文｜甄炳亮

養(yǎng)老服務市場到“放開”的時候了

文｜甄炳亮

養(yǎng)老服務業(yè)既是關(guān)系億萬群眾福祉的民生事業(yè)，也是具有巨大發(fā)展?jié)摿Φ某柈a(chǎn)業(yè)，放開養(yǎng)老服務市場是一場“革命”，這將會大大降低我國養(yǎng)老服務業(yè)進入門檻，促進其快速發(fā)展

甄炳亮

民政部社會福利中心黨委書記、副主任

今年10月，中央全面深化改革領(lǐng)導小組召開會議，審定通過了《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質(zhì)量的若干意見》。會議指出，養(yǎng)老服務業(yè)既是關(guān)系億萬群眾福祉的民生事業(yè)，也是具有巨大發(fā)展?jié)摿Φ某柈a(chǎn)業(yè)。要緊緊圍繞老年群體多層次、多樣化的服務需求，降低準入門檻，引導民間資本進入養(yǎng)老服務業(yè)，推動公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革，提升居家社區(qū)和農(nóng)村養(yǎng)老服務水平，推進養(yǎng)老服務業(yè)制度、標準、設(shè)施、人才隊伍建設(shè)，繁榮養(yǎng)老市場，提升服務質(zhì)量，讓廣大老年人享受優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務。

可以預料，《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質(zhì)量的若干意見》的印發(fā)實施，一定會大大降低我國養(yǎng)老服務業(yè)進入門檻，促進其快速發(fā)展。

那么，我國目前發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)究竟有哪些門檻，需要什么樣的體制機制和政策措施才能真正放開養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展呢？

社會力量從事養(yǎng)老服務的三大“門檻”

一是申辦養(yǎng)老機構(gòu)的不合理前置審批。

當前，社會力量申辦養(yǎng)老機構(gòu)，受到城鄉(xiāng)建設(shè)、規(guī)劃、國土資源、環(huán)保、公安消防等部門的嚴格審批，有關(guān)部門依據(jù)各自規(guī)定辦法，相互設(shè)置前提條件和高門檻，使養(yǎng)老機構(gòu)舉辦者無法拿到許可辦法要求的各種證件，進而無法取得養(yǎng)老機構(gòu)許可證，無法合法開展養(yǎng)老服務，更無法享受相關(guān)優(yōu)惠政策和資金支持。

二是不同營利性質(zhì)、不同所有制養(yǎng)老機構(gòu)不公平競爭。

首先是營利性與非營利性機構(gòu)不公平競爭。目前政府制定的絕大多數(shù)優(yōu)惠政策都面向非營利機構(gòu)，這樣的政策導向造成絕大部分社會力量都選擇成立非營利性機構(gòu)運營養(yǎng)老機構(gòu)，但享受優(yōu)惠政策的同時卻又受制于非營利性機構(gòu)不能貸款抵押、分紅、連鎖經(jīng)營，無法向品牌化、連鎖化、規(guī)?；较虬l(fā)展。而且鼓勵非營利機構(gòu)的政策要不無法調(diào)動想追求長期穩(wěn)定收益的民間資本進入的積極性，要不使其進入后搞關(guān)聯(lián)交易。

其次是公辦養(yǎng)老機構(gòu)和民辦養(yǎng)老機構(gòu)不公平競爭。公辦養(yǎng)老機構(gòu)在土地劃撥、設(shè)施建設(shè)、人員編制、運營補貼等方面享受傾斜，其建設(shè)成本和部分運營成本由財政負擔，但許多公辦機構(gòu)實際入住的“三無對象”、“五保戶”連5%都不到，低價面向社會老人提供服務，造成公辦機構(gòu)“一床難求”和民辦機構(gòu)“空床率高”的不公平競爭。同時受制于財政、編制、物價等制約和入住老人思想認識，使公辦機構(gòu)改革困難重重。

最后是醫(yī)養(yǎng)結(jié)合中的不公平競爭。在民政、衛(wèi)生、人社等部門都鼓勵醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的背景下，一些社區(qū)醫(yī)院、廠礦醫(yī)院、護理院等醫(yī)療機構(gòu)，積極向政府申請養(yǎng)老床位建設(shè)和運營補貼，同時利用醫(yī)保定點資格，加大入住老人醫(yī)護項目和內(nèi)容，這樣做既大大增加了醫(yī)保負擔，又嚴重擠壓了不具備醫(yī)保定點資格的養(yǎng)老機構(gòu)特別是長期照護機構(gòu)的生存空間。而一般養(yǎng)老機構(gòu)即使有醫(yī)生護士，對入住老人即使是醫(yī)療康復護理，因為沒有醫(yī)保定點資格，也不能享受醫(yī)療護理康復報銷。

三是開展養(yǎng)老服務，客觀上存在著“三難”。

首先，老年人支付能力不足。最近，全國老齡辦公布的第四次全國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查結(jié)果表明，2014年我國城鎮(zhèn)老年人年人均收入23930元，農(nóng)村老年人年人均收入7621元，收入雖然比2000年有了很大增長，但是完全靠自己收入，若想享受住院養(yǎng)老服務，仍有很大困難。所以一般養(yǎng)老機構(gòu)特別是中小型養(yǎng)老機構(gòu)收費普遍不高。

其次，養(yǎng)老機構(gòu)盈利難。全國老齡辦今年曾發(fā)布養(yǎng)老機構(gòu)抽樣調(diào)查報告，稱目前我國養(yǎng)老機構(gòu)運行期間，50%收支平衡，30%入不敷出，20%略有盈余。不難看出，養(yǎng)老服務是投資大、風險高、回報周期長的微利行業(yè)，大部分民辦養(yǎng)老機構(gòu)依靠收取入住老人費用來維持日常運營，當前房租、薪酬、物價等上漲幅度較大，養(yǎng)老機構(gòu)運營成本上升很快。另外，服務對象特殊，風險大。老年人意外傷害、死亡事件時有發(fā)生，容易引起糾紛，保險機制不完善，嚴重影響機構(gòu)正常運營。

再次，人才隊伍建設(shè)難。一方面，人才缺口大。最近，全國老齡辦公布我國約有失能、半失能老年人4063萬，按照《社會養(yǎng)老服務體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015）》的測算，到2015年養(yǎng)老服務就業(yè)崗位將超過500萬，而目前全國護理人員總數(shù)尚不足百萬，取得職業(yè)資格的更少。另一方面，結(jié)構(gòu)不合理。醫(yī)生、護士、營養(yǎng)師、康復師、心理咨詢師、社會工作師等專業(yè)人才匱乏。第三，留人用人難。一般養(yǎng)老機構(gòu)員工年流失率都在30%。

老來不易 據(jù)全國老齡辦數(shù)據(jù)顯示，2015年到2035年，中國將進入急速老齡化階段，老年人口將從2.12億增加到4.18億，占比提升到29%。老年人的生活需要被照料與關(guān)愛，而發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，無疑是最佳的惠老方式。

放開養(yǎng)老服務市場是一場“革命”

2016年5月，國務院印發(fā)了《2016年推進簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務改革工作要點》（以下簡稱《要點》），明確指出，“放管服”改革工作要緊緊扭住轉(zhuǎn)變政府職能這個“牛鼻子”，在更大范圍、更深層次，以更有力舉措推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務改革，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。明確要求，要破除制約企業(yè)和群眾辦事創(chuàng)業(yè)的體制機制障礙，著力降低制度性交易成本，優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，與大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和發(fā)展壯大新經(jīng)濟緊密結(jié)合起來，進一步形成經(jīng)濟增長內(nèi)生動力，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。從放開養(yǎng)老服務市場角度看，針對以上存在的問題和困難，養(yǎng)老服務業(yè)需要進行以下改革。

一是要研究取消養(yǎng)老機構(gòu)不合理的前置審批。

各有關(guān)部門要真正落實《要點》要求的“研究制定促進民間投資的配套政策和實施細則，抓緊建立行業(yè)準入負面清單制度，破除民間投資進入養(yǎng)老、醫(yī)藥、教育等領(lǐng)域的不合理限制和隱性壁壘”。認真研究各自審批的條件、程序，大力削減養(yǎng)老機構(gòu)審批的前置審批事項。堅決取消各種不必要的證明和手續(xù)，讓養(yǎng)老機構(gòu)創(chuàng)辦人辦事更方便、更快捷、更有效率。要全面公布在養(yǎng)老服務審核把關(guān)方面的權(quán)力清單和責任清單，凡是影響民間資本公平進入和競爭的各種障礙，一律予以清除。

二是要研究全部實行“先照后證”，修改《養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)置許可辦法》。

現(xiàn)在營利性養(yǎng)老機構(gòu)登記已經(jīng)實現(xiàn)“先照后證”，非營利性養(yǎng)老機構(gòu)也應該順應改革要求，實行“先照后證”。修改《養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)置許可辦法》，回歸養(yǎng)老機構(gòu)許可的本意，解決養(yǎng)老機構(gòu)“準入不準營”的問題。深入研究許可辦法到底是解決“機構(gòu)許可”還是“服務許可”，如果是“機構(gòu)許可”，已經(jīng)沒有必要，因為工商部門或民間組織管理部門已經(jīng)過審核，頒發(fā)機構(gòu)法人證書；如果是“服務許可”，主管部門就要認真研究服務人員、服務內(nèi)容、服務設(shè)施、服務流程、老人權(quán)益保護等內(nèi)容，切實負起審核“服務許可”的職責。

三是要促進各類市場主體公平競爭。

要在公平規(guī)則、公平待遇上下功夫，通過政策促進營利性和非營利性養(yǎng)老機構(gòu)公平待遇，研究解決公辦養(yǎng)老機構(gòu)扭曲養(yǎng)老服務市場價格問題，促進其與民辦機構(gòu)公平競爭，要通過公平政策，著力解決“一床難求”和“空床率高”問題。對老年人在養(yǎng)老機構(gòu)和從事養(yǎng)老服務的醫(yī)院的醫(yī)保報銷項目、內(nèi)容，實行同服務同政策，引導老年人到成本更低的養(yǎng)老機構(gòu)而非醫(yī)療機構(gòu)去養(yǎng)老，并鼓勵引導醫(yī)護人員到養(yǎng)老機構(gòu)和社區(qū)居家為老年人提供醫(yī)療護理康復服務，避免造成醫(yī)保資金的巨大支出和醫(yī)護力量的浪費。

四是要研究解決養(yǎng)老機構(gòu)實際存在的客觀困難。

要研究建立長期照護保障制度，解決基本養(yǎng)老服務需求。民政、衛(wèi)生、人社等部門應聯(lián)合制定以老年人生活自理能力為目的的老年人能力和服務需求評估標準，要通過評估界定基本養(yǎng)老服務對象，明確非醫(yī)療性護理服務和照料服務項目和內(nèi)容，通過建立保險、福利和救助相銜接的長期照護保障機制，提供基本養(yǎng)老服務。要加強養(yǎng)老服務人才隊伍建設(shè)。要通過免費培訓鑒定、享受崗位津貼、入職補貼、設(shè)置公益崗位、補助社會保險金、公平職稱評審、養(yǎng)老服務表彰等政策、資金支持，引進、留住和發(fā)揮各類養(yǎng)老服務人才的作用，提高養(yǎng)老服務水平。

可以說，放開養(yǎng)老服務市場是一場“革命”。

如何讓改革真正“落地”

放開養(yǎng)老服務市場不僅是一場“革命”，也是觀念的碰撞和利益的深刻調(diào)整。正如習近平總書記在今年10月主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導小組第28次會議研究放開養(yǎng)老服務市場等文件時強調(diào)的，中央和國家機關(guān)有關(guān)部門是改革的責任主體，是推進改革的重要力量。各部門要堅決貫徹落實黨中央決策部署，堅持以解放思想、解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力、解放和增強社會活力為基本取向，強化責任擔當，以自我革命的精神推進改革，堅決端正思想認識，堅持從改革大局出發(fā)，堅定抓好改革落實。

一是要建立完善黨委統(tǒng)一領(lǐng)導、政府依法行政、部門密切配合、群團組織積極參與、上下左右協(xié)同聯(lián)動的老齡工作機制，形成老齡工作大格局。

解決龐大的老年人口養(yǎng)老服務需求問題，是一個涉及部門眾多的問題，需要多部門合作協(xié)調(diào)進行。要積極研究我國養(yǎng)老服務市場發(fā)展的實際情況，尋求政策合力，真正鼓勵社會力量和民間資本投入養(yǎng)老服務業(yè)。

二是要提高思想認識，明確政府職能、作用。

在養(yǎng)老服務過程中，從工作主體看，涉及到政府、民間資本、社會力量、家庭和老年人，政府的職責，一是?；攫B(yǎng)老服務。即保證老年人一旦失能失智，能根據(jù)需要享受到基本的養(yǎng)老服務。二是提供公平競爭環(huán)境。政府應通過公開透明、鼓勵發(fā)展的政策引導和資金扶持，為民間資本、社會力量從事養(yǎng)老服務提供公平的競爭環(huán)境。

三是要積極作為，完善法律法規(guī)和政策。

要以滿足老年人養(yǎng)老服務需求為目的，以解決居家、社區(qū)和機構(gòu)養(yǎng)老服務發(fā)展中存在的問題為導向，對養(yǎng)老服務涉及到的法律法規(guī)和政策實施效果進行評估，通過修改完善，從而更好地推動我國養(yǎng)老服務市場的開放，促進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展。