(chǎn)重組等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型或提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。一些大集團(tuán)小公司的國(guó)企已經(jīng)通過(guò)資產(chǎn)注入的方式實(shí)現(xiàn)整體上市，提升企業(yè)的資產(chǎn)證券化率。

從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度來(lái)看，地方政府已經(jīng)把平臺(tái)公司打造成為地方最大的國(guó)企，具體的操作手法是將產(chǎn)業(yè)類型和資產(chǎn)類型的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的股權(quán)，分配給不同類型的政府平臺(tái)型公司持有，因此，地方政府平臺(tái)公司已經(jīng)成為地方最大的國(guó)企，隨著國(guó)企改革的持續(xù)推進(jìn)，“1+N”文件體系和412號(hào)文等地方政府債務(wù)型監(jiān)管文件疊加，為地方國(guó)企改革給出了一定的方向性指引，同時(shí)也增加了可操作的難度。

地方國(guó)企改革的邏輯和監(jiān)管框架

從國(guó)企改革的監(jiān)管體系和企業(yè)分類，可以清晰地看出國(guó)資監(jiān)管的“三三工程”：三個(gè)轉(zhuǎn)變、三級(jí)架構(gòu)、三種分類?；诎l(fā)展混合所有制帶來(lái)的國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)變革，改革目前的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制重在實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變，即國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制由國(guó)資委、國(guó)資委監(jiān)管企業(yè)兩個(gè)主體轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)資委、國(guó)有資本管理機(jī)構(gòu)、國(guó)有資本出資企業(yè)三個(gè)主體；國(guó)資委由出資人、董事會(huì)的雙重職責(zé)向“干凈”的出資人轉(zhuǎn)變；國(guó)資委監(jiān)管企業(yè)由國(guó)有資本管理職能、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)職能向國(guó)有資本管理職能或是業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)職能的轉(zhuǎn)變。

“三級(jí)架構(gòu)”即“國(guó)資管理部門+國(guó)有資本投資公司+國(guó)有企業(yè)”模式，“二級(jí)架構(gòu)”即現(xiàn)有保持的“國(guó)資管理部門+國(guó)有企業(yè)”模式?！叭?jí)架構(gòu)”類似于新加坡淡馬錫模式。完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，組建若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司。這是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革不斷深入的新形勢(shì)完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制的重大舉措，有利于國(guó)有資本保值增值，進(jìn)一步增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力。

以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，是混合所有制經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展新形勢(shì)的客觀要求。近年來(lái)，國(guó)有企業(yè)通過(guò)引進(jìn)戰(zhàn)略投資者、在境內(nèi)外資本市場(chǎng)上市，積極推進(jìn)股權(quán)多元化改革。隨著市場(chǎng)化改革的加快，產(chǎn)權(quán)流動(dòng)和重組更加頻繁，企業(yè)的產(chǎn)權(quán)所有結(jié)構(gòu)也會(huì)不斷變化。這種變化客觀要求對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管要從管企業(yè)為主轉(zhuǎn)向管資本為主，完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制，確保出資人到位履行職責(zé)。

當(dāng)然，從中央企業(yè)以及地方國(guó)企發(fā)展情況來(lái)看，公益類國(guó)有企業(yè)不適合“三級(jí)架構(gòu)”，競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)更適合“三級(jí)架構(gòu)”。此外，資本發(fā)達(dá)程度較高的省區(qū)國(guó)資改革適合實(shí)行“三級(jí)架構(gòu)”，反之更適合“二級(jí)架構(gòu)”，因此不能一刀切實(shí)行“三級(jí)架構(gòu)”。

分類是國(guó)企改革的基礎(chǔ)，不同的國(guó)企其主業(yè)、功能定位也不一樣，是以經(jīng)濟(jì)效益為主，還是以服務(wù)民生為主，這都要正確分類。在分類后，不同國(guó)企其面臨的改革、調(diào)整、考核和監(jiān)管都不一樣，這也決定了國(guó)企下一步生存發(fā)展的狀態(tài)。分類監(jiān)管有助于提高監(jiān)管的有效性、考核評(píng)價(jià)的科學(xué)性，不同類型國(guó)企有著不同的目標(biāo)和考核方式，也有助于提升國(guó)企的活力。

其實(shí)，地方政府平臺(tái)公司早在2010年前后就對(duì)所屬項(xiàng)目進(jìn)行分類，不同的項(xiàng)目融資模式、運(yùn)營(yíng)模式、還款來(lái)源和政企職責(zé)界定都有重要的現(xiàn)實(shí)意義，如重慶的平臺(tái)公司和上海、江蘇的部分政府平臺(tái)型國(guó)企都進(jìn)行了探索，有很多好的經(jīng)驗(yàn)可以推廣和借鑒。

從價(jià)值創(chuàng)造的角度看董事會(huì)的作用

董事會(huì)滿足了公司集中管理的需要，董事會(huì)通過(guò)團(tuán)隊(duì)決策提高了公司重大事項(xiàng)的決策質(zhì)量，以及董事會(huì)通過(guò)對(duì)公司管理上的監(jiān)督降低了代理成本。擁有眾多股東的企業(yè)需要集中管理，或說(shuō)是要有一個(gè)管理中心，要有中央管理。讓企業(yè)的眾多所有者——特別是如果他們持有的是可自由轉(zhuǎn)讓的權(quán)益——經(jīng)常和持續(xù)地匯集到一起來(lái)做出決策，對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)是不現(xiàn)實(shí)的。集中管理的需要是一個(gè)企業(yè)家要?jiǎng)?chuàng)立一個(gè)預(yù)期有眾多所有者的企業(yè)時(shí)會(huì)選擇公司而不是合伙的原因。

除集中管理和團(tuán)隊(duì)決策之外，董事會(huì)還可以作為一種公司管理的監(jiān)督機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用，這是董事會(huì)的第三種價(jià)值創(chuàng)造角色，也是當(dāng)前有關(guān)董事會(huì)職責(zé)的流行和主流觀點(diǎn)。

國(guó)企改革不單單是推出幾個(gè)混合所有制企業(yè)，關(guān)鍵是能否進(jìn)一步解放思想，不論是混合所有制還是非混合所有制，重要的一點(diǎn)是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，是否有助于培育和發(fā)揮企業(yè)家精神。

混合所有制是否存在制度設(shè)計(jì)技術(shù)和操作層面不存在問題?，F(xiàn)在重提混合所有制，是為了給沉悶多年的國(guó)企改革拓開一條生路。國(guó)有資本和民營(yíng)資本融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)不是一成不變的，是階段性的改革成果。真正的混合所有制企業(yè)是股份制公司或上市公司，這種經(jīng)濟(jì)形態(tài)的混合所有制企業(yè)是有持續(xù)生命力的。

除極少數(shù)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)外，其他都可以實(shí)行混合所有制。這樣可以增強(qiáng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活力，能夠讓民間資本擔(dān)當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，最大限度去培育和發(fā)揮企業(yè)家精神，在充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境下推動(dòng)品牌的轉(zhuǎn)型升級(jí)，使品牌進(jìn)一步國(guó)際化。

地方國(guó)企改革兩大類型及管控重點(diǎn)

過(guò)去國(guó)資委管資產(chǎn)，類似經(jīng)濟(jì)主管部門，長(zhǎng)期與國(guó)有企業(yè)玩貓與老鼠的游戲，放沒有放到位、管也沒有管到位，充其量只能算“資產(chǎn)管理公司”。未來(lái)的發(fā)展方向是國(guó)資委對(duì)國(guó)有企業(yè)，國(guó)有及控股公司對(duì)下級(jí)企業(yè)，要把重點(diǎn)放在運(yùn)營(yíng)國(guó)有資本上來(lái)，建真正的“投資公司”，做真正的“老板”。

隨著地方國(guó)企改革的進(jìn)一步推進(jìn)，加強(qiáng)政府投融資平臺(tái)建設(shè)成為當(dāng)務(wù)之急。政府平臺(tái)之間不少業(yè)務(wù)高度重合，互相競(jìng)爭(zhēng)，應(yīng)根據(jù)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整的要求，適時(shí)進(jìn)行整合，同時(shí)及時(shí)從房地產(chǎn)等依存度高的產(chǎn)業(yè)等具體經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中抽身，逐步轉(zhuǎn)型為基礎(chǔ)設(shè)施綜合投資運(yùn)營(yíng)商和功能類國(guó)有資本投資公司。當(dāng)平臺(tái)公司做政府的公益性事業(yè)時(shí)，政府該補(bǔ)償?shù)囊o予必要的補(bǔ)償。

加強(qiáng)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)平臺(tái)建設(shè)的捷徑是兼并、整合、組建資本運(yùn)營(yíng)公司，在充分論證基礎(chǔ)上適時(shí)、適量組建新的資本運(yùn)營(yíng)公司，實(shí)現(xiàn)出資企業(yè)國(guó)有股權(quán)的集中持有，更加有效地運(yùn)營(yíng)國(guó)有資本。特別要切實(shí)轉(zhuǎn)變國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能和履職方式，強(qiáng)化出資人資本運(yùn)營(yíng)功能，慎重選擇一批懂業(yè)務(wù)、懂經(jīng)營(yíng)的人擔(dān)任平臺(tái)公司領(lǐng)導(dǎo)，在改革當(dāng)中加快轉(zhuǎn)型、加快發(fā)展。主要做好以下幾點(diǎn)：

定位：以政府出資人的身份管理各投資主體，更多是以財(cái)務(wù)投資者身份履行管理責(zé)任；

模式：完善的公司治理結(jié)構(gòu)模式下，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)投資管控方式；

管理重點(diǎn)：推動(dòng)董事會(huì)建設(shè)，通過(guò)參與董事會(huì)決策來(lái)對(duì)具體公司產(chǎn)生影響；

價(jià)值實(shí)現(xiàn)：通過(guò)企業(yè)利潤(rùn)、產(chǎn)業(yè)重組協(xié)同效益等實(shí)現(xiàn)資本增值，重點(diǎn)是資產(chǎn)證券化；

資本運(yùn)營(yíng)平臺(tái)型要加強(qiáng)以董事會(huì)為管理的核心功能，充分發(fā)揮公司治理層的價(jià)值導(dǎo)向，建立現(xiàn)代化的治理體制，真正發(fā)揮董事會(huì)的作用。

地方國(guó)企改革的另一個(gè)抓手是要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)建設(shè)，尤其要以優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的龍頭企業(yè)為依托，組建一批高投模式的產(chǎn)業(yè)類國(guó)有資本投資公司，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)做大做強(qiáng)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。重點(diǎn)要圍繞產(chǎn)融結(jié)合，在地方金融國(guó)資的管理體制上探索創(chuàng)新，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供強(qiáng)大金融支持。地方國(guó)企組建的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)平臺(tái)，管理要點(diǎn)要從以下幾個(gè)方面入手：

定位：除了代表出資人身份外，同時(shí)履行對(duì)具體企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理責(zé)任；

模式：完善的公司治理模式下，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的市場(chǎng)價(jià)值；

管理重點(diǎn)：適應(yīng)市場(chǎng)需求，通過(guò)對(duì)市場(chǎng)的具體經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)企業(yè)價(jià)值；

價(jià)值實(shí)現(xiàn)：更多地以通過(guò)發(fā)展下屬產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)盈利、資產(chǎn)增值，適當(dāng)借助資本市場(chǎng)獲取收益，重點(diǎn)是企業(yè)的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)能力的培育。

產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)型國(guó)企平臺(tái)公司對(duì)于公共事務(wù)、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)等，建立以戰(zhàn)略管控與運(yùn)營(yíng)管控為主要管控模式，基于業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)價(jià)值創(chuàng)造進(jìn)行深入管理，對(duì)于投資類型的平臺(tái)公司管控模式可以采用財(cái)務(wù)管控型，這樣可以加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制，同時(shí)對(duì)區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的政策性扶持可以通過(guò)資本的力量予以引導(dǎo)。

不管是產(chǎn)業(yè)平臺(tái)類或資本投資類國(guó)企，都應(yīng)該以戰(zhàn)略管控為管理模式，需要建立的是以集團(tuán)與子公司戰(zhàn)略構(gòu)建、關(guān)鍵的人和財(cái)?shù)荣Y源的有效管理能力，可以建立以戰(zhàn)略引領(lǐng)為導(dǎo)向的強(qiáng)總部下的專業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理體系，通過(guò)價(jià)值創(chuàng)造和共享服務(wù)兩條紅線落實(shí)企業(yè)戰(zhàn)略，并通過(guò)人力資源、財(cái)務(wù)管理等職能管理模塊，建立三個(gè)體系：流程和項(xiàng)目的協(xié)作體系、以會(huì)議為載體的決策體系和知識(shí)管理體系，把傳統(tǒng)的地方國(guó)企改造成為高效率、高價(jià)值的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。

地方國(guó)企改革的中心是要理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)、職業(yè)經(jīng)理人制度，把高管激勵(lì)和員工持股在二級(jí)公司切實(shí)做起來(lái)，激發(fā)企業(yè)的內(nèi)生動(dòng)力和活力，既服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善民生，又可以在一些競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域參與競(jìng)爭(zhēng)、敢于競(jìng)爭(zhēng)，為市場(chǎng)提供好的產(chǎn)品與服務(wù)，讓地方國(guó)企煥發(fā)青春與活力。