· 國家衛(wèi)生計生委副主任 王培安

黨的十八屆五中全會建議實施全面兩孩政策；全國人大常委會修改人口計生法；黨中央、國務(wù)院作出實施全面兩孩政策、改革完善計劃生育服務(wù)管理的決定；今年1月1日，全面兩孩如期落地，體現(xiàn)了以習近平同志為總書記的黨中央高瞻遠矚的政治決斷和雷厲風行的工作作風。全面兩孩政策，順應時勢、彰顯民意、符合人口發(fā)展規(guī)律，是站在中華民族長遠發(fā)展的戰(zhàn)略高度促進人口均衡發(fā)展的重大舉措。

一、我國人口政策和人口發(fā)展基本態(tài)勢

2004—2006年的國家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究報告指出，生育水平過高或過低都不利于人口與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，提出了將總和生育率保持在1.8左右的目標。當前，我國人口發(fā)展呈現(xiàn)人口總量慣性增長趨勢減弱、生育水平下降、老齡化程度加深、人口流動遷移活躍等特征。單獨兩孩政策實施后，生育水平有所回升，總和生育率在1.5～1.6之間。

綜合考慮育齡婦女總量和結(jié)構(gòu)變動、生育意愿等因素，“十三五”時期實施全面兩孩政策，可以繼續(xù)適度提升生育水平，改善人口結(jié)構(gòu)，促進人口長期均衡發(fā)展；可以增加未來勞動力供給，穩(wěn)定經(jīng)濟社會長期健康發(fā)展的預期；可以增強家庭撫幼和養(yǎng)老功能，促進家庭發(fā)展與社會和諧。據(jù)測算，新政實施后，短期內(nèi)生育水平將明顯回升，2017～2021年累計增加出生人口1700萬左右。2020年總?cè)丝趯⑦_到14.3億，2029年左右達到峰值14.5億后持續(xù)下降，2050年降至13.83億。

“十三五”時期實施全面兩孩政策，條件具備，時機成熟。

一是從勞動年齡人口變動來看，2013年，我國15—64歲勞動年齡人口達到峰值10.06億，今年為10億。預計2020年、2030年分別為9.9億、9.58億，到2050年還有8.27億。在今后三四十年內(nèi)，我國勞動力總量都是充裕的。目前局部地區(qū)“招工難”反映的是勞動力供需的結(jié)構(gòu)性失衡問題?，F(xiàn)在我國職工平均退休年齡只有54歲，通過制度改革提高勞動供給的空間很大。同時，隨著資本、技術(shù)對勞動替代加快，第一、二產(chǎn)業(yè)勞動力需求量會進一步降低；隨著農(nóng)村土地制度改革的深入，農(nóng)業(yè)勞動力將繼續(xù)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，勞動力配置效率還要提高。當前我國勞動力方面主要面臨總量過剩、結(jié)構(gòu)性短缺以及素質(zhì)亟待提高等問題，特別是勞動力素質(zhì)問題將是制約我國發(fā)展的瓶頸。

從人類社會發(fā)展的經(jīng)驗來看，擺脫“低水平均衡陷阱”的束縛，跨越“中等收入陷阱”，必須實現(xiàn)人口數(shù)量由高增長向低增長、人口素質(zhì)由低素質(zhì)向高素質(zhì)的兩個轉(zhuǎn)變。其中，第一個轉(zhuǎn)變是基礎(chǔ)，第二個轉(zhuǎn)變是動力。增加勞動力，是粗放的要素投入式增長；提高勞動生產(chǎn)率，才是集約的效率改進式增長。如今，粗放的增長方式遭遇瓶頸，在低生育水平的前提下，中國必須經(jīng)歷由依賴勞動力數(shù)量，向主要依靠勞動力質(zhì)量的重大轉(zhuǎn)變，將巨大的人口壓力轉(zhuǎn)化為可持續(xù)發(fā)展的動力，變?nèi)丝诖髧鵀槿肆Y本強國，從而為經(jīng)濟社會發(fā)展提供不竭的動力。

二是從社會撫養(yǎng)負擔變動來看，2014年，我國人口撫養(yǎng)比為36.2%，“十三五”時期雖有所增加，但上升幅度不大，預計到2030年仍低于50%。實施全面兩孩政策，將使人口撫養(yǎng)比增加2個百分點左右，未來一個時期我國仍處于有利于經(jīng)濟發(fā)展的人口紅利期。

三是從育齡婦女變動看，2011年，我國育齡婦女達到峰值3.8億，預計2020年將減少到3.3億。20～29歲生育旺盛期育齡婦女目前為1.1億左右，2020年將減少到8000萬。育齡婦女的減少有利于平緩生育政策調(diào)整帶來的出生人口波動。

四是從老齡化角度看，政策調(diào)整將增加深度老齡化時期的勞動力供給。2014年，我國65歲及以上老年人口為1.4億，占總?cè)丝诘?0.1%；如果政策不調(diào)整，2020年、2025年將分別達2.4億、2.9億，占總?cè)丝诘?7.4%、20.7%。政策調(diào)整后，到2050年，將使勞動年齡人口增加3000多萬，老年人口比例降低2個百分點，可在一定程度上緩解老齡化問題。

“十三五”時期是兩個老齡化高峰之間的鞍部，“十四五”時期老齡化將再次提速?？傮w看，我國當前60～64歲低齡老人比重較大（超過30%），80歲以上高齡老人在11%左右。預計2020年、2025年，我國老齡化程度與發(fā)達國家平均水平相比，分別低8.1、6.7個百分點，我們?nèi)蕴幱趹獙淆g化的有利時機。

二、實施全面兩孩政策面臨的挑戰(zhàn)

各級衛(wèi)生計生部門將實施全面兩孩政策作為當前及今后一個時期的中心任務(wù)，在黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導下，制定工作方案，加強宣傳倡導，強化出生監(jiān)測，精心組織實施,積極防范可能出現(xiàn)的風險，妥善應對政策實施過程中面臨的各種挑戰(zhàn)，確保中央決策部署落到實處，把這件利長遠、惠民生的好事辦好。

第一，解決“生得起”的問題。據(jù)我委調(diào)查，20～44歲已婚人群平均理想子女數(shù)為1.93個。但實際生育子女數(shù)遠低于生育意愿。經(jīng)濟壓力、就業(yè)歧視、養(yǎng)育難題等現(xiàn)實問題，使得育齡夫婦“想生又不敢生”。群眾普遍反映，撫養(yǎng)子女的物質(zhì)和精力投入越來越大，小孩入托、上學、就業(yè)對家庭形成持續(xù)壓力，女性產(chǎn)后再就業(yè)難、職業(yè)發(fā)展受影響，生育的機會成本太大。過去工廠、單位都有托兒所，現(xiàn)在托兒服務(wù)這一塊基本是空白。至于幼兒園，公辦的難進，民辦的太貴，無證的又不放心。實施兩孩新政，重中之重是合理配置婦幼健康、托幼育兒、義務(wù)教育、社會保障等資源，滿足新增公共服務(wù)需求，解決女性就業(yè)方面的難題，盡量減少人們生兒育女的后顧之憂。

從國際經(jīng)驗看，為了遏制生育率持續(xù)下降，一些發(fā)達國家極為重視對家庭的支持，家庭福利政策已成為社會保障制度的重要支柱。主要內(nèi)容包括：向工作父母提供長時間的育兒假期、豐厚的假期補償和政府補貼的托兒保育服務(wù)；為育兒家庭減免稅收，為貧困家庭、單親家庭提供現(xiàn)金補貼；推動形成家庭友好的工作場所，設(shè)置靈活的工作時間和工作模式，幫助女性平衡工作和家庭關(guān)系；加大學前教育投入等。這些政策與其他經(jīng)濟社會政策相結(jié)合，在提升生育水平、改善兒童福利、推動性別平等方面取得了很大的成效。近年來，我國在提高家庭發(fā)展能力方面進行了一些探索，但目前還缺乏系統(tǒng)的、有針對性的、激勵相容的政策安排。國外很多政策值得我們研究和借鑒。

第二，解決“生得出、生得好”的問題。據(jù)測算，在9000多萬全面兩孩政策目標人群中，35歲以上的育齡婦女占60%以上，年齡結(jié)構(gòu)偏大，接受過剖宮產(chǎn)的產(chǎn)婦比例較高，加上工作壓力、環(huán)境污染等因素，不孕不育和出生缺陷的風險不同程度存在。短期內(nèi)，孕產(chǎn)婦特別是高齡孕產(chǎn)婦將明顯增加，孕期合并癥、并發(fā)癥的發(fā)生風險增大，部分地區(qū)婦幼健康服務(wù)資源、特別是優(yōu)質(zhì)資源供需矛盾等問題較為突出。

第三，與時俱進做好服務(wù)管理的問題。一是做好各項獎勵優(yōu)待政策的銜接。我國推行計劃生育40多年來，億萬群眾顧全國家大局，克服實際困難，犧牲家庭利益，為國家發(fā)展作出了巨大貢獻。要按照“老人老辦法，新人新辦法”的原則，對政策調(diào)整前的計劃生育家庭繼續(xù)實行各項獎勵優(yōu)待政策，切實保障計劃生育家庭的合法權(quán)益。二是深入推進計劃生育服務(wù)管理改革?？偟目紤]是，對生育兩個及以內(nèi)的孩子，不實行審批，由家庭自主安排生育，免費領(lǐng)取生育服務(wù)證。三是推動計劃生育工作轉(zhuǎn)型發(fā)展。過去強調(diào)控制人口數(shù)量，現(xiàn)在轉(zhuǎn)向調(diào)控總量、提升素質(zhì)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)和促進合理分布并舉。過去強調(diào)管理為主，現(xiàn)在轉(zhuǎn)向更加注重服務(wù)家庭，引導家庭有計劃、負責任地生育。過去主要依靠政府力量，現(xiàn)在轉(zhuǎn)向政府、社會和公民多元共治。在這個過程中，我們的思想觀念、工作方法、能力水平還有很多不適應的地方，要積極探索符合社會發(fā)展和基層實踐需要的新機制、新模式和新方法，推進計劃生育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

三、構(gòu)建鼓勵按政策生育的家庭發(fā)展支持體系

黨的十八屆五中全會明確提出要注重家庭發(fā)展。中央關(guān)于實施全面兩孩政策、改革完善計劃生育服務(wù)管理的決定，要求建立完善包括生育支持、幼兒養(yǎng)育、青少年發(fā)展、老人贍養(yǎng)、病殘照料等內(nèi)容的家庭發(fā)展政策，為加強相關(guān)制度建設(shè)指明了方向。

第一，完善生育支持政策。一是加強婦幼健康服務(wù)體系建設(shè)，通過增加供給、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、挖掘潛力，強化孕產(chǎn)婦和新生兒危急重癥救治能力建設(shè)，暢通應急通道，確保住院分娩率不降、孕產(chǎn)婦死亡率和嬰兒死亡率不升。二是為婦女兒童提供免費孕檢、住院分娩、母嬰保健、兒童計劃免疫等優(yōu)生優(yōu)育全程服務(wù)，推進出生缺陷綜合防治，提高出生人口素質(zhì)。三是完善計劃生育獎勵生育假制度，對符合政策生育的夫婦延長生育假、陪產(chǎn)假，保障其休假期間的合法權(quán)益。生育保險和基本醫(yī)療保險并軌運行后，要在維持法定待遇不變的前提下，降低制度運行成本，減輕參保單位負擔。

第二，完善幼兒養(yǎng)育政策。一是幫助女性平衡工作和家庭關(guān)系，鼓勵男性和女性共同分擔家務(wù)勞動、照顧兒童。鼓勵雇主為孕產(chǎn)婦提供靈活的工作時間安排，在職位升遷等方面不歧視休假的雇員等，創(chuàng)造家庭友好的工作環(huán)境。二是研究制定符合國情的托幼事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和行業(yè)標準，通過稅收減免、適當補貼、用地租房優(yōu)先優(yōu)惠等方式，鼓勵社會力量開辦托兒機構(gòu)、社區(qū)日托中心等，滿足不同層次的育兒服務(wù)需求，使托幼服務(wù)在數(shù)量上擴容，在質(zhì)量上明顯提升。三是加強科學育兒的咨詢指導，大力普及嬰幼兒撫養(yǎng)和家庭養(yǎng)育的科學知識。參考國際經(jīng)驗，積極推廣鄰里支持幼兒照顧的志愿服務(wù)，政府給予必要的獎勵。

第三，完善青少年發(fā)展政策。一是建立完善促進青少年健康發(fā)展的政策，明晰政府、父母及其他監(jiān)護人對青少年發(fā)展的義務(wù)和法律責任。加強青少年社會行為教育和培養(yǎng)。二是加強流動人口中青年群體和民族地區(qū)青年的身份認同感，特別關(guān)注新生代農(nóng)民工的社會融合問題。三是關(guān)愛女孩成長成才，提高生殖健康保健意識與水平。

第四，完善健康養(yǎng)老支持政策。一是建立健全預防保健、醫(yī)療救治、康復護理并重的老年健康服務(wù)體系，加強綜合醫(yī)院老年科、老年病醫(yī)院、康復醫(yī)院、護理院、臨終關(guān)懷機構(gòu)等的建設(shè)，加強社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心老年護理床位建設(shè)。推進家庭醫(yī)生簽約服務(wù)，為老年人提供連續(xù)的健康管理和醫(yī)療服務(wù)。二是推進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)融合發(fā)展，堅持政府引導、市場驅(qū)動，創(chuàng)新服務(wù)模式，加強醫(yī)療機構(gòu)與養(yǎng)老機構(gòu)業(yè)務(wù)協(xié)作，支持養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立醫(yī)療機構(gòu)，鼓勵社會力量發(fā)展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合產(chǎn)業(yè)。三是探索建立長期護理保險制度，支持有條件的地區(qū)開展試點，通過統(tǒng)一培訓、制定標準、規(guī)范服務(wù)，重點為患有慢性病及失能老人提供長期護理服務(wù)，減輕家庭負擔。

第五，完善針對計劃生育家庭的福利政策。一是對政策調(diào)整前的獨生子女家庭和農(nóng)村計劃生育雙女家庭，繼續(xù)實行已有的各項獎勵扶助政策。完善計劃生育家庭獎勵扶助和特別扶助制度，建立扶助標準動態(tài)調(diào)整機制。二是對獨生子女發(fā)生意外傷殘、死亡的家庭，從生活保障、養(yǎng)老照料、大病醫(yī)療、精神慰藉等方面給予幫扶。三是加大對殘疾人家庭、貧困家庭及獨居老人等的支持力度。