· 江蘇省民政廳廳長 侯學元

社會救助是社會保障體系中的兜底制度，對于促進社會公平、維護社會穩(wěn)定具有不可替代的重要作用。當前，社會救助面臨很多新的挑戰(zhàn)：一是在全面建成小康社會的歷史任務前，如何確保困難群體不掉隊；二是在經濟發(fā)展新常態(tài)的時代背景下，如何應對化解過剩產能以及經濟增速回落給基本民生保障工作帶來的更大壓力；三是在新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展趨勢中，如何確保常住人口與戶籍人口一樣享有基本民生保障政策。要解決以上問題，關鍵在于不斷完善社會救助體制機制，織密扎牢民生“兜底網”，依靠更有效的制度安排保障共享發(fā)展目標的實現(xiàn)。

一、著力完善保障標準調整機制

社會救助標準不僅影響到保障水平的高低，而且決定著政策的覆蓋面以及可持續(xù)發(fā)展。2007年，江蘇就建立了低保標準增長機制，按上年城鄉(xiāng)居民人均收入的一定比例確定當?shù)爻青l(xiāng)低保標準。2015年底，全省城鄉(xiāng)低保平均標準分別達到每人每月583元、518元，“十二五”期間年均增長速度分別為11%和14%。但對照民生共享的要求，這一調整機制還存在一些不足，如僅衡量收入，沒有適當考慮必要支出，需要進一步完善。

一是與共享目標及經濟社會發(fā)展水平相適應。要綜合考慮共享目標的實現(xiàn)、經濟社會可承受度、與失業(yè)保險和最低工資保持適當梯度等多方面的因素，按照“盡力而為、量力而行”的原則，科學確定保障標準，合理引導困難群眾預期?？偟膩碚f，社會救助標準增長幅度要稍高于城鄉(xiāng)居民人均可支配收入增幅，在保障困難群體基本生存權利的基礎上，適當考慮基本發(fā)展所需，不斷縮小困難群體和普通群體的收入差距，讓困難群眾有更多獲得感。同時，還要在社會的可承受范圍之內，留有后續(xù)增長余地，尤其是要避免開空頭支票，影響政府公信力。

二是與扶貧開發(fā)對接。中央要求到2020年，我國現(xiàn)行標準下農村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽。貧困人口中完全或部分喪失勞動能力的人，應由社會保障來兜底。因此，必須進一步強化社會救助與扶貧開發(fā)兩項制度的銜接，確?！皯１M保”，確保到“十三五”末救助標準達到當?shù)胤鲐殬藴省＝K將人均收入6000元作為新一輪扶貧標準，據此，我們確定今年農村低保最低標準提高到每人每月365元，到2020年提高到500元。

三是探索與群眾的必要支出掛鉤。從目前國內采用的幾種低保標準確定方法來看，無論是收入比例法、還是基本生活費用支出法、恩格爾系數(shù)法，主要保障的都是人的基本生存權益，而對于困難群體尤其是低保邊緣群體的醫(yī)療、教育等必要支出考慮不足。具備條件的地方，可以探索低保標準與群眾的必要支出掛鉤，更好地解決支出型貧困問題。所謂必要支出，包括基本生活費用支出以及必不可少的醫(yī)療、教育等支出。

四是逐步推進城鄉(xiāng)一體化。根據民生共享的要求，社會救助必須朝著城鄉(xiāng)一體化的方向發(fā)展，不僅制度要統(tǒng)一，而且標準也要逐步并軌。應根據各地實際情況，適當加大農村低保標準增長幅度，逐年縮小城鄉(xiāng)標準差距，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)同一保障標準。江蘇目前城鄉(xiāng)低保標準之比約為1.12∶1，在全國處于最低的行列，已有46%的涉農縣（市、區(qū)）已經統(tǒng)一城鄉(xiāng)低保標準。我們計劃在“十三五”末，蘇南以市為單位、蘇中蘇北以縣為單位全面實現(xiàn)城鄉(xiāng)低保標準一體化。

二、著力完善系統(tǒng)救助機制

傳統(tǒng)的社會救助，存在救助政策“碎片化”、救助手段“單一化”等問題，難以發(fā)揮救助資源的最大效用。深化社會救助改革，應著力在融合救助政策、整合救助資源上做文章。

一是加強救助制度之間的銜接。要全面貫徹落實國務院《社會救助暫行辦法》，綜合構建包括低保、特困人員供養(yǎng)等8項救助政策以及社會力量參與在內的社會救助制度體系，實現(xiàn)各項制度之間的有效銜接和協(xié)調發(fā)展。各部門在制定、調整相關政策時，都要充分考慮政策的關聯(lián)性，充分聽取相關部門意見，尤其是救助對象、救助標準等必須合理對接，共同構成托底保障網。

二是加強救助政策實施的統(tǒng)籌。社會救助政出多門，如果在實施上缺乏統(tǒng)籌，就會出現(xiàn)重復救助、遺漏救助、資源浪費等問題。要充分發(fā)揮好各級社會救助領導小組、聯(lián)席會議等協(xié)調機構的作用，實現(xiàn)跨部門的協(xié)同協(xié)作。尤其是要突出加強信息共享，各部門掌握的困難對象、收入狀況、救助情況等信息應實現(xiàn)無障礙共享，這樣不僅可以提高救助工作效率，而且可以極大地提升救助精準度。要突出抓好基層社會救助“一門受理”窗口規(guī)范化建設，通過“一門受理、協(xié)同辦理”，促進制度的統(tǒng)籌實施。

三是加強各種救助手段的綜合運用。單一的現(xiàn)金和物質救助，在為困難群體賦能，增強其社會適應性等方面存在不足。為提升救助實效，社會救助手段應逐步轉向物質保障、生活服務、心理疏導、能力提升和社會融入相結合的綜合援助，通過多樣化、組合式的救助，最大程度發(fā)揮社會救助體系的綜合效用。在“輸血”的同時，還要注重“造血”，通過加強教育救助、就業(yè)救助等，增強困難群體的發(fā)展能力，有效阻斷貧困的“代際傳遞”。

三、著力完善多元參與機制

保障困難群體的基本生活，是國家的責任和義務。政府應當在社會救助中發(fā)揮主導作用，承擔起制度建設、資金籌集、統(tǒng)籌協(xié)調等方面的職責。在發(fā)揮政府托底救助責任的同時，要支持和引導社會力量參與，形成政府和社會相互協(xié)作、相互配合的良好局面。

一是大力發(fā)展慈善事業(yè)?，F(xiàn)代慈善，是幫助困難群體、縮小社會差距的“第三次分配”，在社會救助體系中發(fā)揮重要的補充作用。江蘇早在2010年就在全國率先實現(xiàn)慈善地方立法，全省“慈善七星城市”、百強慈善城市的數(shù)量均居全國第一位。發(fā)展慈善事業(yè)，最關鍵的是社會動員和公眾參與，這與共建共享的理念高度吻合。要重點扶持發(fā)展草根型慈善組織，圍繞扶貧濟困、賑災救孤、扶老助殘等精心設計開展“微慈善”活動，讓群眾在力所能及的慈善活動中養(yǎng)成向上、向善的習慣，促進慈善回歸民間。要建立健全慈善信任機制，推動慈善信息公開，加強綜合監(jiān)管，提高慈善的公信力。要切實加強慈善與社會救助的對接，建立和完善政府部門與慈善組織、社會服務機構之間的信息共享和工作銜接機制，促進政府救助與社會幫扶有機結合，做到因情施救、各有側重、互相補充。

二是積極借鑒市場機制。社會救助是典型的公共政策，其目的就是彌補市場調節(jié)所造成的收入差距過大問題，依靠的主要手段是政府的政策調控。但同時也應認識到，合理借鑒市場機制的有利因素，可以在一定程度上提高社會救助水平和效率。江蘇在災害救助中探索引入商業(yè)保險，全省13個設區(qū)市中已有9個建立自然災害民生保險政策，具有投保負擔輕、理賠金額高、救助效率快的突出特點，每戶每年的投保額普遍在10元以下，理賠金額最高可達10萬元。下一步，我們還將在更多民生領域借鑒這一做法。另外，我們還在研究探索借鑒社會企業(yè)的理念，運用商業(yè)工具和方法達到社會目標，實現(xiàn)公益宗旨與市場機制的有機結合。

三是充分發(fā)揮社會組織及社工作用。社會救助政策實施過程中的入戶核查等事務性工作，可以通過政府購買服務的方式，委托給社會組織、專業(yè)社會工作機構承擔，這樣可以解決基層政府部門人手不足的難題，把工作做細做實。江蘇已經在政策層面明確將社會救助服務納入政府購買服務范圍，許多市縣已經開展這方面的工作。在社會救助對象的心理疏導、社會融入等方面，更應引入社會工作者提供專業(yè)服務。

四、著力完善"救急難"機制

低保等社會救助政策，救助的是收入最低群體，難以顧及到因天災人禍而突然陷入生活困難的人群。針對這一問題，民政部、財政部在全國部署開展“救急難”綜合試點，江蘇也正在按照要求推進試點工作。

一是要把"救急難"的理念貫穿到救助工作中去。“救急難”是一種新的救助理念，其核心思想就是充分發(fā)揮臨時救助、醫(yī)療救助、教育救助等專項救助政策的積極作用，保障好“急難”群眾的基本生活。這給我們的啟示就是，無論何種救助政策，都要依據標準，但又不能唯標準。群眾是否遭遇了“急難”事件，是否因此而影響到基本生活，是“救急難”政策實施的最終標準。

二是要組織實施好臨時救助制度。臨時救助是“救急難”體系中的核心制度。江蘇早在2007年就開始實施臨時救助政策，去年又根據國務院的最新要求進行了調整完善，對救助對象、救助程序、救助標準等做出了更加細致的規(guī)定。開展臨時救助，必須做到實施靈活、程序簡便、救助迅速，只有這樣，才能達到“救急難”的本意。需要特別注意的是，因各項社會保障制度尚未完全實現(xiàn)地區(qū)統(tǒng)籌，客觀上造成非戶籍人口更容易遭遇“急難”情形，理應將他們納入臨時救助的范疇。

三是要切實提高醫(yī)療救助水平。從導致“急難”的情形來看，遭遇重特大疾病的比例最高，對基本生活造成的影響也最大。健全醫(yī)療救助政策，對于“救急難”至關重要。醫(yī)療救助涉及到社會保障制度改革、醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革等方方面面，是一項系統(tǒng)工程，必須加強醫(yī)療救助與基本醫(yī)療保險、大病保險及各類補充醫(yī)療保險、商業(yè)保險的有效銜接，形成制度合力。按照目前的醫(yī)療救助政策，對醫(yī)保政策范圍內個人自負部分的救助比例達到70%。這一比例并不低，但問題在于，重特大疾病患者的醫(yī)保范圍外支出往往比較多，這一部分支出得不到救助，造成事實上的負擔。解決這一難題，要完善醫(yī)藥衛(wèi)生體制，包括醫(yī)保政策、藥品定價政策等；要加強與慈善的銜接，通過慈善救助解決一部分；要加強醫(yī)療救助、臨時救助的銜接，通過臨時救助再解決一部分。

最后需要強調的是，社會救助是最能體現(xiàn)以人為本的工作，必須把制度理性和人文感性結合起來。在實施社會救助政策過程中，既要依法依規(guī)，更要合情合理。無論是保障標準、覆蓋人群等政策設計，還是收入核對、申報審核等程序設計，其出發(fā)點都是為了更好地保障困難群體權益。評價社會救助政策施行效果的最終標準，也是看是否促進了弱勢群體共享。無論社會救助政策發(fā)展到哪個階段，都不能忘了我們的出發(fā)點。