趙靜

當(dāng)前我國養(yǎng)老保險制度的問題及相關(guān)對策※

趙靜

我國已建立覆蓋城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險制度。但繳費(fèi)率較高引發(fā)逃避費(fèi)行為、個人賬戶“空轉(zhuǎn)”、城鄉(xiāng)居民實(shí)際繳費(fèi)檔次低、退休年齡與預(yù)期壽命不匹配、過于依賴財政等問題阻礙了養(yǎng)老保險制度的進(jìn)一步發(fā)展。未來可從降低繳費(fèi)率、提高個人賬戶投資回報率、完善城鄉(xiāng)居民繳費(fèi)激勵機(jī)制、實(shí)行彈性退休年齡制、推動全國統(tǒng)籌以及發(fā)展養(yǎng)老保障的其他支柱等方面完善我國養(yǎng)老保險制度。

養(yǎng)老保險 養(yǎng)老金 繳費(fèi)率 個人賬戶 財政補(bǔ)貼

由于覆蓋面廣、影響時間長、收支規(guī)模大，養(yǎng)老保險是社會保險體系中最重要的內(nèi)容。經(jīng)過30多年的探索、改革與實(shí)踐，我國已建立覆蓋城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民的現(xiàn)代社會養(yǎng)老保險制度。然而，我國的養(yǎng)老保險制度尚不完善，有必要在回顧制度發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，梳理制度存在的主要問題并分析其成因，進(jìn)而提出相關(guān)對策建議，為未來養(yǎng)老保險制度的改革方向提供參考。

一、我國養(yǎng)老保險制度的發(fā)展歷程

由于以企業(yè)為單位的退休金制度不再適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，1991年中央政府提出要建立國家、企業(yè)和職工三方共同負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老保險制度（國發(fā)［1991］33號）；1995年進(jìn)一步提出了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的兩個實(shí)施辦法，并允許各地政府根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r自主選擇（國發(fā)［1995］6號）。1997年，在全國范圍內(nèi)建立起統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，實(shí)行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的辦法，實(shí)現(xiàn)從以往的現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制的轉(zhuǎn)變（國發(fā)［1997］26號）。這標(biāo)志著我國現(xiàn)代養(yǎng)老保險制度的正式建立。2005年，進(jìn)一步調(diào)整了個人賬戶的比例和養(yǎng)老金的計發(fā)辦法（國發(fā)［2005］38號）。2009年，啟動了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)（國發(fā)［2009］32號）。2011年，啟動了城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)（國發(fā)［2011］18號）。同年實(shí)施的《社會保險法》對養(yǎng)老保險的繳費(fèi)及待遇等，在法律層面上作出了明確規(guī)定。2014年，城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險合并，在全國范圍內(nèi)建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度（國發(fā)［2014］8號）。

目前，我國已建立制度上全覆蓋的養(yǎng)老保險制度，不僅覆蓋城鎮(zhèn)職工、個體戶及靈活就業(yè)人員，也將城鎮(zhèn)和農(nóng)村廣大未就業(yè)人群包括進(jìn)來。截至2015年底，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的參保職工有26219萬人，占當(dāng)年城鎮(zhèn)就業(yè)人員的64．9%，9142萬人領(lǐng)取了養(yǎng)老金，基金收入29341億元（含財政補(bǔ)貼），基金支出25813億元，累計結(jié)余35345億元；城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的繳費(fèi)人數(shù)達(dá)35672萬人，領(lǐng)取待遇人數(shù)達(dá)14800萬人，基金收入2855億元（含財政補(bǔ)貼），基金支出2117億元，累計結(jié)余4592億元。

二、我國養(yǎng)老保險存在的問題及成因

1.城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的繳費(fèi)率較高

中央政府規(guī)定，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的繳費(fèi)率是28%。這不僅高于大部分發(fā)達(dá)國家的養(yǎng)老保險繳費(fèi)率（如日本16．7%、韓國9%、美國10．4%、德國19．6%），也高于一些發(fā)展中國家的繳費(fèi)率（如馬來西亞25%、俄羅斯22%）。較高的繳費(fèi)率（參保成本）應(yīng)與較高的替代率（參保收益）相對應(yīng)。然而，與替代率相比，我國的繳費(fèi)率明顯偏高（見圖1）。

較高的繳費(fèi)率，會使企業(yè)和職工缺乏繳費(fèi)激勵，

出現(xiàn)逃避費(fèi)的現(xiàn)象（Bailey＆Turner，2001；趙耀輝和徐建國，2001）。主要有兩種逃避費(fèi)行為：第一，直接不參保。養(yǎng)老保險的參保率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于政策規(guī)定的100%。第二，在參保后低報繳費(fèi)工資。國家審計署發(fā)現(xiàn)，2011年28個省本級、240個市本級和988個縣的企業(yè)和職工以低報繳費(fèi)工資等方式少繳城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險費(fèi)51．4億元?？梢姡颖苜M(fèi)現(xiàn)象較為普遍?；谖覈髽I(yè)和職工層面的微觀數(shù)據(jù)的實(shí)證研究表明，上述兩種逃避費(fèi)行為確實(shí)與較高的繳費(fèi)率有關(guān)（趙靜等，2015）。

圖1 2012年中國和部分OECD國家的社會養(yǎng)老保險繳費(fèi)率和養(yǎng)老金替代率

我國政府之所以設(shè)定較高的繳費(fèi)率，主要是為了解決歷史債務(wù)。1997年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的建立，產(chǎn)生了三類人群：“老人”、“中人”、“新人”。其中，“老人”和“中人”適用不繳費(fèi)和視同繳費(fèi)的制度設(shè)計，形成了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的歷史債務(wù)。然而，與“拉弗曲線”的原理相似，并不是繳費(fèi)率越高，繳費(fèi)收入就越多。Feldstein＆Liebman（2006）指出，在中國較高的繳費(fèi)率下，由于企業(yè)和職工普遍存在逃避費(fèi)行為，繳費(fèi)收入還不到應(yīng)收收入的1／3。因此，較高的繳費(fèi)率并未實(shí)現(xiàn)設(shè)計初衷。

2.城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的個人賬戶“空轉(zhuǎn)”

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合的制度。但從制度建立之初，個人賬戶就在“空轉(zhuǎn)”。2001年，遼寧最先開始實(shí)施個人賬戶做實(shí)試點(diǎn)，到2008年試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到13個?。ㄊ小^(qū)），包括遼寧、吉林、黑龍江、天津、山西、上海、江蘇、浙江、山東、河南、湖北、湖南和新疆。但此后，試點(diǎn)范圍沒有進(jìn)一步擴(kuò)大。

個人賬戶“空轉(zhuǎn)”帶來了一系列問題。第一，個人賬戶沒有真正起到基金積累的作用，基金積累制相對于現(xiàn)收現(xiàn)付制的優(yōu)點(diǎn)，如不受人口年齡結(jié)構(gòu)的影響以及增加繳費(fèi)激勵等，沒有充分發(fā)揮出來。第二，個人賬戶的實(shí)際運(yùn)行情況與制度設(shè)計不符，會削弱人們對養(yǎng)老保險制度的信心，擔(dān)憂制度的可持續(xù)性，因而不愿遵從。第三，個人賬戶持續(xù)“空轉(zhuǎn)”給后代人和未來財政帶來巨大壓力。根據(jù)《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2015》，2014年個人賬戶記賬累計額達(dá)到40974億元，而做實(shí)個人賬戶試點(diǎn)地區(qū)的累計結(jié)余為5001億元，這意味著個人賬戶的“空賬”額達(dá)到35973億元。而2014年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的累計結(jié)余是31800億元。所以，即使用所有結(jié)余補(bǔ)充個人賬戶，個人賬戶仍會有4千多億元的“空賬”。而且，“空賬”規(guī)模還在逐年擴(kuò)大，形成了隱性債務(wù)，將支付風(fēng)險轉(zhuǎn)移給了后代人和未來財政。

個人賬戶之所以會“空轉(zhuǎn)”，是因?yàn)椋旱谝?，歷史債務(wù)由社會統(tǒng)籌資金負(fù)擔(dān)，加上國企改革引發(fā)提前退休等因素，社會統(tǒng)籌資金不足以支付當(dāng)期養(yǎng)老金，在分稅制后地方財政緊張的情況下，地方政府沒有使用財政收入，而是借用原本應(yīng)用于積累和投資的個人賬戶資金，來填補(bǔ)社會統(tǒng)籌資金出現(xiàn)的缺口。第二，若將大量資金存放于個人賬戶，會出現(xiàn)貶值風(fēng)險。因此，地方政府缺乏做實(shí)個人賬戶的激勵。

雖然做實(shí)個人賬戶的試點(diǎn)地區(qū)已積累了一定規(guī)模的個人賬戶資金，但要進(jìn)一步做實(shí)，十分困難；一方面，對于已經(jīng)做實(shí)的個人賬戶資金，大部分試點(diǎn)省份并沒有進(jìn)行投資，回報率較低；另一方面，由于不能再借用個人賬戶資金，很多試點(diǎn)省份的社會統(tǒng)籌部分出現(xiàn)收不抵支的情況，主要依靠財政補(bǔ)缺。在財政面臨巨大壓力的情況下，2010年中央政府特批遼寧向已經(jīng)做實(shí)的個人賬戶借支，以保障當(dāng)期養(yǎng)老金的發(fā)放，到2014年借支額達(dá)到了700多億元。第一個啟動做實(shí)個人賬戶試點(diǎn)的遼寧，又回到了“空轉(zhuǎn)”的狀態(tài)。

3.城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的繳費(fèi)檔次低，個人賬戶積累功能弱

與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險不同，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的繳費(fèi)是100～1000元、1500元、2000元共12個檔次，參保者可自由選擇。雖然繳費(fèi)檔次較多，但在實(shí)際中，人們往往選擇較低檔次繳費(fèi)。陜西財政監(jiān)察專員辦事處發(fā)現(xiàn)，在2014年陜西城鄉(xiāng)居民繳費(fèi)檔次中，

選擇100～200元檔次繳費(fèi)的居民占參?？?cè)藬?shù)的92．1%。陜西的情況并不是個別現(xiàn)象。2014年全國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的人均繳費(fèi)是186元。

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險借鑒了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的制度設(shè)計，也建立了個人賬戶，并且個人繳費(fèi)劃入個人賬戶。但是，由于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的繳費(fèi)檔次低，個人賬戶的資金極少。以人均繳費(fèi)186元計算，繳費(fèi)滿15年，個人賬戶也不到3000元。即便算上地方政府對參保者的繳費(fèi)補(bǔ)貼，個人賬戶的規(guī)模也不大。因此，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的個人賬戶，積累功能較弱。而且，設(shè)立個人賬戶、單獨(dú)核算、抵抗通貨膨脹等保值增值風(fēng)險，管理成本較高。在個人賬戶規(guī)模較小的情況下，管理成本可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了潛在收益。從這一點(diǎn)來看，對于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，設(shè)立個人賬戶的意義不大，有“重形式輕實(shí)質(zhì)”的傾向（李珍，2013）。究其原因，主要有以下三個方面：①未就業(yè)人員（尤其是農(nóng)村居民）大多沒有穩(wěn)定收入，繳費(fèi)能力較差。②繳費(fèi)檔次的高低，只與個人賬戶養(yǎng)老金有關(guān)，并不影響基礎(chǔ)養(yǎng)老金。同時，個人賬戶的回報率較低，并非“多繳多得”，導(dǎo)致人們有激勵選擇較低檔次繳費(fèi)。③城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度建立較晚，人們對制度究竟能否按時足額發(fā)放養(yǎng)老金缺乏信心，在求穩(wěn)怕變的心理下，會選擇較低繳費(fèi)檔次來“試一試”。

4.城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的退休年齡與預(yù)期壽命不匹配

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險沿用了計劃經(jīng)濟(jì)時期勞動保險的退休年齡，即：男60歲、女職工50歲、女干部55歲。可是，原來的退休年齡規(guī)定，已和現(xiàn)在的預(yù)期壽命不匹配。建國初期，預(yù)期壽命只有35歲（張震，2016）；而2010年，預(yù)期壽命達(dá)74．8歲，增加了1倍。退休年齡較小，會產(chǎn)生一些負(fù)面影響。首先，給養(yǎng)老保險基金和財政都帶來了沉重壓力。一方面，領(lǐng)取養(yǎng)老金的人越來越多，領(lǐng)取時間越來越長；另一方面，繳納養(yǎng)老保險費(fèi)的人相對較少，繳納時間也較短。其次，不利于勞動力資源的優(yōu)化配置，減少了勞動力供給，特別是經(jīng)驗(yàn)豐富的成熟勞動力的供給。最后，導(dǎo)致出現(xiàn)“退而不休”的現(xiàn)象，即：一邊領(lǐng)取養(yǎng)老金，一邊重新在勞動力市場上找到工作并領(lǐng)取工資。據(jù)統(tǒng)計，“退而不休”的勞動者占45歲及以上勞動者的35%左右（程杰，2014）。這個群體的規(guī)模不容小覷。雖然“退而不休”有助于提高勞動力供給，但會產(chǎn)生效率損失。這體現(xiàn)在由于有養(yǎng)老金補(bǔ)助，他們更容易接受較低的工資水平，壓低了市場上的均衡工資，使其他人處于不利的位置，導(dǎo)致不公平競爭。

在制度建立之初，沿用以往的退休年齡，有助于減少轉(zhuǎn)軌的阻力。但是，隨著人口老齡化的加劇、預(yù)期壽命的延長、養(yǎng)老保險基金收支的失衡，當(dāng)前的退休年齡已不符合養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的需要。

5.養(yǎng)老保險對財政的依賴性強(qiáng)，可持續(xù)性令人擔(dān)憂

在制度設(shè)計上，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的資金來源主要是企業(yè)和職工的繳費(fèi)，但在實(shí)際中，財政給予了很大資助。2015年，各級財政補(bǔ)貼城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金4716億元，比2014年增長了32．9%，占基金當(dāng)年總收入的16%；征繳收入是23016億元，小于基金支出25813億元，缺口是2797億元，比2014年擴(kuò)大了1倍。因此，扣除財政補(bǔ)貼，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金已經(jīng)入不敷出，而且收支缺口逐年擴(kuò)大。

與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險不同，在制度設(shè)計上，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的主要資金來源就是財政補(bǔ)貼。財政不僅補(bǔ)入口（繳費(fèi)補(bǔ)貼），也補(bǔ)出口（全額發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金）。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險主要依靠財政維持運(yùn)轉(zhuǎn)，個人繳費(fèi)所起作用較小。2015年，在基金收入中，個人繳費(fèi)的占比還不到1／4。因此，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險都對財政有較強(qiáng)的依賴性，前者主要由財政兜底，而后者基本靠財政支撐，這有一定的合理性和必然性。其一，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險有巨額歷史債務(wù)，不可能完全依靠繳費(fèi)收入來補(bǔ)償，財政要抵消一部分債務(wù)。其二，城鄉(xiāng)未就業(yè)人員的收入相對較低，繳費(fèi)能力較差，需要財政予以幫助。

但是，養(yǎng)老保險過于依賴財政，使其可持續(xù)性堪憂。一方面，一個設(shè)計良好的制度，應(yīng)當(dāng)不依靠外力運(yùn)轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)能大致保持自身的財務(wù)平衡。另一方面，在結(jié)構(gòu)性減稅的大環(huán)境下，未來財政收入增長可能放緩，而人口老齡化的加劇使養(yǎng)老保險基金的收支缺口日益擴(kuò)大，一旦財政無力填補(bǔ)缺口，養(yǎng)老保險制度將難以持續(xù)。此外，財政對養(yǎng)老保險投入較多，也會擠出財政在醫(yī)療和教育等其他領(lǐng)域的支出，影響其他公共服務(wù)水平的提高。

三、完善我國養(yǎng)老保險制度的對策

1.適當(dāng)降低城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的繳費(fèi)率

今后應(yīng)適當(dāng)下調(diào)養(yǎng)老保險繳費(fèi)率。由于較高的繳

費(fèi)率會導(dǎo)致逃避費(fèi)問題，所以適當(dāng)降低繳費(fèi)率不一定會帶來繳費(fèi)收入的減少。相反地，降低繳費(fèi)率對擴(kuò)面和如實(shí)繳費(fèi)的促進(jìn)作用，可能使繳費(fèi)收入增加。因此，不必過于擔(dān)心繳費(fèi)率下調(diào)的減收效應(yīng)。

2.提高個人賬戶資金的投資回報率，逐步做實(shí)個人賬戶

關(guān)于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的個人賬戶，學(xué)界存在爭論：一種意見認(rèn)為，應(yīng)堅持做實(shí)個人賬戶，另一種意見認(rèn)為應(yīng)借鑒瑞典的“名義賬戶”模式。

本文認(rèn)為，我國還是應(yīng)逐步做實(shí)個人賬戶。因?yàn)椋弘m然“名義賬戶”模式可以緩解當(dāng)前的資金困難，但是也產(chǎn)生一些問題。其一，“名義賬戶”模式仍然是將支出責(zé)任留給了后代人和未來財政，在繳費(fèi)率無法進(jìn)一步提高、人口老齡化加劇和財政收入增長放緩的情況下，養(yǎng)老保險制度仍有不可持續(xù)的隱患。其二，“名義賬戶”模式?jīng)]有將資金真正用于積累和投資，這導(dǎo)致該模式只能提供一個較低的記賬利率，這不僅使退休人員難以獲得較高水平的養(yǎng)老保障，也降低了人們繳費(fèi)的積極性。其三，采用“名義賬戶”模式，會削弱養(yǎng)老保險的社會共濟(jì)功能。在“名義賬戶”模式下，個人的養(yǎng)老待遇只與自己的繳費(fèi)有關(guān)，不存在不同群體間的收入再分配，這不符合我國養(yǎng)老保險制度的設(shè)計理念。

因此，做實(shí)個人賬戶是更合適的選擇。問題是如何做實(shí)。在全國征繳收入與支出存在較大缺口的情況下，一味地將財政資金投入到個人賬戶，或者將征繳收入中應(yīng)屬于個人賬戶的部分分離出來、禁止用于發(fā)放當(dāng)期養(yǎng)老金，并不可行。一方面，統(tǒng)籌部分出現(xiàn)缺口；另一方面，個人賬戶還有閑置資金，以較低回報率來記賬。這種資金分配方式，效率較低。

問題的關(guān)鍵在于，提高個人賬戶資金的投資回報率。第一，不斷完善我國的資本市場。成熟的資本市場是獲得較高投資回報率的一個前提。第二，對于征繳收入，將統(tǒng)籌部分的收入和個人賬戶的收入分離開來，將個人賬戶的部分做長期投資。雖然兩者混合也可以用于投資，但是由于支出時點(diǎn)不同，混合的征繳收入只能做短期投資，難以做長期投資，因長期投資回報率更高。第三，鼓勵各地區(qū)將個人賬戶資金委托給全國社?；鹄硎聲y(tǒng)一投資，將分散的長期性資金聚合起來，不僅增強(qiáng)資金的抗風(fēng)險能力，獲得“規(guī)模收益”，也可降低管理成本。第四，當(dāng)前政府允許養(yǎng)老保險基金投資于股票類資產(chǎn)的比例不得超過30%，這是出于安全性和謹(jǐn)慎性的考慮。未來在資本市場逐漸成熟后，可適當(dāng)提高該比例，以獲得更高的回報率。

對于做實(shí)所需的資金，可以采取的方法是：在征繳收入中，將應(yīng)屬于個人賬戶的收入劃入個人賬戶，不用于發(fā)放當(dāng)期養(yǎng)老金；統(tǒng)籌部分的缺口，先用累計結(jié)余來補(bǔ)充，不足的部分不單純依靠財政，而是采用多種來源的資金填補(bǔ)，包括個人賬戶的部分投資收益和國有資本劃撥等。

3.完善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的繳費(fèi)激勵機(jī)制

從功能上看，目前城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的個人賬戶意義不大，但是考慮到不同人群的養(yǎng)老保險制度未來終將并軌的大趨勢，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的制度設(shè)計有必要與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險較為一致。因此，應(yīng)保留城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的個人賬戶，并促使其充分發(fā)揮作用。對此，一個主要措施是：完善“多繳多得”的激勵機(jī)制，鼓勵居民在自身經(jīng)濟(jì)條件允許的情況下，選擇較高繳費(fèi)檔次。具體辦法包括：第一，加大宣傳力度，增進(jìn)居民對養(yǎng)老保險的了解。第二，在補(bǔ)入口時，加強(qiáng)繳費(fèi)補(bǔ)貼與實(shí)際繳費(fèi)額之間的聯(lián)系。今后可考慮對不同檔次使用相同的補(bǔ)貼率，真正實(shí)現(xiàn)“多繳多補(bǔ)”。第三，在補(bǔ)出口時，也應(yīng)加強(qiáng)基礎(chǔ)養(yǎng)老金和繳費(fèi)年限、繳費(fèi)檔次之間的相關(guān)性，實(shí)現(xiàn)“多繳多得、長繳多得”。具體可借鑒城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金的計算方法。第四，考慮設(shè)立差異化的個人賬戶記賬利率。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的個人賬戶規(guī)模很小，不適合采用投資的方式來提高回報率。但是，當(dāng)前以銀行1年期存款利率作為記賬利率，無法形成有效的激勵機(jī)制?？煽紤]對不同年齡段的參保者設(shè)置不同的記賬利率，如按5年期、3年期、1年期等幾檔利率計息。

此外，還應(yīng)擴(kuò)寬城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的資金來源，減少對財政的依賴。在制度設(shè)計上，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的資金來源渠道包括個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼。未來除鼓勵居民選擇較高繳費(fèi)檔次、提高個人繳費(fèi)比重以外，還應(yīng)加大集體投入。

4.采用彈性退休年齡制

延遲退休年齡，已成為學(xué)界共識。但是，如何延遲，備受爭論。延遲退休年齡，涉及廣大職工的切身利益，容易遭到抵觸，采取何種舉措才能順利推進(jìn)退休年齡改革，值得深思。

本文認(rèn)為，一方面，先消除女職工和女干部的退休年齡差異，簡并為55歲。另一方面，借鑒美國等國家的做法，逐步實(shí)行彈性退休年齡制。具體做法是：①根據(jù)人口結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，設(shè)置3個退休年齡，即法定正常退休年

齡、最早可退休年齡、最晚可退休年齡；②在達(dá)到正常退休年齡時退休，可以獲得100%的養(yǎng)老金；③如果提前退休（年齡在最早可退休年齡和正常退休年齡之間），可以獲得養(yǎng)老金，但是數(shù)額比正常退休少，每提前1年就會減少一定比例；④如果延遲退休（年齡在正常退休年齡和最晚可退休年齡之間），每年的養(yǎng)老金數(shù)額高于正常退休，每延遲1年就會增加一定比例；⑤緩慢調(diào)整正常退休年齡，使其逼近最晚可退休年齡。

這種彈性退休年齡制，相當(dāng)于是對提前退休給予懲罰、對延遲退休給予獎勵。人們可根據(jù)自身情況（如健康狀況和家庭經(jīng)濟(jì)條件等），自主選擇退休年齡。相較于強(qiáng)制性的“一刀切”的退休年齡制，彈性退休年齡制產(chǎn)生的扭曲更小。

5.逐步推進(jìn)全國統(tǒng)籌

對于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，應(yīng)逐步推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌。一個主要好處是：收不抵支地區(qū)的資金缺口，可以用收大于支地區(qū)的結(jié)余來填補(bǔ)，利用制度自身的資金解決缺口問題，減輕財政支出壓力。同時，全國統(tǒng)籌也可以解決跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)養(yǎng)老保險關(guān)系的困難，促進(jìn)農(nóng)民工參保。借此契機(jī)，建立全國統(tǒng)一的社會保險信息系統(tǒng)，為其他保險統(tǒng)籌層次的提高打下基礎(chǔ)。

目前若想一步實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，比較困難。這是因?yàn)椋浩湟?，全國只有北京、上海、天津、重慶和陜西等少數(shù)省份實(shí)現(xiàn)了真正的省級統(tǒng)籌，大多數(shù)省份都只是建立了省級調(diào)劑金制度。在大多數(shù)省份尚未實(shí)現(xiàn)真正的省級統(tǒng)籌的情況下，很難將統(tǒng)籌層次提高至全國。其二，參照《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)》，全國統(tǒng)籌意味著全國實(shí)行統(tǒng)一的制度和政策、統(tǒng)一的繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)比例、統(tǒng)一的養(yǎng)老金計發(fā)辦法、養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)一編制和實(shí)施養(yǎng)老保險基金預(yù)算、統(tǒng)一的業(yè)務(wù)規(guī)程和管理制度；而不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差異，很難統(tǒng)一繳費(fèi)基數(shù)和養(yǎng)老金計發(fā)辦法。其三，全國統(tǒng)籌涉及地方利益的重新分配，養(yǎng)老保險運(yùn)行狀況較好、有較多結(jié)余的地區(qū)不愿將資金完全上交。其四，全國統(tǒng)籌會減弱地方政府監(jiān)督企業(yè)和職工的積極性，可能導(dǎo)致逃避費(fèi)現(xiàn)象泛濫，使大量繳費(fèi)收入流失。

為了緩解上述困難，特別是保護(hù)地方政府的積極性，全國統(tǒng)籌可分三步走：首先，推動實(shí)現(xiàn)真正的省級統(tǒng)籌；其次，逐步建立全國調(diào)劑金制度，以省為單位，上交部分調(diào)劑金，對收不抵支且地方財政確有困難的地區(qū)，全國調(diào)劑金給予適當(dāng)幫助；最后，實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，基礎(chǔ)養(yǎng)老金在全國層面統(tǒng)收統(tǒng)支。

6.建立并完善多層次的養(yǎng)老保障體系

早在20世紀(jì)90年代，世界銀行就建議各國建立多支柱的養(yǎng)老保障體系，指出不能僅靠社會養(yǎng)老保險這一支柱。然而，我國其他支柱發(fā)展較慢。2013年《中國退休準(zhǔn)備指數(shù)調(diào)研報告》顯示，大部分人都以銀行儲蓄和社會養(yǎng)老保險的方式來養(yǎng)老，商業(yè)保險的作用并未受到重視。

過多倚靠社會養(yǎng)老保險，不僅會增加社會養(yǎng)老保險制度的支出負(fù)擔(dān)，使其面臨不可持續(xù)的風(fēng)險，也難以為老年人的生活提供較高水平的保障。今后應(yīng)在完善社會養(yǎng)老保險制度的同時，重視企業(yè)年金和商業(yè)保險等其他支柱的發(fā)展，建立并完善多層次的養(yǎng)老保障體系。具體措施包括：宣傳企業(yè)年金和商業(yè)保險的作用，引起人們的重視；適當(dāng)降低城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的繳費(fèi)率，使企業(yè)有能力向企業(yè)年金繳費(fèi)；對商業(yè)養(yǎng)老保險實(shí)施一些稅收優(yōu)惠政策，如實(shí)施稅收遞延型養(yǎng)老保險，等等。

1.Bailey，C，Turner J．Strategies to Reduce Contri bution Evasion in Social Security Financing．World Development，2001，29（2）：385－393．

2.Feldstein，M，Liebman J．Realizing the Potential of China’s SocialSecurityPensionSystem．ChinaEconomicReview，2006，17：1－16．

3.程杰：《“退而不休”的勞動者：轉(zhuǎn)型中國的一個典型現(xiàn)象》，《勞動經(jīng)濟(jì)研究》2014年第5期。

4.李珍著：《社會保障理論》（第三版），中國勞動社會保障出版社2013年版。

5.張震：《1950年代以來中國人口壽命不均等的變化歷程》，《人口研究》2016年第1期。

6.趙耀輝、徐建國：《我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體制改革中的激勵機(jī)制問題》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊）》2001年第1卷第1期。

7.趙靜、毛捷、張磊：《社會保險繳費(fèi)率、參保概率與繳費(fèi)水平——對職工和企業(yè)逃避費(fèi)行為的經(jīng)驗(yàn)研究》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊）》2015年第15卷第1期。

［責(zé)任編輯：侯祥鵬］

F842．6

A

1009－2382（2016）11－0005－05

趙靜，中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所博士后（北京100836）。

※本文系中國博士后科學(xué)基金資助項目“社會保險的社會效應(yīng)：基于家庭保障和犯罪行為的視角”（項目編號：2015M580167）的階段性研究成果。