■ 郎勁松 樊 攀

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政府認(rèn)同差異化:對農(nóng)政策傳播的新困境
——基于湖北省S市實地調(diào)研的研究

■ 郎勁松 樊 攀

在農(nóng)村政策傳播中,由于國家的控制模式和傳播網(wǎng)絡(luò)中存在著權(quán)力的分化造成農(nóng)民對政府的認(rèn)知存在明顯差異化。占據(jù)較大影響力的中央政府使用“宏大敘事”和“淺表式”的傳播方式,以及地方媒體對農(nóng)傳播的弱化,成為農(nóng)民產(chǎn)生差異化認(rèn)同的傳播層面的根源之一。要想走出農(nóng)村政策傳播的困境,既需要積極探尋地方發(fā)展模型,也需要“滲透式”的傳播方式和基層傳播的回歸。

政府認(rèn)同;對農(nóng)政策;政策傳播;控制網(wǎng)絡(luò);傳播網(wǎng)絡(luò)

2015年,筆者獲《南風(fēng)窗》“調(diào)研中國”項目資助,赴湖北省S市Y區(qū)進(jìn)行實地調(diào)研。Y區(qū)是南水北調(diào)中線工程水源地之一,該區(qū)一方面需要完成新農(nóng)村建設(shè)；另一方面還需要結(jié)合本地實情完成移民的搬遷和安置問題。所以,該地建設(shè)和發(fā)展既有全國農(nóng)村發(fā)展的普遍性,同時也因國家戰(zhàn)略工程建設(shè)具有特殊性,其農(nóng)村政策傳播既有全國對農(nóng)政策傳播,也有針對移民的政策傳播,因此以Y區(qū)為切入點展開對農(nóng)政策傳播的分析具有典型意義。筆者對該區(qū)5個鄉(xiāng)鎮(zhèn),8個鄉(xiāng)村,以方便為原則,對40余戶村民和數(shù)名政策執(zhí)行人員進(jìn)行了半結(jié)構(gòu)式訪談,以農(nóng)村對政策的執(zhí)行主體——政府的認(rèn)同調(diào)查為起點,對政策制定、執(zhí)行的邏輯進(jìn)行梳理,最終發(fā)現(xiàn)當(dāng)前農(nóng)村政策傳播中的問題,從而為扶貧政策更為有效的傳播提供參照。

一、農(nóng)民對政府的認(rèn)同:存在中央和地方的差異化

“認(rèn)同”(identity)又稱“同一性”,它強(qiáng)調(diào)兩者之間的相同或同一,同時也能表示同一事物在失控跨度中所展現(xiàn)出的一致和連貫。當(dāng)前,認(rèn)同已經(jīng)成為社會學(xué)、心理學(xué)乃至政治學(xué)研究中的一個重要分析視角。而無論何種視角,認(rèn)同的背后都展現(xiàn)著“我們”和“他們”之間的差異,正因差異的存在才需尋求自我認(rèn)同。而政治認(rèn)同,是指“在一個穩(wěn)定政治體系即國家中執(zhí)政的政治權(quán)力如何獲得所需要的認(rèn)同”②,也就是公民對國家政治權(quán)力的認(rèn)同。政治認(rèn)同的實現(xiàn)可以通過儀式、象征等一系列手段,此外還包括國民對國家的想象。布勞內(nèi)爾認(rèn)為和西方人用身體來想象國家不一樣的是,中國人以國家為藍(lán)本來想象自己的身體。③對于普通民眾而言,日常生活中無處不在的科層制組織就是國家,但國家權(quán)力和科層體系之間仍舊存在區(qū)別,國家治理的意圖通過政府科層組織實現(xiàn),國家治理的諸多機(jī)制是通過政府科層體系實施,所以,當(dāng)“政府作為國家代言人身份出現(xiàn)時,民眾對政府的認(rèn)同就會同國家認(rèn)同結(jié)合在一起”④。但在政治認(rèn)同的范疇中,除了政府認(rèn)同外,還包括政黨認(rèn)同、民族認(rèn)同等概念,本研究主要集中于農(nóng)民對政府的認(rèn)同問題,所以采用更為精準(zhǔn)的政府認(rèn)同概念展開論述。

隨著現(xiàn)代生活中多樣化生活實踐和社會分化較為嚴(yán)重的挑戰(zhàn),民眾對國家、政府的認(rèn)同不再統(tǒng)一。項飚以“框架性國家”概念解釋到,群眾和政府雖都強(qiáng)調(diào)國家總體整合性的重要性,但在具體問題上缺乏制度性共識,國家內(nèi)部的種種關(guān)系經(jīng)常失衡⑤。也就是說,國家內(nèi)部、社會內(nèi)部和國家與社會之間都缺乏統(tǒng)一的認(rèn)同。

作為農(nóng)村政策傳播的對象,農(nóng)民對政府乃至國家的認(rèn)同決定了他們的行動邏輯,而根據(jù)農(nóng)民的行動邏輯,又能夠推斷出他們的認(rèn)同特征。彭正德對新中國成立以來農(nóng)民的政治認(rèn)同研究梳理后發(fā)現(xiàn),農(nóng)民政治認(rèn)同的程度、功能、影響因素、提升途徑這四個方面是農(nóng)民政治認(rèn)同的主要研究領(lǐng)域。⑥唐玉環(huán)指出“政治合法性是政治認(rèn)同的產(chǎn)物,而信息傳播是政治認(rèn)同產(chǎn)生的必要條件”⑦,但是就目前而言,從信息傳播的視角對農(nóng)民政府認(rèn)同展開的研究數(shù)量較少,尤其是采用實地調(diào)研方法的,更少之又少。

在調(diào)研和訪談過程中,筆者發(fā)現(xiàn)中央政府頒發(fā)了一系列惠農(nóng)政策,但是在執(zhí)行過程中出現(xiàn)政策未完全落實,從而導(dǎo)致農(nóng)民補(bǔ)貼未發(fā)放到位、農(nóng)民缺乏耕種土地、缺乏住房時等情況。當(dāng)現(xiàn)實與政策描繪的圖景有出入時,農(nóng)民表示“這也只怪我們村的干部,也不是國家的問題”,因為他們認(rèn)為“其實上面政策是好的”,“上面政策好,下面落實不好,你也沒有辦法”。所以,農(nóng)民們對政策執(zhí)行主體——政府的認(rèn)知出現(xiàn)了分化,被分為中央層面和地方層面,對于中央政府,農(nóng)民們表達(dá)了肯定和擁護(hù),予以更高的認(rèn)同度；而對國家權(quán)力的地方化實踐卻頗有微詞,集中指向政策落實不到位的問題。農(nóng)民們認(rèn)為自己的生活境遇不盡人意是因為基層政府“沒有能力”,才“苦了下邊的農(nóng)民”。

當(dāng)前,對農(nóng)政策主要以中央制定、地方執(zhí)行的模式開展,政策決定權(quán)與解釋權(quán)主要由中央負(fù)責(zé)的情況下,政策從制定到執(zhí)行過程中,經(jīng)歷了從中央到地方多級政府的多個階段,但農(nóng)民卻能夠?qū)φ邎?zhí)行情況作出好壞評價,也就是對地方政府解決實際問題的能力進(jìn)行評價。那么,他們對政策了解的來源為何,以及為什么會產(chǎn)生如此認(rèn)知,就成為一個值得探討的問題。在調(diào)研中筆者對受訪農(nóng)民們表達(dá)了這一疑問,他們表示“了解政策都是從新聞”,而且“新聞里說的可好了,黨的政策非常好”,當(dāng)筆者再問其所述的“新聞”具體來自于哪一頻道時,他們均表示來源于中央電視臺的新聞,尤其是《新聞聯(lián)播》。在調(diào)研中,筆者發(fā)現(xiàn)極具代表性的一幕,諸多農(nóng)民家中的掛歷為中央常委領(lǐng)導(dǎo),農(nóng)民們對這些領(lǐng)導(dǎo)的名字都能如數(shù)家珍,但是當(dāng)筆者問到他們是否知道省級、縣級甚至鎮(zhèn)級主要領(lǐng)導(dǎo)時,他們均表示不知曉,由此可見中央新聞媒體在農(nóng)村的傳播力和影響力。

二、央視的電視新聞:農(nóng)民對政策獲取的主要信息源

由于Y區(qū)作為移民安置區(qū)域,筆者以南水北調(diào)中線工程安置政策為例進(jìn)行分析。筆者在央視網(wǎng)以“南水北調(diào)中線工程”為搜索詞進(jìn)行搜索,找到的502條結(jié)果⑧中,屬于受訪對象重點強(qiáng)調(diào)的《新聞聯(lián)播》欄目的報道有5條,分別為:

“南水北調(diào)中線工程農(nóng)村移民基本結(jié)束”2011-12-22“南水北調(diào)中線工程全線貫通”2013-12-25“南水北調(diào)中線工程今起充水體檢”2014-02-22“快馬加鞭迎‘南水’”2014-09-06“南水北調(diào)：京津今迎丹江水”2014-12-27

其中,與移民生活密切相關(guān)的當(dāng)屬“南水北調(diào)中線工程農(nóng)村移民基本結(jié)束”,該報道綜合央視新聞頻道《新聞直播間》欄目播出的多條有關(guān)移民搬遷安置報道的畫面,主要展現(xiàn)了移民新村整潔的環(huán)境、屋內(nèi)一應(yīng)俱全的設(shè)施,及移民搬遷過程中軍民如何齊心協(xié)力、當(dāng)?shù)鼐用袢绾螣崆闅g迎移民。此外,在搜索出的其他電視新聞報道中,涉及到的報道主題包括:水質(zhì)檢測、排污設(shè)計、通水、充水試驗、移民搬遷安置等。以《南水北調(diào)中線工程:移民遷移安置工作全部完成》報道為例,該條報道展示了移民新村的外部環(huán)境、安置住房的內(nèi)部設(shè)施,報道內(nèi)容包括住房里一應(yīng)俱全、配套田地就在住房旁、其它安置點情況相似,土地安置結(jié)果單獨(dú)說明?？梢?央視新聞中未對移民政策專門解讀,卻以相近的報道結(jié)構(gòu)和統(tǒng)一的宏大敘事話語體系,對移民搬遷安置工作的結(jié)果予以呈現(xiàn)。農(nóng)民們有收看《新聞聯(lián)播》甚至央視新聞頻道的習(xí)慣,使他們能夠“跨越”基層政府直接與中央政府達(dá)成政策上的認(rèn)同。

在中國的政治實踐中,作為權(quán)威的國家進(jìn)入鄉(xiāng)村社會有兩條路徑:一條是作為實體性國家,以日趨理性的組織體系、制度規(guī)范和權(quán)力實踐為路徑,即政府科層組織的方式；另一條是通過政策、意識形態(tài)建設(shè)積極主動構(gòu)建出國家象征系統(tǒng),在民眾中構(gòu)建出一個有關(guān)國家的“道德性想象”,并以此形成民眾對實體性國家的價值期望與行為判斷。兩種進(jìn)入路徑所產(chǎn)生的社會認(rèn)同差異被稱為“國家二重性”⑨。農(nóng)民在接受并認(rèn)同“尊重農(nóng)民主體地位、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、關(guān)心農(nóng)民生活”的國家形象和道德化的國家觀念的同時,還直接接觸壓力型政府治理框架下的地方和基層政府行為,當(dāng)國家政策予以的預(yù)期與現(xiàn)實出現(xiàn)差距時,“國家二重性”便會放大,進(jìn)而導(dǎo)致作為實體性國家主體的政府,出現(xiàn)了農(nóng)民認(rèn)同差異化的現(xiàn)象。

在移民看來,央視播出的新聞代表中央的意志,也正是“黨和國家的喉舌”這一媒體屬性將央視放置在了農(nóng)民通往中央政府的必經(jīng)之路上。換句話說,央視播出的新聞因其播出平臺的特殊性質(zhì)而具備了超乎內(nèi)容本身的傳播效力,二者相互映證形成合力,成為農(nóng)民認(rèn)知過程中的權(quán)威信源,依托新聞事實成功構(gòu)建起政府形象；同時,央視新聞背后承載的話語體系和價值觀順利讓渡于農(nóng)民自身之后,進(jìn)一步強(qiáng)化了國家象征系統(tǒng)之上“道德的國家”“想象的國家”。但中央政策在地方落實的過程中,由于地方鄉(xiāng)村治理模式未能得以嚴(yán)格貫徹,以及農(nóng)民上訪失敗等原因,最終導(dǎo)致地方政府與媒介所建構(gòu)出的政府形象之間出現(xiàn)了差異,農(nóng)民們對地方政府不甚滿意,甚至在農(nóng)村還廣泛流傳著村委會貪污的種種聽聞,但卻無人證實。

農(nóng)民們在談及對地方政府的不滿時,往往將其與中央政策進(jìn)行對比,從而突出與強(qiáng)化對地方政府和中央政府在認(rèn)知上的差異。中央電視臺新聞中的政策,也成為其在上訪等與地方政府的直接溝通過程中的重要參考。反之,地方政府制作的記載了各類移民政策文件的宣傳手冊卻被農(nóng)民們拋棄,他們難以記住具體政策,也很難理解政策執(zhí)行中的復(fù)雜環(huán)節(jié),通過新聞報道關(guān)注政策結(jié)果更為直接和現(xiàn)實。在以科層組織為中心的行政體系中,地方政府只是中央政府的委托人,農(nóng)民深知地方政府只是在落實政策。如此,“國家二重性”反復(fù)得到強(qiáng)化。不同的是,“道德的國家”“想象的國家”因觸及不到而只能根據(jù)媒體報道等傳播行為開展認(rèn)知,但實體性國家卻能夠根據(jù)制度規(guī)范和權(quán)力實踐補(bǔ)充認(rèn)知。也正因如此,原本是用于完成對中央政府形象建構(gòu),傳遞政府注重民生的中央電視臺新聞,成為了農(nóng)民對地方政府表達(dá)不滿、甚至上訪抗?fàn)幍馁x權(quán)主體,新聞的內(nèi)容成為抗?fàn)幍暮戏ɑ罁?jù)。

三、對農(nóng)政策傳播的新困境:控制模式與傳播網(wǎng)絡(luò)的失靈

在社會主義建設(shè)時期,國家的治理邏輯以政治為主心骨,強(qiáng)調(diào)政治動員,犧牲個體利益服從國家利益,動員呈現(xiàn)單向傳輸和命令式；但在改革開放的市場化邏輯之下,動員成為經(jīng)濟(jì)吸引和利益承諾,政治勸服淪為輔助性手段。動員是基于市場邏輯之下的“平等”表達(dá)。在這樣的邏輯之下,移民的利益著眼點更關(guān)注的是自身。Y區(qū)一名負(fù)責(zé)農(nóng)村政策和移民政策的官員在訪談中表示:“現(xiàn)在國家優(yōu)惠政策多了以后很多村民就想要依賴政府,很多人都想要通過補(bǔ)貼來生活都不勞作了,國家沒有激勵機(jī)制來促進(jìn)生產(chǎn),只會讓他們一味的依靠政府,那這就成了無底洞了。”當(dāng)中央政策在地方并未得到如想象中一般得以兌現(xiàn)時,對地方的不滿便產(chǎn)生。

四、結(jié)論與討論

(本文系2015年《南風(fēng)窗》中國大學(xué)生社會調(diào)查獎學(xué)金“調(diào)研中國”項目資助的《南水北調(diào)中線工程水源地居民狀況調(diào)研》的研究成果。)

注釋:

① 《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》,新華社,http://news.xinhuanet.com/ziliao/2016-03/18/c_128811225.htm,2016年3月18日。

② 李素華:《政治認(rèn)同的辨析》,《當(dāng)代亞太》,2005年第12期。

③ Susan Brownell:TrainingtheBodyforChina:SportsintheMoralOrderofthePeople’sRepublic,University of Chicago Press.1995.

④ 劉小燕、崔遠(yuǎn)航:《政府傳播與制造認(rèn)同》,《現(xiàn)代傳播》,2011年第12期。

⑤ 項飚:《普通人的“國家”理論》,《開放時代》,2010年第10期。

⑥ 彭正德:《新中國成立以來農(nóng)民政治認(rèn)同的研究述評》,《政治學(xué)研究》,2010年第1期。

⑦ 唐玉環(huán):《論構(gòu)建促進(jìn)農(nóng)村政治認(rèn)同的信息傳播機(jī)制》,《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》,2006年第11期。

⑧ 選取時間為:2009年11月28日～2015年11月10日。

⑨ 楊雪:《鄉(xiāng)村社會中的國家二重性與國家權(quán)力建構(gòu)》,《學(xué)術(shù)交流》,2015年第6期。

⑩ 張宏卿、肖文燕:《農(nóng)民性格與中共的鄉(xiāng)村動員模式——以中央蘇區(qū)為中心的考察》,《開放時代》,2010年第10期。

(作者郎勁松系中國傳媒大學(xué)新聞傳播學(xué)部新聞學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；樊攀系中國傳媒大學(xué)新聞學(xué)院碩士研究生)

【責(zé)任編輯:張毓強(qiáng)】