? 北京養(yǎng)老行業(yè)協(xié)會會長 李建國

"中國式"養(yǎng)老模式的研究與探索

? 北京養(yǎng)老行業(yè)協(xié)會會長 李建國

一、對"中國式"養(yǎng)老模式的研究和認知

為積極應對人口老齡化，國家層面提出了：政府主導、社會參與、全民關懷的方針和六個“老有”的工作目標，并且提出了：以居家養(yǎng)老為基礎，社區(qū)養(yǎng)老為依托，機構養(yǎng)老為補充的發(fā)展思路。各地政府相應出臺政策予以貫徹落實，形成了集中養(yǎng)老和分散養(yǎng)老的發(fā)展態(tài)勢，進而逐步樹立以居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機構養(yǎng)老為補充的發(fā)展理念。經(jīng)過多年實踐，這一理念普遍得到全國各地認同，取得了明顯成效。

（一）如何理解"中國式"養(yǎng)老模式

“中國式”養(yǎng)老模式，是立足中國國情，以適應老年人認同的養(yǎng)老方式，滿足各種養(yǎng)老需求為目標的社會型養(yǎng)老模式。其運作機理是充分發(fā)揮黨和政府的主導作用（包括領導、指導、服務），最大限度地發(fā)揮社會成員（各類組織）的主體作用，形成主導與主體之間的雙邊活動，從而促進主體內部之間的多邊活動（社會化、產業(yè)化），形成政府主導、政策扶持、社會主體、市場繁榮、全民養(yǎng)老、孝行天下的發(fā)展機制。整個過程體現(xiàn)按自然規(guī)律、社會規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律辦事，貫穿全面依法治國方略。

（二）"中國式"養(yǎng)老模式的基本框架由三種不同養(yǎng)老形式構成

1. 居家養(yǎng)老。居家養(yǎng)老服務是指以家庭為基礎，在政府主導下，以城鄉(xiāng)社區(qū)為依托，以社會保障制度為支撐，由政府提供基本公共服務，企業(yè)、社會組織提供專業(yè)化服務，基層群眾性自治組織和志愿者提供公益互助服務，滿足居住在家的老年人社會化服務需求的養(yǎng)老服務形式。

2. 社區(qū)養(yǎng)老。社區(qū)養(yǎng)老是為高齡、獨居、生活不能自理以及需臨終護理服務的老年人在家難以養(yǎng)老，需要依托社區(qū)養(yǎng)老平臺提供的專業(yè)化服務實現(xiàn)養(yǎng)老的一種方式。社區(qū)養(yǎng)老除承擔日間照料和全托照料的老年人的服務，還要發(fā)揮對居家養(yǎng)老的指導和輻射功能，將老年人需求及時與社會服務組織對接，解決養(yǎng)老問題。建立依法行政與依法自治互動式社區(qū)養(yǎng)老，從市、區(qū)、街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（居、村）兩級政府、三級管理、社區(qū)自治的管理格局分析，在基層社會管理中實際存在街鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政型社區(qū)和居、村自治型社區(qū)兩種形態(tài)。行政型社區(qū)依法行政與自治型社區(qū)依法自治的互動機制成為社區(qū)養(yǎng)老的優(yōu)勢和特色。在街鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面建立社區(qū)養(yǎng)老平臺，可承擔部分政府轉移出的管理職能又能發(fā)揮一定規(guī)模的服務功能。通過街鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)養(yǎng)老平臺，將廣大居村社區(qū)的托老所、照料中心、鄰里互助中心及老年人協(xié)會等涉老服務組織，統(tǒng)籌布局形成互為補充、各具特色的服務體系，為做實社區(qū)養(yǎng)老奠定堅實基礎。

3. 機構養(yǎng)老。機構養(yǎng)老是為老年人提供集中養(yǎng)老的一種養(yǎng)老形式。通過專業(yè)化的服務使老年人獲得相對穩(wěn)定的養(yǎng)老方式。

4. 三類養(yǎng)老形式有機結合，構成“中國式”養(yǎng)老模式。養(yǎng)老以居家為基礎，社區(qū)為依托，機構為補充，這是由老年人養(yǎng)老需求意向決定的。居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老是絕大多數(shù)老年人的首要選擇，它將居家和社會化服務有機結合，使老年人既能繼續(xù)留在熟悉的環(huán)境中，又能得到廣泛的社會服務，適應老年人的歸屬感和認同感。機構養(yǎng)老通過集中管理，能夠使老年人得到專業(yè)化的照顧和醫(yī)療護理服務；同時，養(yǎng)老機構通過輸出專業(yè)技術和專業(yè)人員，為居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老提供支持。三類養(yǎng)老形式缺一不可、各有側重、互為依托、資源共享、協(xié)調發(fā)展的有機結合，充分體現(xiàn)出“中國式”養(yǎng)老模式的社會型本質特征。

（三）關于養(yǎng)老問題的需求導向定理

堅持以需求為核心的思想方法，因需設項、因項設政原則。為創(chuàng)造有利于老年人健康長壽的物質、精神、人文環(huán)境提供保障。

1. 養(yǎng)老形式需求的階段性結構比例模型。階段性結構比例模型，在制定規(guī)劃中尤為重要，直接影響到資源配置的合理性，具體描述為通過調研，根據(jù)老年人對居家、社區(qū)、機構養(yǎng)老需求的不同比例，按照不同地域、政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展水平，以及歷史人文和社會心理特征等因素確定階段性結構比例模型。

2. 養(yǎng)老服務需求的普遍性特征。

通常情況下，認為心理資本包含多個構成要素，如外向性、開放性、情緒穩(wěn)定性、責任感、控制點以及自尊等，其中樂觀、韌性、自信、希望是心理資本的四個主要維度。

（1）宏觀上分析。從物質、精神、人文層面上看，一是應建立健全包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、社會救助和社會福利制度在內的養(yǎng)老保障體系，保障老年人基本生存需要，并逐步提高老年人的生活、生命質量。二是國家、社會、家庭關愛老年人身心健康，最大限度發(fā)揮社會組織主體作用，整合社會心理健康專業(yè)人員資源，開展老年人精神關懷工作。三是營造尊老、養(yǎng)老、愛老、助老、孝老的社會氛圍，推崇“年輕人當孝星、老年人當福星、高齡老人爭當壽星”的良好風尚，形成更加有利于老年人健康長壽的物質、精神和人文環(huán)境。從居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機構養(yǎng)老的選擇來看，一是以家庭為基礎，以城鄉(xiāng)社區(qū)為依托，大力發(fā)展老年人生活照料和家政服務、醫(yī)療衛(wèi)生和護理服務、精神慰藉和緊急救援服務、文化娛樂和體育健身服務，實現(xiàn)絕大多數(shù)的老年人在社會化服務協(xié)助下通過家庭照顧養(yǎng)老。二是加強養(yǎng)老照料中心、社區(qū)托老所、老年活動場站等養(yǎng)老服務設施的規(guī)劃建設，為社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老提供支持。三是充分發(fā)揮機構養(yǎng)老補充作用，為老年人及其家庭提供專業(yè)化的生活照護支持。

（2）微觀上分析。參考美國著名心理學家馬斯洛把人的需要劃分為五個層次，即生理需要、安全需要、歸屬與愛的需要、自尊的需要和自我實現(xiàn)的需要。結合我國實際，制定養(yǎng)老政策應從老年人生存和發(fā)展需求的實際出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧，方法上要建立X、Y、Z三軸構成的立體空間，即由X軸代表60歲及以上老年人不同年齡階段生理、心理特征所決定的不同需求，Y軸代表老年人24小時生活起居規(guī)律所決定的不同時段需求，Z軸代表不同地域、政治、經(jīng)濟、地理、人文及社會心理承受能力等客觀因素。三維坐標構成的空間為制定統(tǒng)籌兼顧的老齡政策提供了依據(jù)。

二、"中國式"養(yǎng)老模式在北京地區(qū)的實踐分析

（一）確立“9064”階段性結構比例模型

北京市于1990年常住老年人口達10%以上，進入老齡化社會。為應對人口老齡化逐步確立了“9064”階段性結構比例模型（即到2020年，90%的老年人居家養(yǎng)老、6%的老年人在社區(qū)養(yǎng)老、4%的老年人集中養(yǎng)老）。這一結構比例模型充分體現(xiàn)出居家、社區(qū)、機構三者養(yǎng)老形式的有機結合、統(tǒng)籌發(fā)展。其中，90%的居家養(yǎng)老發(fā)揮著基礎效能作用，6%的社區(qū)養(yǎng)老發(fā)揮著動態(tài)效能作用，4%的機構養(yǎng)老發(fā)揮著集中效能作用。

（二）采取兩個策略、三個方面整體推進的工作思路

策略一：“抓兩頭，帶中間”。先抓機構養(yǎng)老，再抓居家養(yǎng)老，帶動社區(qū)養(yǎng)老。策略二：夯實中間，調整兩頭，把居家養(yǎng)老做大，將社區(qū)養(yǎng)老做實，機構養(yǎng)老適度發(fā)展。

第一方面，從1990年至2015年，工作重點抓4%機構養(yǎng)老，養(yǎng)老資源主要投向社會福利機構，一批市屬區(qū)屬養(yǎng)老機構、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院、光榮院等公辦養(yǎng)老服務機構逐步建設起來，隨著社會化產業(yè)化進程，大批公辦民營、民辦公助、民辦民營等養(yǎng)老機構迅速發(fā)展，“十二五”末，養(yǎng)老機構近500家，總床位數(shù)12萬余張，百名老年人擁有3.8張床，服務4%老年人的機構養(yǎng)老形成一定規(guī)模。

第二方面，從2008年至2015年按照因需設項、因項設政的原則，針對居家養(yǎng)老需求出臺11項老年人優(yōu)待辦法、《北京市市民居家養(yǎng)老（助殘）服務（“九養(yǎng)”）辦法》（簡稱“九養(yǎng)”政策），提出“政府主導、部門協(xié)作、社會參與、個人自愿”的工作思路，堅持“以人為本、城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)籌兼顧、屬地管理”的原則，構建北京市城鄉(xiāng)一體化的社會化居家養(yǎng)老服務體系。實施養(yǎng)老券、托老所、老年餐桌以及孝星評選等10項為老服務政策，服務項目分六大類110項。在這一時期通過抓機構、居家養(yǎng)老這兩頭，帶動社區(qū)養(yǎng)老設施、服務項目、服務組織的發(fā)展。

發(fā)揮社區(qū)養(yǎng)老服務平臺的動態(tài)效能。從2014年160個照料中心的建設床位萬余張的實際分析，有效緩解了機構養(yǎng)老的床位壓力，滿足了老年人就近社區(qū)養(yǎng)老的需求。在醫(yī)養(yǎng)結合方面，采取三種推進思路：一是將養(yǎng)老機構與周邊醫(yī)療部門結合。二是規(guī)范養(yǎng)老機構內部醫(yī)療設施（醫(yī)務室）或引進醫(yī)療單位解決醫(yī)保問題。三是引導醫(yī)療機構開發(fā)利用閑置資源與社會合作建設養(yǎng)老機構。以上三種途徑在社區(qū)養(yǎng)老照料中心建設過程中均有體現(xiàn)，形成發(fā)展態(tài)勢。使社區(qū)養(yǎng)老輻射居家養(yǎng)老服務，提高居村養(yǎng)老能力成為可能。

“9064”養(yǎng)老模式體現(xiàn)出普遍性和可復制性，體現(xiàn)出以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充的“中國式”養(yǎng)老模式的特點和地方性特色。實現(xiàn)居家、社區(qū)、機構三類養(yǎng)老形式缺一不可、各有側重、相為依托、資源共享、協(xié)調發(fā)展。

（三）出臺保障居家、社區(qū)、機構以及養(yǎng)老服務發(fā)展的政策法規(guī)

1.出臺加快推進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的意見。2013年10月，北京市政府出臺《關于加快推進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的意見》，明確了政府在養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展中的主導作用，充分發(fā)揮社會力量發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的主體作用和市場對資源配置的決定性作用。扶持社會力量舉辦養(yǎng)老服務業(yè)，扶持居家和社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展、引導社會資本建設養(yǎng)老機構、推進醫(yī)養(yǎng)結合、培育養(yǎng)老服務社會組織、培養(yǎng)專業(yè)養(yǎng)老服務人員。培育養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展的具體措施，加大養(yǎng)老服務業(yè)投融資力度、建設養(yǎng)老服務產業(yè)園區(qū)、支持養(yǎng)老服務重點領域發(fā)展、推進養(yǎng)老服務科技創(chuàng)新。

2.制發(fā)《關于深化公辦養(yǎng)老機構管理體制改革的意見》的通知，全面推進公辦養(yǎng)老機構改制試點工作。促進首都養(yǎng)老服務機構社會化、產業(yè)化發(fā)展。

3.發(fā)揮行業(yè)協(xié)會和社會組織作用。一是制定政府向養(yǎng)老服務社會組織購買服務的政策。二是培養(yǎng)養(yǎng)老服務行業(yè)協(xié)會、老齡產業(yè)協(xié)會等一批北京特色品牌養(yǎng)老服務社會組織，開展養(yǎng)老服務行業(yè)標準制定、服務質量評估、服務行為監(jiān)督及專業(yè)職稱評定等事務，發(fā)揮其在行業(yè)自律、監(jiān)督評估、溝通協(xié)調、中介服務、規(guī)避風險等方面的作用。三是支持公益慈善組織重點參與養(yǎng)老機構建設、養(yǎng)老產品開發(fā)、養(yǎng)老服務提供等，使公益慈善組織成為發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的重要力量。四是加強基層老年協(xié)會建設。支持基層群眾性自治組織開展居家養(yǎng)老互助服務。

4.通過立法制定居家養(yǎng)老服務條例。北京市人大制定通過的《北京市居家養(yǎng)老服務條例》，于2015年5月1日實施，成為做大做強居家養(yǎng)老推動養(yǎng)老服務業(yè)持續(xù)發(fā)展的保障。《條例》立法是積極應對人口老齡化的一項重要舉措，力求在居家養(yǎng)老服務方面創(chuàng)新社會治理方式，力求探索出在政府主導下的社會合作型的居家養(yǎng)老服務模式?！稐l例》關乎每個家庭的切身利益，對于經(jīng)濟社會健康發(fā)展，改善民生，維護老年人的合法權益意義重大。

三、建立養(yǎng)老工作六大體系，不斷完善"中國式"養(yǎng)老模式

（一）建設養(yǎng)老理論體系

建設養(yǎng)老理論體系，認真貫徹落實黨和政府關于加強老齡工作的指導思想和工作方針，以科學的發(fā)展觀和方法論指導老齡理論工作的開展，不斷豐富老齡事業(yè)的理論內涵，擴大外延，調整邏輯關系，逐漸形成體系。從戰(zhàn)略高度分析人口老齡化形勢的嚴峻性，認識做好老齡工作的重要性和緊迫性，把握人口老齡化發(fā)展的規(guī)律和特點，積極開展應對人口老齡化戰(zhàn)略研究，理論聯(lián)系實際形成系統(tǒng)解決老齡問題的理論、理念和方法。為老齡工作的頂層設計、制度完善、法律法規(guī)制定，提供依據(jù)，奠定基礎。

（二）建設養(yǎng)老保障體系

建設養(yǎng)老保障體系，完善基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險制度，加大老年社會救助力度，逐步提高城市“三無”、農村五保和城鄉(xiāng)殘疾老年人的救助水平。健全計劃生育家庭老年父母獎勵扶助制度。積極引導社會慈善力量實施安老助養(yǎng)慈善服務項目。實施長期護理保險制度、老年人意外傷害保險制度、失能老年人護理津貼制度。完善老年人優(yōu)待辦法，提高優(yōu)待服務水平。

（三）建設養(yǎng)老服務體系

建設養(yǎng)老服務體系，深化養(yǎng)老服務事業(yè)體制和機制改革，實施《居家養(yǎng)老服務條例》，出臺居家養(yǎng)老服務工作意見，制訂家政入戶服務、老年餐飲服務、日間托老服務、精神關懷服務等行業(yè)服務標準，提高居家養(yǎng)老的服務水平和質量。在社區(qū)養(yǎng)老方面，建立街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的養(yǎng)老照料中心，發(fā)揮輻射居家養(yǎng)老，調解機構養(yǎng)老作用。加強政策扶持和資金引導，建立養(yǎng)老服務績效考核、檢查評估、準入退出機制，加強對養(yǎng)老服務商的監(jiān)管力度，促進居家養(yǎng)老服務業(yè)健康發(fā)展。開發(fā)利用整合農村社區(qū)服務中心和敬老院管理服務資源，加強農村服務薄弱地區(qū)的服務支撐體系建設。提高政府對社會辦養(yǎng)老機構的補助標準，充分調動社會資本投入養(yǎng)老事業(yè)，培育專業(yè)養(yǎng)老護理員隊伍。不斷提高養(yǎng)老服務業(yè)的社會化、產業(yè)化、法制化程度。

（四）建設養(yǎng)老科技體系

建設養(yǎng)老科技體系，完善人口基礎信息數(shù)據(jù)庫、社區(qū)信息系統(tǒng)管理平臺和民政公共服務信息化建設項目，建設老年人口信息登記和管理服務平臺。建立養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展監(jiān)測指標體系和數(shù)據(jù)庫，建立養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展決策分析系統(tǒng)，為制定老齡政策和開展養(yǎng)老工作提供有力的信息化支撐。堅持科技應用和創(chuàng)新發(fā)展，大力發(fā)展老齡產業(yè)，引進、開發(fā)適合于老年人使用的新產品，提高老年服務用品科技含量和養(yǎng)老服務科技水平，促進老年人共享科技進步和經(jīng)濟發(fā)展成果。

（五）建設養(yǎng)老文化體系

建設養(yǎng)老文化體系，加強文化軟實力建設，引導養(yǎng)老文化理念研究和創(chuàng)新，豐富養(yǎng)老文化時代內涵，發(fā)揮文化的導向激勵功能，營造尊老、養(yǎng)老、愛老、助老、孝老的社會氛圍。倡導尊老：傳承中國尊老敬老傳統(tǒng)美德，使之成為全社會的行為規(guī)范。落實養(yǎng)老：從倫理上和法律上，落實養(yǎng)老責任，維護老年人合法權益。培育愛老：培育愛老之情，使愛成為家庭、社會、行業(yè)做好養(yǎng)老服務的情感基礎?？茖W助老：從老年人不畏老、不服老、學到老、活到老的心理特征和進取精神出發(fā)，鼓勵、幫助老年人力所能及、老有所為地實現(xiàn)自我養(yǎng)老的心理訴求。充分體現(xiàn)人生價值，使老年人老有所樂、增強生命活力、促進健康長壽。弘揚孝老：加強孝道文化教育，實施孝星表彰，將傳統(tǒng)文化和現(xiàn)代文明相結合。用養(yǎng)老文化引領首都老齡事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，將養(yǎng)老文化和文化養(yǎng)老相結合，辦好老年大學，針對老年人的多元文化需求，開展豐富多彩的文化活動。充分體現(xiàn)老齡工作的價值取向和文化內涵，將政府的養(yǎng)老政策和老年人的理解參與相互融合，形成相對一致的價值取向。

（六）建設養(yǎng)老工作體系

建設養(yǎng)老工作體系，完善市、區(qū)、街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（居村）工作體系。目前，市、區(qū)兩級設老齡委及其辦公室，職能部門是民政局，街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）設民政科和老齡工作機構，居、村設老年協(xié)會或老工委。在進一步完善現(xiàn)有機構的職能優(yōu)化，提高工作效率的基礎上，市級強化領導決策職能，區(qū)級強化領導指導職能，街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）強化管理服務職能，居村強化自治養(yǎng)老職能。建立市、區(qū)、街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（居村）四級管理服務中心。大力推進養(yǎng)老社會化、產業(yè)化、法制化進程。

以上六大工作體系建設，成為開展老齡工作推動養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的系統(tǒng)建設工程，有助于在夯實基礎、加強規(guī)劃、有效實施的理論和實踐創(chuàng)新過程中，進一步認知“中國式”養(yǎng)老模式，不斷豐富這一社會型養(yǎng)老模式的內涵，擴大外延，形成科學的邏輯關系。對“中國式”養(yǎng)老模式的研究與探索，有助于從事居家、社區(qū)、機構養(yǎng)老領域的廣大工作者，進一步明確自身事業(yè)所處的地位和作用，適應社會發(fā)展趨勢和進程，積極創(chuàng)新工作思路，明確發(fā)展方向，推動事業(yè)發(fā)展，提高工作的效率，保障工作的效果，增加工作的效益，體現(xiàn)工作的效用。