毛小菁 ｜文

推動G20包容性發(fā)展
——G20發(fā)展議題評析

毛小菁 ｜文

2016年二十國集團（G20）峰會已經(jīng)在杭州勝利閉幕。此次峰會成果豐碩，其中的一個重要特點是“第一次把發(fā)展問題置于全球宏觀政策框架突出位置”，引起國際廣泛關(guān)注和積極反響。突出發(fā)展議題，是G20提升其包容性和代表性、轉(zhuǎn)向長效治理機制的重要切入點，此次杭州峰會開創(chuàng)了一個新的起點，期待后續(xù)主席國繼續(xù)推進。

G20發(fā)展議題的起源與發(fā)展

G20成立于1999年，由各國財長和央行行長參加，目的是穩(wěn)定國際金融和貨幣體系，防止類似亞洲金融風(fēng)暴的重演。2008年，為應(yīng)對全球金融危機，20國集團由部長級會議提升為首腦會議，以尋求合作，促進世界經(jīng)濟的穩(wěn)定和持續(xù)增長。因此，G20是因危機應(yīng)對而生，以財政金融合作為起源，財金合作始終在G20峰會中占有重要地位。

隨著世界經(jīng)濟形勢的逐步穩(wěn)定，2009年的匹茲堡峰會確立了G20作為國際經(jīng)濟合作主要論壇的地位，G20開始由危機應(yīng)對機制向長效機制轉(zhuǎn)型。2010年，韓國首爾峰會首次將發(fā)展與匯率、全球金融安全網(wǎng)、國際金融組織改革并列，作為峰會四大主要議題。峰會通過了《增長共享的首爾發(fā)展共識》，“決定與其他發(fā)展中國家尤其是低收入國家攜手一道，幫助他們提高生產(chǎn)能力 ，實現(xiàn)和最大化其增長潛能，從而為全球重新平衡作出貢獻?！?發(fā)展作為一項全球長期經(jīng)濟治理議題，納入G20核心議題可以說是G20轉(zhuǎn)型的一種積極嘗試。韓國作為主席國，希望通過對發(fā)展議題分享其自身經(jīng)濟發(fā)展的成功經(jīng)驗，搭建發(fā)達國家、新興經(jīng)濟體與發(fā)展中國家的交流平臺，擴大發(fā)展中國家對G20的支持，提升G20國際地位。

雖然首爾峰會將發(fā)展問題列為G20長期議題，但這一議題在此后的各屆峰會上并未受到足夠的重視，甚至處于邊緣化的地位。2010年后，由于歐洲債務(wù)危機、敘利亞危機、巴黎和安卡拉恐怖襲擊等熱點問題和突發(fā)危機的相繼發(fā)生，各屆G20峰會關(guān)注的焦點仍集中在這些危機的應(yīng)對上，其應(yīng)急性機制的特點依然非常明顯。2而發(fā)展問題缺乏這種危機及經(jīng)濟熱點的緊迫性，在各屆峰會中雖都有所涉及，但再也沒有作為主要議題進行討論。而2014年的布里斯班峰會設(shè)定的三大議題分別為促進私營企業(yè)成長、增加全球經(jīng)濟抗沖擊性和鞏固全球體系，發(fā)展議題完全缺失，公報中對發(fā)展問題的關(guān)注也是散落在經(jīng)濟增長的各

議題 中。

2010-2015年G20峰會發(fā)展議題情況

2016年杭州峰會發(fā)展議題的提升

中國作為世界上最大的發(fā)展中國家和G20的重要成員國，一直關(guān)注G20發(fā)展議題。在首爾峰會時，中國就是發(fā)展議題的積極支持者。在此后的各屆峰會中，中國一直積極主張關(guān)注發(fā)展中國家的發(fā)展問題，縮小南北差距，實現(xiàn)世界經(jīng)濟的可持續(xù)、平衡發(fā)展。因此2016年中國利用作為G20主席國的時機，把發(fā)展放在了議程的核心位置。

杭州峰會以“構(gòu)建創(chuàng)新、活力、聯(lián)動、包容的世界經(jīng)濟”為主題，致力于推動經(jīng)濟增長的包容性，減少全球發(fā)展的不平等、不平衡現(xiàn)象，以使各國人民共享世界經(jīng)濟增長的紅利。在峰會籌備中，中國也特別注重與發(fā)展中國家的溝通協(xié)調(diào)，充分聽取了非盟、七十七國集團以及一些最不發(fā)達國家、內(nèi)陸國、小島國的意見、建議及利益訴求，并盡力在發(fā)展成果中有所體現(xiàn)。此次峰會也邀請了最多的發(fā)展中國家代表與會。

在發(fā)展議題中，杭州峰會把推動落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程（以下簡稱“2030年議程”）作為中心內(nèi)容，并制定了行動計劃。2016年是2030年議程的開局之年，作為在世界經(jīng)濟中具有舉足輕重地位的G20積極表態(tài)支持這一重要發(fā)展議程，對該議程的落實具有重要的表率和引領(lǐng)作用。行動計劃選定了15個“可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域”3作為G20當(dāng)前和中長期承諾，并將根據(jù)未來G20主席國的優(yōu)先事項進行更新和調(diào)整。行動計劃還鼓勵各成員國在自愿的原則下分享各自落實2030年議程的國別行動和經(jīng)驗，促進G20成員之間及與其他國家之間相互學(xué)習(xí)，交流經(jīng)驗。4杭州峰會還發(fā)起《二十國集團支持非洲和最不發(fā)達國家工業(yè)化倡議》，并就跨境非法資金流動、包容性商業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施投資、高質(zhì)量就業(yè)，糧食安全、營養(yǎng)、可持續(xù)農(nóng)業(yè)增長以及農(nóng)村發(fā)展等重點

各屆峰會中，發(fā)展重點關(guān)注的領(lǐng)域也因主席國的關(guān)切不同而各有側(cè)重（見上表）。首爾峰會設(shè)定了發(fā)展議程的跨年度行動計劃，并確定了九大關(guān)鍵領(lǐng)域；戛納峰會因當(dāng)年非洲之角遭遇的嚴重旱災(zāi)及法國對非洲問題的關(guān)注，把糧食安全作為重點關(guān)注的首要領(lǐng)域；墨西哥洛斯卡沃斯峰會更加突出包容性綠色增長；安塔利亞峰會則增加了對能源可及性的關(guān)注。

總體而言，發(fā)展議題雖然于2010年納入到G20議程中，但實際并未受到充分重視，也未發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

領(lǐng)域的問題進行了討論。

習(xí)近平主席在閉幕致辭中總結(jié)發(fā)展領(lǐng)域成果時講到，此次峰會“第一次把發(fā)展問題置于全球宏觀政策框架突出位置，第一次就落實聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程制定行動計劃”，盡力“讓二十國集團合作成果惠及全球”。中國在議題設(shè)置、會議準備、會議成果的各階段行動都充分表明中國對廣大發(fā)展中國家利益的關(guān)切，并努力推動G20“共同發(fā)展、共享繁榮”的理念，以提升其包容性，爭取發(fā)展中國家更廣泛的支持，促進G20進一步從危機應(yīng)對機制向長效治理機制轉(zhuǎn)型，從側(cè)重短期政策向短中長期政策并重轉(zhuǎn)型。

G20發(fā)展議題展望

發(fā)展是G20一個較新的議題，但其重要性不容忽視。G20取代G7成為重要的國際經(jīng)濟合作論壇，體現(xiàn)了國際格局和力量的轉(zhuǎn)變，反映了新興發(fā)展中國家在全球治理體系中與日俱增的重要性。但同時，為數(shù)眾多的低收入發(fā)展中國家的發(fā)展對世界經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展依然有著重要的影響。雖然每屆G20主席國會邀請一些嘉賓國、包括發(fā)展中國家代表參會，但總體中小型發(fā)展中國家參與有限，其利益和訴求在往屆峰會中沒有得到充分體現(xiàn)。因此許多發(fā)展中國家也對G20的代表性和合法性仍存在質(zhì)疑。將發(fā)展納入G20議程，并作為重要議題之一，能夠回應(yīng)發(fā)展中國家的質(zhì)疑，擴大G20的包容性和代表性，提升其國際影響力和號召力。

開行融資支持建設(shè)的蘇州工業(yè)園區(qū)

杭州峰會把發(fā)展提升到了前所未有的高度，但如果要把對這一議題的關(guān)注度持續(xù)下去，還需要后續(xù)主席國的進一步推進，否則就有可能面臨首爾峰會后的尷尬局面。聯(lián)合國大會通過的2030年議程是國際社會普遍接受的發(fā)展議程，在北京峰會通過行動計劃后，有望繼續(xù)受到后續(xù)主席國的重視。尤其是明年德國接手舉辦G20峰會，德國聯(lián)邦政府已確定將《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的實施與移民與難民問題、有效的氣候和環(huán)境政策以及數(shù)字化時代的全球性挑戰(zhàn)一起作為2017年峰會的四大重點議題，確保了對發(fā)展的繼續(xù)關(guān)注。

同時，也需要看到G20平臺下發(fā)展議題面臨的一些挑戰(zhàn)。一是G20成員國情況各異，對發(fā)展的關(guān)注角度也各不相同。發(fā)達國家有援助發(fā)展中國家的義務(wù)，發(fā)展對其而言更多意味著如何通過發(fā)展援助促進發(fā)展中國家的發(fā)展。而多數(shù)新興經(jīng)濟體剛步入中等收入行列，援助金額較小，且重點關(guān)注所在區(qū)域的發(fā)展，對于承擔(dān)援助義務(wù)持謹慎態(tài)度。因此，在設(shè)定發(fā)展議題時，需要重視各方分歧，協(xié)調(diào)和平衡發(fā)達國家和新興經(jīng)濟體的各自立場與關(guān)切，在督促發(fā)達國家承擔(dān)援助義務(wù)的同時，積極考慮新興經(jīng)濟體對分享發(fā)展經(jīng)驗的重視，從更廣泛的視角關(guān)注發(fā)展問題，促進發(fā)展中國家更加可持續(xù)的發(fā)展。第二，發(fā)展是一個跨領(lǐng)域的議題，與G20項下的許多其他議題都有所交叉。如本屆峰會中，發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施、糧食安全、氣候變化、貿(mào)易投資等其他工作組或議題都有所交叉。因此，加強與其他領(lǐng)域和工作組切實有效的協(xié)調(diào)和配合，尤其是在其他議題中納入發(fā)展視角顯得尤為重要，這也有利于G20對發(fā)展問題真正且持久的關(guān)注。第三，發(fā)展的協(xié)調(diào)平臺級別較低。目前，發(fā)展議題只是以工作組的形式進行討論，有爭議的問題由協(xié)調(diào)人會議進行協(xié)調(diào)，沒有相應(yīng)的部長級會議。要確保發(fā)展的重要地位，有必要從機制上有所保障，提高發(fā)展議題的規(guī)格，建立發(fā)展議題的部長級會議，以進行更高層面的溝通與推進。

注釋：

1 《2010年G20首爾峰會公報》。

2 張海冰，《試析 G20 在聯(lián)合國 2015年后發(fā)展議程中的角色》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2014 年第7 期。

3 這15個領(lǐng)域分別為：基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)業(yè)、糧食安全和營養(yǎng)，人力資源開發(fā)和就業(yè)、普惠金融和僑匯、國內(nèi)資源動員、工業(yè)化、包容性商業(yè)、能源、貿(mào)易和投資、反腐敗、國際金融架構(gòu)、增長戰(zhàn)略、氣候資金和綠色金融、創(chuàng)新、全球衛(wèi)生。

4 資料來源：《二十國集團落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程行動計劃》。

毛小菁，商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院國際發(fā)展合作研究所副所長。