商允偉

“五證合一、一照一碼”，需要在更大范圍、更深層次實現(xiàn)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同。

2016年6月30日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快推進“五證合一、一照一碼”登記制度改革的通知》（國辦發(fā)〔2016〕53號），要求在全面實施工商營業(yè)執(zhí)照、組織機構(gòu)代碼證、稅務(wù)登記證“三證合一”登記制度改革的基礎(chǔ)上，再整合社會保險登記證和統(tǒng)計登記證，10月1日起實現(xiàn)“五證合一、一照一碼”，在更大范圍、更深層次實現(xiàn)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，進一步為企業(yè)提供便利化服務(wù)。

“五證”問題的由來

上述“五證”上的五種標識碼都是標識碼。從其產(chǎn)生背景看，編碼都是有關(guān)部門面向機構(gòu)賦予的唯一識別碼，有的編碼附帶有區(qū)域碼、機構(gòu)類別，除此之外，編碼并未承載其他含義。

五碼的出現(xiàn)和應用均在九十年代電子政務(wù)建設(shè)早期，在對信息資源進行管理時，必須為管理、服務(wù)對象進行編碼，以對其進行標識。由于賦碼時缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，又分別制定了上述證書和代碼的管理辦法或規(guī)章，致使各部門分別賦碼，自成體系，其中任何一個部門又都無力去協(xié)調(diào)其他部門統(tǒng)一編碼，只能通過高層的批示和督辦后“三證”、“五證”才得以合一。從中可以看出電子政務(wù)規(guī)劃和應用中經(jīng)常遇到的信息共享程度低、業(yè)務(wù)協(xié)同難等典型問題的癥結(jié)所在。

行政管理業(yè)務(wù)協(xié)同和信息共享的難點

部門間的業(yè)務(wù)協(xié)同并不是信息技術(shù)廣泛應用后才出現(xiàn)的，在傳統(tǒng)管理時期同樣存在部門間的協(xié)同問題。例如，八十年代曾有審批需要幾十個部門蓋章的報道，當時人們主要從體制、管理模式上找原因，而不會從信息技術(shù)應用、信息系統(tǒng)等方面找原因。當前，政府部門的信息化應用已經(jīng)較為深入，客觀上具備了即時信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同的技術(shù)可能性，故而開始從電子政務(wù)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同的角度查找問題，這也是社會和公眾對政府管理和服務(wù)方式創(chuàng)新的新要求和期待。

頂層設(shè)計仍是電子政務(wù)的最大困難

誰來設(shè)計？人們常說信息化工程是一把手工程，其中一層含義是指一把手可以調(diào)動本部門的一切資源，可以通過信息化改造現(xiàn)有的業(yè)務(wù)管理模式和流程，其另一層含義則是指規(guī)劃時要站在部門一把手的角度去分析和處理問題。只有站在部門一把手的角度去全面規(guī)劃本部門的業(yè)務(wù)，才能厘清各項業(yè)務(wù)的關(guān)系，明確業(yè)務(wù)間的聯(lián)系和邊界，業(yè)務(wù)協(xié)同和信息共享才有可能實現(xiàn)。

怎么設(shè)計？信息化工程雖然是一把手工程，但一把手不可能全程參與項目規(guī)劃和方案設(shè)計，也不能苛求一把手能夠全面掌握各項業(yè)務(wù)的內(nèi)容、邊界、關(guān)系。這就需要設(shè)計人員能夠從全局角度去梳理、分析現(xiàn)有業(yè)務(wù)，整合提煉出科學的管理模型。

在具體工作中，許多信息系統(tǒng)的建設(shè)是由業(yè)務(wù)部門提出，需求分析和功能規(guī)劃也常常由幾位業(yè)務(wù)工作人員承擔，具有較強的主觀色彩，有時連本單位內(nèi)部的信息資源共享都未能全面規(guī)劃。通過這種方式建設(shè)的信息系統(tǒng)將既定的業(yè)務(wù)管理模式固化下來，在某種情況下可能加劇了日常工作中業(yè)已形成的條塊分割、各自為政的業(yè)務(wù)管理模式。

跨部門的信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同需要有力的外部推動

從行政管理角度看，各部門按照職能分工履行職能，每個部門都是較為封閉的系統(tǒng)，與外部的聯(lián)系較少，縱向的業(yè)務(wù)聯(lián)系遠比橫向的業(yè)務(wù)聯(lián)系多。橫向間的業(yè)務(wù)溝通協(xié)調(diào)主要靠成立協(xié)調(diào)小組、聯(lián)席會議等進行業(yè)務(wù)溝通。即使在一個部門系統(tǒng)的內(nèi)部，其內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)部門間的業(yè)務(wù)聯(lián)系也呈現(xiàn)縱強橫弱的狀況。

從信息共享和交換的角度看，部門間業(yè)務(wù)聯(lián)系少必然導致信息的溝通缺乏快捷的方式和渠道。部門間共享信息資源必須在部門間達成一致才能實現(xiàn)，如果兩個部門對這一問題重要性、緊迫性的認識未能達成一致，或者二者通過信息共享和交換獲取的信息的質(zhì)量、數(shù)量不對等，都會導致有關(guān)工作無法有效開展。另外，共享和協(xié)同的效果也會受到人為因素的影響，部門負責人、具體工作人員的理解和認識程度、工作風格等都會對共享的程度、效果等造成影響。如果其中涉及部門利益、行政權(quán)力、責任分擔等問題，則會使這一問題更加復雜。

從信息系統(tǒng)開發(fā)的角度看，不同部門的信息系統(tǒng)開發(fā)時間、應用程度不同，信息系統(tǒng)的開發(fā)工具、技術(shù)體系、部署方式都有差異，導致信息共享和數(shù)據(jù)交換在實際操作中存在一定的技術(shù)困難。

跨部門信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同的有關(guān)建議

由于電子政務(wù)建設(shè)的主導權(quán)是政府機構(gòu)，近年來在規(guī)范內(nèi)部管理、增強履職能力方面取得了很大成效，但在公共服務(wù)方面還有欠缺，原因之一就是跨部門的信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同推進力度不大。

強有力的行政管理和推動

在目前的行政管理體制下，即使對于部門內(nèi)部的具體業(yè)務(wù)，方案的設(shè)計也應從全局的視角來規(guī)劃，與外部門有業(yè)務(wù)聯(lián)系和交集的業(yè)務(wù)，需要更高一層級的部門來協(xié)調(diào)和規(guī)劃。應該正是基于這一認識，國家政務(wù)信息化工程規(guī)劃是由國家發(fā)改委會同中辦、國辦、中編辦、工信部、財政部等部門組織編制。由更高層級的部門組織進行規(guī)劃可以跳出部門的小圈子，從全局的視野去梳理、分析、整合業(yè)務(wù)，厘清業(yè)務(wù)間的數(shù)據(jù)聯(lián)系，建立有效的信息交換、比對、更新方式，從而為信息資源共享和業(yè)務(wù)協(xié)同奠定基礎(chǔ)。

2015年8月18日，中央全面深化改革領(lǐng)導小組第十五次會議研究了《關(guān)于建立居民身份證異地受理掛失申報和丟失招領(lǐng)制度的意見》，要求發(fā)揮公安機關(guān)人口服務(wù)管理信息化優(yōu)勢，讓信息多跑路、讓群眾少跑腿?！白屝畔⒍嗯苈贰笔侵覆块T間的信息共享、交換、比對、更新等業(yè)務(wù)交互方式。中央深改組研究身份證管理這一具體事務(wù)性工作，說明跨部門、跨地域的信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同問題已經(jīng)得到了高層的關(guān)注，相信今后涉及民生、社會管理、公共安全等領(lǐng)域的政務(wù)信息系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計和應用將會更多地考慮部門間、區(qū)域間的信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同問題，真正實現(xiàn)“信息多跑路、群眾少跑腿”。

項目規(guī)劃和建設(shè)時需明確共享的信息和業(yè)務(wù)協(xié)同方式

“三證合一”是在總理的親自過問和督辦下才得以實現(xiàn)，這是一項顯而易見需要整合的業(yè)務(wù)。各部門在日常管理中重復采集了多少信息？日常生活中使用的供電、燃氣、自來水、有線電視、寬帶等編碼是否可以整合為統(tǒng)一號碼？企業(yè)日常經(jīng)營、公眾日常生活中提交了多少材料？政務(wù)事項中有多少可以整合、精簡？如果借鑒近期權(quán)力清單、責任清單、負面清單梳理的作法，在政務(wù)信息系統(tǒng)規(guī)劃時梳理出各項業(yè)務(wù)與其他部門的邊界、可提供其他部門共享的信息及需從其他部門共享的信息，同時明確信息交換的標準，則會較容易實現(xiàn)部門間的業(yè)務(wù)協(xié)同和信息共享。

嚴格的績效考核

由政府辦公廳或編制管理部門、發(fā)展改革等具有宏觀管理的部門負責部門間業(yè)務(wù)協(xié)同和信息共享的組織協(xié)調(diào)，對跨部門跨地域的政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)方案進行論證和審核，協(xié)調(diào)解決項目建設(shè)和應用中的具體問題。同時建立嚴格的績效考核制度，對部門間業(yè)務(wù)協(xié)同情況、信息共享的范圍和質(zhì)量等進行考核，從而推進部門間的業(yè)務(wù)協(xié)同和信息共享，提高政務(wù)效能和公共服務(wù)水平。

（作者單位：山東省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局信息中心）

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中國社會科學院周漢華研究員分析了北京市通過信息共享改進小客車搖號系統(tǒng)這一案例。北京市兩個月?lián)u一次號，申請人超過200萬，申請人需要提交許多證明材料，這些信息分別由公安、國稅、地稅、民政、司法、財政、人力社保、商務(wù)、工商、質(zhì)監(jiān)等部門和區(qū)縣政府掌握。在北京市委主要領(lǐng)導的親自督辦下，通過共享交換平臺由上述部門通過后臺信息比對完成證明流程，申請人只需網(wǎng)上填寫最基本的信息，當天即可返回比對結(jié)果，極大地方便了公眾的申請，降低了社會成本。周漢華研究員認為這個案例成功的關(guān)鍵是主要領(lǐng)導的督辦，即來自高層的有力推動，目前尚不具備可廣泛復制的經(jīng)驗。