曹永紅

【摘要】改革開放后，我國開始逐步在扶貧開發(fā)領域與國際社會進行合作，到20世紀90年代，這一領域的合作獲得大規(guī)模發(fā)展，合作方式逐漸多樣化。但隨著我國經(jīng)濟、社會的發(fā)展以及國際社會援助戰(zhàn)略的調(diào)整，我國與國際社會在扶貧領域的合作也出現(xiàn)了一些問題，這不利于將外資力量引入我國扶貧開發(fā)領域，所以我國需要不斷探索與國際社會進行扶貧合作的新路徑。

【關(guān)鍵詞】扶貧開發(fā) 政府 國際社會 交流合作 【中圖分類號】D601 【文獻標識碼】A

扶貧開發(fā)領域國際合作的主要成效

提升扶貧機構(gòu)的扶貧能力，培養(yǎng)扶貧開發(fā)人才。我國與國際社會在扶貧開發(fā)的合作中注重扶貧機構(gòu)的建設以及扶貧能力的培養(yǎng)。如世界銀行的秦巴山區(qū)貸款項目中的一個內(nèi)容是建設扶貧開發(fā)機構(gòu)，并培養(yǎng)扶貧項目的管理人才。此外，與國際社會進行扶貧開發(fā)合作的過程也有利于提升國內(nèi)扶貧機構(gòu)扶貧能力。因為國際扶貧開發(fā)項目一般都有較長周期，在項目實施之前，要對項目進行科學設計和反復調(diào)整修改，在項目實施過程中要建立完善的項目管理體系，與此同時還要建立項目檢測機制，在這一過程中，我國的合作扶貧開發(fā)機構(gòu)提升了項目的設計、實施與監(jiān)督能力，同時也培養(yǎng)了一大批項目管理、執(zhí)行人才。這有利于我國扶貧開發(fā)機構(gòu)更好地利用扶貧資源，最大限度地發(fā)揮扶貧作用。

對扶貧重大問題進行前瞻性研究，為扶貧工作提供咨詢服務。在與國際社會的合作中，我們希望國際社會能夠研究中國貧困問題，并為中國的扶貧開發(fā)工作提出相關(guān)意見。如世界銀行與中國社會科學院、國務院扶貧辦等進行合作，調(diào)查形成了《從貧困地區(qū)到貧困人群：中國扶貧議程的演進》的報告，其中指出我國在扶貧開發(fā)工作上應具備宏觀視角，不僅要關(guān)注現(xiàn)有的貧困地區(qū)發(fā)展問題，還要擴大扶貧范圍，提升扶貧目標，對扶貧開發(fā)項目制定出優(yōu)先等級。我國相關(guān)部門還和亞洲開發(fā)銀行合作開展了《中國扶貧政策研究：趨勢、挑戰(zhàn)和未來方向》的研究，該項目探討了貧困地區(qū)人力資源開發(fā)問題，并重新制定了中國貧困標準。這些合作研究項目對我國未來扶貧工作的走向具有啟發(fā)意義。

建設扶貧交流合作平臺，共享扶貧經(jīng)驗。我國在扶貧過程中善于吸收國際扶貧的工作經(jīng)驗，與此同時，我國扶貧的顯著成效，也受到國際社會的關(guān)注，扶貧經(jīng)驗也得到國際的認同。為了進一步與國際社會在扶貧開發(fā)上進行深入合作，我國致力于與國際社會共建扶貧經(jīng)驗交流合作平臺，如早在2004年，我國便與世界銀行合作，在上海舉辦了全球扶貧大會，世界120多個國家和地區(qū)參加了此次會議，互相交流扶貧開發(fā)經(jīng)驗，為世界扶貧工作開展出謀劃策。

中國政府與國際社會在扶貧開發(fā)領域進行合作存在的問題

貧困地區(qū)缺乏提供足額配套資金的能力。在中國與國際社會合作的扶貧項目中，國際社會大多要求受援地區(qū)提供一定的資金配套，如在世界銀行的扶貧援助項目中，其只提供項目資金的35%～50%，其余由國內(nèi)承擔，但我國許多貧困地區(qū)卻沒有提供相應配套資金的能力。這一方面是由于貧困地區(qū)的政府財政緊張，資金不足，最終導致項目難以開展；另一方面則是因為貧困地區(qū)的一些領導對扶貧開發(fā)項目并不重視，導致配套資金落實困難，且落實資金數(shù)額不足，影響了扶貧項目建設。

貧困地區(qū)外資扶貧問題不斷。首先是自然資源開發(fā)與人力資源開發(fā)的平衡問題。自然資源開發(fā)雖然能夠在短期內(nèi)讓貧困地區(qū)的經(jīng)濟狀況有所改善，但卻會破壞貧困地區(qū)的自然環(huán)境，形成粗放型經(jīng)濟，也不具備發(fā)展的可持續(xù)性，所以扶貧工作應轉(zhuǎn)向貧困地區(qū)的人力資源開發(fā)，提高貧困地區(qū)人口的自我發(fā)展能力。在我國與國際社會扶貧開發(fā)早期，側(cè)重對貧困地區(qū)的自然資源開發(fā)，而隨著扶貧合作研究的深入，雙方都意識到人力資源開發(fā)的重要性，并試圖處理好經(jīng)濟、環(huán)境以及人口的關(guān)系。其次是經(jīng)濟發(fā)展與社會全面發(fā)展的協(xié)調(diào)問題。衡量地區(qū)貧困與否的最重要指標便是經(jīng)濟發(fā)展狀況，但經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展又有所區(qū)別，要想經(jīng)濟能夠持續(xù)發(fā)展，建設一個全面發(fā)展的社會環(huán)境尤為重要。因此在扶貧開發(fā)項目中，平衡經(jīng)濟發(fā)展與社會全面發(fā)展的關(guān)系也成為值得關(guān)注的問題。最后是基礎設施建設與貧困人口增收之間存在矛盾。由于缺乏足夠財力，我國貧困地區(qū)的基礎設施十分落后，為此很多國際組織將建設基礎設施作為扶貧項目重點，如世界銀行的秦巴山區(qū)扶貧項目、農(nóng)村社區(qū)項目等都是側(cè)重農(nóng)村基礎設施建設的扶貧項目，但這些項目建設能否給貧困群眾帶來增收機會，是否會擴大其發(fā)展空間是值得思考的問題。

貧困地區(qū)政府服務能力限制了外資扶貧項目落實。我國地方政府在與外資扶貧項目合作過程中出現(xiàn)服務意識不強、效率不高、能力不足等問題。一方面一些地方政府官本位思想根深蒂固，沒有主動服務外資扶貧項目的意識，而且在貧困地區(qū)，政府往往是公共服務的唯一提供者，缺乏競爭性導致其服務效率低下，這拖延了外資扶貧項目建設進程，如20世紀90年代末，一些國際組織曾在中國貧困地區(qū)開展小額信貸項目，但由于當?shù)卣招实拖?，這些信貸項目受到各種政策限制，沒有獲得真正發(fā)展落實，扶貧效果有限。另一方面，一些地方政府財力不足、管理不完善，這使之沒有能力配合國際社會組織落實扶貧項目，這也限制了我國與國際社會扶貧開發(fā)項目的合作。

中國政府與國際社會在扶貧開發(fā)領域開展深入合作的路徑

制定針對外資扶貧的長遠規(guī)劃。首先，對國際社會的扶貧戰(zhàn)略調(diào)整進行研究，明確國際社會對華援助的重點和方向。近年來，盡管國際社會減少了對我國扶貧開發(fā)的直接援助，并調(diào)整了援助策略，但我們應該意識到國際社會更傾向?qū)ξ覈毨У貐^(qū)進行農(nóng)村綜合治理、知識創(chuàng)新、人才培育等方面的援助。明確國際社會的援助方向，我國政府才能有的放矢地在扶貧開發(fā)領域與國際社會展開合作，挖掘國際社會對華援助的空間。其次，要能夠為國際社會的扶貧援助提供綱領性文件，我國政府在對國際社會的對華扶貧戰(zhàn)略調(diào)整進行深入研究的基礎上，要結(jié)合我國貧困地區(qū)的具體狀況制定長遠的扶貧開發(fā)規(guī)劃，確立外資扶貧的目標、內(nèi)容等，這為貧困地區(qū)地方政府爭取外資援助奠定了基礎。

不斷創(chuàng)新外資扶貧制度。首先，要學習引進國際社會的成功扶貧經(jīng)驗與理念，拓寬我國的扶貧視野，在工作方式上與國際接軌，獲取更多與國際社會合作扶貧的機會。其次，要建立外資扶貧項目的監(jiān)測機制，及時掌握外資扶貧項目的實施進度以及后期狀況，可以及時發(fā)現(xiàn)項目推進中的問題，并進行調(diào)整，這樣既能保證項目完成符合國際扶貧機構(gòu)的預期，也能夠提升國內(nèi)相關(guān)機構(gòu)的信譽，為之后的持續(xù)合作創(chuàng)造條件。再次，要擴大外資扶貧的領域，中國與國際社會進行扶貧開發(fā)合作，最終目的是要讓外資扶貧項目服務中國貧困地區(qū)，為此，在合作過程中，應利用好外資扶貧中的一些專項項目解決我國貧困地區(qū)存在的問題，如在勞動力轉(zhuǎn)移培訓、環(huán)境恢復、少數(shù)民族文化保護等方面與國際社會展開合作，拓寬外資扶貧的內(nèi)容，使之不局限于貧困地區(qū)的基礎設施建設。最后，要拓寬爭取外資扶貧開發(fā)項目的渠道。對于聯(lián)合國開發(fā)計劃署、世界銀行等國際組織的扶貧援助，應繼續(xù)爭取，同時我國還可以通過雙邊政府貸款、與國際慈善機構(gòu)合作等方式引進外資扶貧項目。

探索內(nèi)資與外資混合模式。隨著中國與國際社會扶貧合作的深入，我國外資來源更加復雜化，既有軟貸款、硬貸款，也有一些國家的贈款，在資金的使用過程中，可以把貸款與贈款混合使用，根據(jù)項目需要統(tǒng)籌安排，實現(xiàn)資金使用效率的最大化。除此之外，還可將國外扶貧項目的貸款與我國財政扶貧資金進行捆綁使用。很多國際扶貧組織在國內(nèi)開展扶貧項目的目的之一是為了給貧困地區(qū)注入更多投資，因此其往往要求國內(nèi)相關(guān)方面給予一定配套資金，如世界銀行在西南扶貧項目中，便采用了國際援助資金與國內(nèi)財政資金相結(jié)合的模式，這種資金混合模式能夠順利推進扶貧項目的落實。在中外資混合模式下，資金的使用、扶貧項目的落實要接受國內(nèi)與國際援助組織的雙重監(jiān)管，這也避免了資金隨意挪用、貪污等情況的出現(xiàn)。

（作者為華中科技大學社會學系博士研究生，內(nèi)蒙古財經(jīng)大學財政稅務學院講師）

【注：本文為國家社科基金項目《民族地區(qū)勞動關(guān)系政府規(guī)制理論研究》（項目編號：13XSH023） 階段性成果】

責編/張蕾 美編/楊玲玲