文｜《小康》記者 洪治 重慶報道

重慶地票：保護(hù)耕地的“好手”

文｜《小康》記者 洪治 重慶報道

在城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，隨著農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)不斷增加，與此同時，由于農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)缺乏市場化的流轉(zhuǎn)渠道，很多農(nóng)民的宅基地?zé)o法變現(xiàn)，只能長期閑置。為此，重慶探索出一條土地變地票的新路徑

守住紅線 既要保發(fā)展，又要保耕地，重慶在盤活農(nóng)村閑置土地的同時也牢牢守住耕地紅線。

我國城鎮(zhèn)化發(fā)展讓農(nóng)民進(jìn)城，享受發(fā)展成果的同時，如何讓他們找到歸屬感卻是一個令人頭疼的問題。重慶市大足縣三驅(qū)鎮(zhèn)新民村徐懷金和妻子常年在縣城做小生意，雖然收入增加了，但心中始終有塊“石頭”，“女兒在本村讀書，由年邁的父母照顧，而且多年無人居住的農(nóng)村房屋也早就破舊不堪了”。

忍受子女分別之苦，心掛老宅安危，怎么辦？想通過轉(zhuǎn)戶口把女兒接到城里，但手頭資金有限，又該如何是好？此時他聽說了地票制度，“農(nóng)村的房子處置后既可以拿錢，又打消了進(jìn)城后的顧慮，何樂而不為呢？”經(jīng)過詳細(xì)咨詢后，2011年3月，他與妻子先到三驅(qū)派出所辦理了整戶農(nóng)轉(zhuǎn)城轉(zhuǎn)戶手續(xù)，而后向大足縣國土房管局三驅(qū)管理所提出了宅基地退出申請。

后來經(jīng)過縣國土部門實地測量，共退出宅基地及附屬設(shè)施用地1畝多，經(jīng)過復(fù)墾，他們獲得了地票價款13萬余元?！叭绻麤]有地票，按當(dāng)時行情，農(nóng)村的老房子只能賣一萬多元。” 徐懷金感嘆道。有了這筆錢，徐懷金再填上一點積蓄，在縣城購買了一套120余平米的商品房，如今不僅女兒到了縣城龍崗小學(xué)上學(xué)，徐懷金和妻子也在縣城各謀得了一份穩(wěn)定的工作。

在幫助徐懷金進(jìn)城過程中，地票起到了非常重要的作用，小小一張地票又是如何讓徐懷金的老房子升值十多倍呢？

土地如何變地票

在城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，隨著農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)不斷增加，與此同時，由于農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)缺乏市場化的流轉(zhuǎn)渠道，很多農(nóng)民的宅基地?zé)o法變現(xiàn)只能長期閑置，造成了城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙增長的問題?！稗r(nóng)村建設(shè)用地點多、面廣、量大，這個問題不解決，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的提速，守住耕地紅線的壓力會日益增加，既要保發(fā)展，又要保耕地的‘兩難’局面會更加嚴(yán)峻。”西南政法大學(xué)教授劉俊分析道。

我國是農(nóng)業(yè)大國，保護(hù)耕地是基本國策。針對該問題國家從1986年開始就要求地方政府對耕地予以保護(hù)；1998年進(jìn)一步實行耕地補(bǔ)償機(jī)制，要求占補(bǔ)平衡；十六大還提出了以工補(bǔ)農(nóng)、城市帶動農(nóng)村的理念。盡管如此，我國耕地保護(hù)仍面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，截至2015年末，全國耕地面積為20.25億畝，年內(nèi)凈減少耕地面積99萬畝。

在此背景下，重慶市作為直轄市，也在積極探尋解決之道，它們將制度設(shè)計聚焦于盤活農(nóng)村閑置、廢棄、低效利用的建設(shè)用地，并于2008年起，創(chuàng)建了重慶農(nóng)村土地交易所（以下簡稱“交易所”），開展地票改革試驗?！拔覀兊闹饕悸肥?，以耕地保護(hù)和實現(xiàn)農(nóng)民土地財產(chǎn)價值為目標(biāo)，建立市場化復(fù)墾激勵機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)民自愿將閑置、廢棄的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地?！苯灰姿嘘P(guān)負(fù)責(zé)人說道。

有了思路，重點從六方面推進(jìn)。首先是確權(quán)頒證，明晰土地權(quán)屬。從2010年到2012年，重慶市完成了新一輪登記并向村集體和農(nóng)戶下發(fā)了集體土地所有權(quán)證、宅基地使用權(quán)證和農(nóng)村住房所有權(quán)證，從而為農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾和地票交易創(chuàng)造了條件。

地票的來源是農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾后結(jié)余的指標(biāo)用地，因此復(fù)墾是地票來源的關(guān)鍵，為此重慶市還于2010年8月組建了重慶市農(nóng)村土地整治中心（以下簡稱“整治中心”）專門負(fù)責(zé)土地的復(fù)墾驗收。在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步建章立制，先后出臺了包括規(guī)范交易所、復(fù)墾項目等方面管理內(nèi)容的60個政策性文件和12個技術(shù)性文件。

有了制度和載體，交易所對地票采取掛牌、拍賣等公開交易方式，并建立了管理、咨詢及網(wǎng)上查詢系統(tǒng)以保障地票生產(chǎn)、交易、使用三大環(huán)節(jié)的陽光操作，同時接受各方監(jiān)督。從2014年建立地票價款網(wǎng)上查詢和短信通道以來，截至目前，網(wǎng)絡(luò)查詢已達(dá)1.6萬人次，向農(nóng)戶發(fā)送相關(guān)信息近10萬條。

土地牽一發(fā)而動全身，最后重慶市還注重與戶籍改革、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村金融改革、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化等改革系統(tǒng)聯(lián)動，形成了多方協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌推進(jìn)的格局。徐懷金正是得益于這樣的嘗試順利進(jìn)城落了戶。

“地票制度引入了市場機(jī)制，雖然是一種指標(biāo)，但與普通的建設(shè)用地指標(biāo)不同，它進(jìn)一步把價值和實物分離，抽象成為一種有價票券?！眲⒖》治龅溃斑@樣它就能在市場上計算、流通、交易，使用面就大大提升了，有非常重要的市場價值?！?/p>

這一套做法運(yùn)行下來，老百姓認(rèn)可程度怎么樣呢？

市場交易 圖為重慶土地交易所地票交易掛牌展示板。

舊貌換新顏 盧家友得知地票改革后，申請將舊宅基地復(fù)墾。圖為盧家友新居外觀。

地票：改善生活有助經(jīng)營

墊江縣曹回鎮(zhèn)石鼓村村民盧家友兒子和兒媳常年在外打工，他和老伴就帶著孫子和孫女在老家讀書，平時干點農(nóng)活，每當(dāng)他看到自己住的一層平房，心中總是嘀咕，“什么時候能改善改善生存條件就好了”。但不足2萬元的年收入讓他只能望而興嘆。因此，當(dāng)他聽說地票改革后，和家里一合計，馬上就行動起來了，申請將自己的舊宅基地復(fù)墾。

2011年10月，他們一家搬到了兒子家，復(fù)墾項目開工建設(shè)。2012年6月1日經(jīng)市級部門驗收合格，最終認(rèn)定他申請復(fù)墾的宅基地及附屬設(shè)施用地面積為866平方米，得到地票價款18萬余元。2013年8月該筆款項撥付到位。

“有了這筆錢，我的很多想法都能實現(xiàn)了?！蹦玫藉X后，盧家友很快就對自己居住的平房進(jìn)行了裝修，加蓋了一層，裝起了門框，鋪起了地磚。不僅如此，他還購置了烤鴨箱、烤鴨架、電冰箱等設(shè)施，辦起了烤鴨店?！艾F(xiàn)在年收入達(dá)到了4萬元左右，生活水平大大提高了?！北R家友感嘆道。

地票不僅能幫助農(nóng)民改善生活，還對農(nóng)村經(jīng)營有幫助。長期以來，農(nóng)村的融資途徑主要依靠小額信用貸款支持，但當(dāng)合作社處于規(guī)模發(fā)展階段時，小額信用貸款往往不能滿足需求。黔江區(qū)苗家水寨畜禽養(yǎng)殖專業(yè)合作社就遇到了該問題，他們有社員56戶，其中養(yǎng)殖規(guī)模超過1000只以上的達(dá)20戶，這該怎么辦？

2011年6月，合作社理事長周建偉聽說農(nóng)村宅基地及房屋可以抵押貸款，就抱著試一試的態(tài)度找到了農(nóng)商行，最終申請到了10萬元貸款。他用這筆錢將養(yǎng)殖規(guī)模擴(kuò)大到了6萬只，年增收5萬元。如今，他還積極幫助合作社其他成員申請抵押貸款呢。

好處看得到，制度有保障，經(jīng)過多年實踐，重慶逐漸形成了一套“自愿復(fù)墾、公開交易、收益歸農(nóng)、價款直撥、依規(guī)使用”的制度體。

在廣泛地宣傳復(fù)墾和地票政策在住有所居的前提下，農(nóng)戶或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自愿申請復(fù)墾，嚴(yán)禁被復(fù)墾、被上樓等“扭曲行為”。在復(fù)墾前，重慶市還會就復(fù)墾意愿、復(fù)墾方式、是否參與復(fù)墾施工以及是否接受現(xiàn)行價款分配方式征求農(nóng)民“四個愿不愿意”。農(nóng)民自愿，交易還要公開，所有的地票交易統(tǒng)一在交易所以掛牌、拍賣等方式進(jìn)行，形成了一套市場化的價格形成機(jī)制。如今，地票成交單價已經(jīng)由首場的8萬元/畝逐步提升并穩(wěn)定為20萬元/畝左右。

交易達(dá)成后，農(nóng)民拿到收益是關(guān)鍵。在扣除復(fù)墾成本后，全部收益歸“三農(nóng)”所有，其中，農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織按85∶15比例分享宅基地收益。此外，還設(shè)定了最低交易保護(hù)價，保障農(nóng)戶收益不低于12萬元/畝，集體經(jīng)濟(jì)組織收益不低于2.1萬元/畝。不僅如此，交易所還建立了地票價款直撥制度，由其委托銀行，直接將款項打入農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織賬戶。最后為了保障地票合理使用和交易，重慶堅持規(guī)劃龍頭控制，嚴(yán)格依規(guī)實施復(fù)墾和使用地票，嚴(yán)格執(zhí)行新增經(jīng)營性用地使用地票的規(guī)定。

在這樣一套制度體系下，重慶地票制度多年來平穩(wěn)運(yùn)營。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2016年8月中旬，重慶已累計交易地票18.31萬畝、365.13億元，截至2015年底累計使用地票11.75萬畝，實際占用耕地7.32萬畝。今年9月，在交易所大廳，記者看到一塊巨大的LED電子屏上滾動播放著地票價格信息，柜臺工作人員熱情地解答咨詢?nèi)藛T的問題。

“在市場機(jī)制下，由供求關(guān)系影響著價格，這是浮動的，有一定的彈性，因此，供應(yīng)略大于需求是一種健康的市場狀態(tài)。”劉俊分析道，“而且使用地票少于交易地票，實際上更有利于耕地的保護(hù)?！?/p>

復(fù)墾是個技術(shù)活

“地票制度是重慶的創(chuàng)新之舉、務(wù)實之舉、民生之舉。”重慶農(nóng)村土地整治中心副主任莫建兵說道，“復(fù)墾工作則是地票的基礎(chǔ)?！?別小看這兩個字，背后可是十足的技術(shù)活。

為了把復(fù)墾工作落到實處，整治中心采取兩手抓的方式，既管項目又管技術(shù)。復(fù)墾土地不僅具有“點多、面廣、分散”的特點，而且涉及部門多，利益攸關(guān)方也多，單靠一家之力難以完成，經(jīng)過不斷探索與實踐，整治中心建立起一套“以農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織為主體，政府負(fù)責(zé)，國土牽頭，部門配合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施，中介參與，社會監(jiān)督”的工作機(jī)制。

而這套機(jī)制的核心關(guān)鍵就是標(biāo)準(zhǔn)體系與技術(shù)流程。“沒有規(guī)矩不成方圓?！蹦ūf道，“這8年來，我們摸著石頭過河，圍繞復(fù)墾工作出臺了64個政策性文件和12個技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)?！边@些文件不僅涵蓋了全工作流程，還包括測繪技術(shù)、規(guī)劃設(shè)計、工程驗收、協(xié)議簽訂等多方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，其中一些指標(biāo)還細(xì)化到土壤厚度大于40厘米、耕地平均臺面坡度小于15度等。

有了這一套標(biāo)準(zhǔn)，整治中心還采取“二驗一收”制度。在驗收過程中先由工程實施組織單位進(jìn)行初驗，合格后由區(qū)縣國土管理部門聯(lián)合有關(guān)部門進(jìn)行綜合驗收，合格的出具竣工驗收意見并核發(fā)建設(shè)用地整個合格證，不合格的則要進(jìn)行整改。最后，重慶市國土房管局還會會同整治中心對區(qū)縣的發(fā)證項目按不低于5%-10%的比例隨機(jī)抽取復(fù)墾點進(jìn)行復(fù)核?！拔覀儚?fù)核的重點是復(fù)墾點面積是否準(zhǔn)確、地類是否真實、耕地質(zhì)量是否達(dá)到耕種要求、工程布局是否滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活需要等?！蹦ū榻B道。

為了保證整套制度的有序運(yùn)行，整治中心還按3%-5%的比例隨機(jī)抽取項目，進(jìn)行過程監(jiān)管，重點考察其實施操作的規(guī)范性、管理手續(xù)的完善性、資料編制的完整性等等。除此以外，整治中心還嚴(yán)格對測繪進(jìn)行審查，在操作階段通過項目管理系統(tǒng)實時跟蹤測繪成果報送并審查進(jìn)展情況，測繪成果出來后還會根據(jù)內(nèi)業(yè)（證照）、外業(yè)（地質(zhì)考察）復(fù)核相結(jié)合的方式進(jìn)行隨機(jī)抽查?！爸挥薪?jīng)過這樣‘三合一’的復(fù)墾項目才能被稱為合格的?！蹦ūf道。

為維持這樣一套龐大體系的運(yùn)轉(zhuǎn)，整治中心還借助了外腦?！缎】怠酚浾咴谡沃行墓倬W(wǎng)上看到，在2013年公布的專家?guī)斐蓡T就有近500名，領(lǐng)域涵蓋了科研、管理、企業(yè)、技術(shù)等多方面?！拔覀円苍诮M建自己的隊伍，目前，在全市以及各區(qū)縣整治中心的工作人員有1000人左右?！蹦ū榻B道，“我們對他們的管理非常嚴(yán)格，不僅業(yè)績和績效掛鉤，但凡出現(xiàn)權(quán)錢交易等腐敗事件，一律拉進(jìn)黑名單?！贝送?，未了保證隊伍的專業(yè)素養(yǎng)，整治中心特意編寫了教材，每年都會組織多次培訓(xùn)，并進(jìn)行資格考試。

“復(fù)墾土地的驗收非常關(guān)鍵?！眲⒖》治龅?，“要有嚴(yán)格的程序、核證追究、處罰及監(jiān)督制度，這樣才能為市場發(fā)展提供保障?！?/p>

“干了這么多年，苦過、累過，也辛苦過?！蹦ū锌?，“但我是來自于農(nóng)村的，對土地有深厚的感情，既然這件事對老百姓有益，我就一定要把它做好。”他表示，未來整治中心還將加強(qiáng)項目的精細(xì)化管理，進(jìn)一步與市場接軌，做精做細(xì)復(fù)墾工作。

成效與挑戰(zhàn)并舉

地票改革在重慶實行的這幾年來不僅交易量大，還取得了諸多成效。最主要的一點就是守住了耕地保護(hù)紅線，主要體現(xiàn)在三個方面，第一，地票制度迎合了國家增減掛鉤的政策要求，在城鎮(zhèn)建設(shè)用地剛性增加的同時，相應(yīng)收縮農(nóng)村建設(shè)空間和規(guī)模，為退出農(nóng)村建設(shè)用地提供了有效途徑，扭轉(zhuǎn)了“兩頭占”、“雙增長”的局面。第二，地票改革實行“先造地、后用地”模式，而且地票落地使用的耕地占征地范圍的60%左右，積極落實了耕地平衡制度。第三，高標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)墾驗收制度更進(jìn)一步深化完善了耕地保護(hù)制度。

除了保護(hù)耕地外，通過地票獲得的收益也幫助重慶脫貧增收并助推了新農(nóng)村建設(shè)。農(nóng)民不僅可以通過地票交易獲得收益，而且復(fù)墾形成的耕地所有權(quán)和使用權(quán)不變，仍歸集體所有，仍交由農(nóng)民耕種。而村集體獲得的集體經(jīng)濟(jì)收益則通過村集體組織和村民代表商議用于村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。宋農(nóng)鎮(zhèn)就將8年來獲得的2000余萬元地票收益用于下屬5個村的道路、環(huán)境衛(wèi)生、飲水設(shè)施、水利農(nóng)田、文化娛樂建設(shè)，不僅改善了過去臟亂差的環(huán)境，也提升了生產(chǎn)經(jīng)營條件，讓農(nóng)民享受了發(fā)展帶來的實惠。此外，復(fù)墾后的農(nóng)田相較于過往也更加集中連片，提高了農(nóng)地規(guī)?；盟健?/p>

通過地票的市場化交易，也建立了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的市場化通道。不僅建立了大范圍、遠(yuǎn)距離的城市反哺農(nóng)村的通道，探索建立了用地指標(biāo)市場化配置機(jī)制，更統(tǒng)籌優(yōu)化了城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展結(jié)構(gòu)。“在已交易的地票中，有70%以上來自于渝東北、渝東南地區(qū)?！苯灰姿嚓P(guān)負(fù)責(zé)人介紹道，“這兩個區(qū)域在全市發(fā)展中承擔(dān)著生態(tài)涵養(yǎng)和生態(tài)保護(hù)功能，發(fā)展導(dǎo)向是引導(dǎo)超載人口轉(zhuǎn)移，通過地票實現(xiàn)了‘面上保護(hù)、點上開發(fā)’的格局?！贝送猓瑢Φ仄钡氖褂?，95%以上落在了承擔(dān)人口、產(chǎn)業(yè)集聚功能的都市功能區(qū)及城市發(fā)展新區(qū)，這樣更符合“產(chǎn)業(yè)跟著功能定位走、人口跟著產(chǎn)業(yè)走、建設(shè)用地跟著人口和產(chǎn)業(yè)走?！?/p>

最后，地票制度還與相關(guān)改革配套形成改革綜合效應(yīng)，不僅發(fā)揮著價格發(fā)現(xiàn)功能，帶動金融下鄉(xiāng)和農(nóng)房價值提升，還為進(jìn)城落戶農(nóng)民處置農(nóng)村財產(chǎn)提供了路徑，更為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革奠定了基礎(chǔ)。

盡管，重慶地票制度的改革成效多多，但它也面臨巨大的挑戰(zhàn)，其中最核心的問題之一便是地票究竟買賣的是什么？

“地票制度背后還是有很強(qiáng)的行政因素，怎么讓這一項制度完全按照市場機(jī)制的原理和規(guī)則運(yùn)營是一個重大的理論難點?！?劉俊分析道，“另外地票交易還涉及到私法領(lǐng)域，這方面的私法構(gòu)建如何與公法權(quán)力相得益彰也是值得研究的課題?！?/p>

不過劉俊對地票制度寄予厚望。“地票制度的終極目標(biāo)是耕地保護(hù)，”他說道，“可以把地票制度進(jìn)一步擴(kuò)展，嘗試異地代耕、代保。地票制度不應(yīng)是地域性的，而應(yīng)是全國性的制度?！?/p>

2016年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》。11月3日，農(nóng)業(yè)部部長韓長賦在解讀“三權(quán)分置”的時候就曾強(qiáng)調(diào)：“‘三農(nóng)’問題的核心是農(nóng)民問題，農(nóng)民問題現(xiàn)階段的核心仍是土地問題。處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系，很重要的方面就是處理好土地流轉(zhuǎn)中承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體的關(guān)系?！龣?quán)分置’指農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)‘三權(quán)’分置并行?！痹谶@一全國范圍的頂層設(shè)計下，重慶地票還有很大的發(fā)展空間。

在耕地保護(hù)的基礎(chǔ)上，劉俊還希望能進(jìn)一步用制度性手段保障糧食安全，“地票制度是對耕地量的保護(hù)，未來還要對其進(jìn)行質(zhì)的補(bǔ)償，引入市場機(jī)制，將閑置資金投入高水平農(nóng)業(yè)區(qū)，提高產(chǎn)量，保障糧食安全?！眲⒖≌f道，“在中國特色市場經(jīng)濟(jì)下，要在市場的框架下解決糧食安全的問題?！?/p>