文｜《小康》記者 劉建華 佛山南海報道

佛山南海：第三次土地改革來了

文｜《小康》記者 劉建華 佛山南海報道

以“三舊”改造為突破口，佛山南海邁出了嘗試農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵一步，這被認(rèn)為是南海的“第三次土地改革”

“土地流轉(zhuǎn)后最大的特點(diǎn)就是企業(yè)獲得農(nóng)村地塊后可以抵押，可以到銀行進(jìn)行貸款、融資。”在南海做鋼材生意近二十年的陳海生告訴《小康》記者，南海這項改革在一定程度上為如他們這種流動資金需求大的企業(yè)提供了一種融資渠道。

多位受訪村民表示，南海土地流轉(zhuǎn)改革雖然活躍了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，但如何讓當(dāng)?shù)乩习傩漳軌蛘嬲窒硗恋亓鬓D(zhuǎn)、升值的紅利，還需要看各村鎮(zhèn)的實(shí)際行動。而《小康》記者聯(lián)系佛山市南海區(qū)國土資源局和廣東省國土資源廳等主管部門時，都被婉拒采訪。

2015年8月，廣東省在佛山市南海區(qū)正式啟動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)工作。南海試點(diǎn)為期3年，至2017年結(jié)束，這是國家農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革全國33個試點(diǎn)中廣東唯一的試點(diǎn)。事實(shí)上，2007年南海區(qū)啟動“三舊”改造以來，土地流轉(zhuǎn)改革便在部分村莊半公開化狀態(tài)下進(jìn)行，現(xiàn)“法定”試點(diǎn)也已滿一周年，記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)曾讓不少村莊一夜之間成為“土豪村”，但諸多管理上的盲點(diǎn)也逐步顯現(xiàn)。

“南海模式”被寄厚望

陳海生一邊抽著煙一邊泡著功夫茶說：“融資難，一直是中小企業(yè)長期存在的問題，近兩年實(shí)體經(jīng)濟(jì)日子更不好過?！彼匿摬匿N售每月的資金流動都達(dá)到七八千萬元，收款一旦未按計劃進(jìn)行，資金鏈就容易出問題。

目前，陳海生正著手準(zhǔn)備自己手中地塊的資料，他要將該地塊進(jìn)行抵押，向銀行貸款兩個億。“新政策又出來啦?！标惡Ｉf。

10月下旬，佛山南海區(qū)正式出臺了《南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)業(yè)載體項目管理試行辦法》等5項政策文件，明確以出讓方式入市的農(nóng)村集體經(jīng)營性用地可申請產(chǎn)業(yè)載體，且可以抵押融資。

根據(jù)《南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)業(yè)載體項目管理試行辦法》，該政策規(guī)定，以出讓方式入市的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可申請產(chǎn)業(yè)載體，且出讓前后均可申請。其中，商服產(chǎn)業(yè)載體的宗地用途限制為批發(fā)零售、商務(wù)金融、不含酒店等住宿類的住宿餐飲等用地；工礦倉儲產(chǎn)業(yè)載體項目宗地用途（不含采礦、倉儲用地）、容積率、土地開發(fā)利用指標(biāo)等須符合最新工業(yè)用地相關(guān)要求。

政策還規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)業(yè)載體項目產(chǎn)業(yè)用房可以分割登記、分拆銷售，并可轉(zhuǎn)讓、出租、抵押；配套用房不得分割登記、分拆銷售。這是南海區(qū)有關(guān)土地最新一份文件?！缎】怠酚浾卟殚單募@示，這份甚至含有改變土地用途流程的文件明確指出，有效期從印發(fā)之日起實(shí)施，至2017年12月31日。此前實(shí)施的《關(guān)于印發(fā)〈佛山市南海區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)施辦法〉的通知》（南府〔2014〕72號）不再執(zhí)行，區(qū)其它規(guī)范性文件與本辦法不一致的，以本辦法為準(zhǔn)。

從上述文件可以看出，盡管南海區(qū)委宣傳部及南海國土資源局明確回應(yīng)稱“此問題敏感，不便接受采訪?！庇浾邔δ虾Ｓ嘘P(guān)人士進(jìn)行不具名采訪時，該人士表示不接受采訪的指令來自廣東省國土資源廳。

2015年1月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，決定在全國開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)。2015年7月初，33個區(qū)縣的試點(diǎn)實(shí)施方案獲農(nóng)村土地制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組批復(fù)，改革試點(diǎn)工作進(jìn)入全面啟動階段。佛山南海作為此次廣東唯一的國家農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，正式啟動試點(diǎn)工作將在盤活利用農(nóng)村集體存量建設(shè)用地、保障農(nóng)民土地權(quán)益等方面為全省乃至全國探索經(jīng)驗，最終有利于健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化機(jī)制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，推進(jìn)中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化。

此后，南海緊接著出臺了兩份文件，包括《南海區(qū)新一輪深化“三舊”改造綜合試點(diǎn)實(shí)施意見及分工方案》和《關(guān)于加快推進(jìn)村級工業(yè)園改造提升促進(jìn)產(chǎn)業(yè)社區(qū)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，當(dāng)中創(chuàng)新之處就包括了鼓勵發(fā)展多層產(chǎn)業(yè)廠房，允許其進(jìn)行產(chǎn)權(quán)分割銷售，并且可分割銷售的產(chǎn)業(yè)廠房建筑面積的比例允許達(dá)到分割前產(chǎn)業(yè)廠房總計容建筑面積的70%；同時明確對“三舊”改造項目利益補(bǔ)償分配政策進(jìn)行了完善，包括創(chuàng)新補(bǔ)償安置方式，探索貨幣補(bǔ)償與實(shí)物補(bǔ)償相結(jié)合，實(shí)行代建物業(yè)、留成物業(yè)、入股等多種補(bǔ)償安置方式，充分保障原土地權(quán)利人的合法權(quán)益。

南海成為此批試點(diǎn)中的城市，廣東寄望于打造土地流轉(zhuǎn)“南海模式”，提出將探索建立“同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享”的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，形成可復(fù)制、可推廣、利修法的土地改革成果，為完善國家土地管理制度、推進(jìn)中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化提供實(shí)踐經(jīng)驗。對此，廣東省國土資源廳拒絕了記者的采訪。

“南海的國有土地幾乎都已用完，能用的僅有集體土地。南海不得不依靠土地流轉(zhuǎn)使用農(nóng)村土地進(jìn)行城市化發(fā)展?！鼻笆霾辉妇呙耸繉τ浾呷缡钦f。

從一夜土豪到長期獲利的思考

2016年5月10日，一張金額為7.4億元的支票圖片在佛山朋友圈熱轉(zhuǎn)，收款人是佛山市禪城區(qū)張槎街道大富股份合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社，用途是首期“土地轉(zhuǎn)讓地價款”。據(jù)了解，這是禪城區(qū)2016年的首拍地塊，位于張槎街道大富村西南面，地塊編號為TD2016(CC)WG0001。該地塊在2月24日于禪城區(qū)公共資源交易中心掛牌轉(zhuǎn)讓，3月25日以234996萬元成交，用地面積達(dá)170650.17平方米，近256畝。

大富村一塊地轉(zhuǎn)讓，令大富村民平均每人獲得近80萬元的紅利，一個五口之家便可分得400萬元，一夜暴富。

佛山近年出現(xiàn)的“土豪村”，大部分都是“賣地致富”的類型。記者查閱發(fā)現(xiàn)，2014年7月，禪城區(qū)奇槎村除住宅用地外，其余土地全部被政府統(tǒng)一征收，用以統(tǒng)一規(guī)劃。村民每股補(bǔ)償款在150多萬到190多萬元之間，一家按5口人、5股計算，村民每家可分800萬。2015年11月，順德樂從騰沖10億賣地款分村民，老人起碼60萬，最高一戶領(lǐng)了714萬。今年1月，順德樂從大墩村分9.9億元賣地款，作為順德區(qū)首個、佛山市內(nèi)最大規(guī)模的整村改造項目，按照33.5萬一股進(jìn)行補(bǔ)償，村民每人分紅約67萬元，老年人分紅則逾百萬。2007年，佛山啟動“三舊”改造，這也讓農(nóng)村集體土地更加值錢。隨著城市化進(jìn)程，佛山“三舊改造”領(lǐng)先全國，其中，貨幣補(bǔ)償做法很普遍，不過這種模式也難以持久和被復(fù)制。

南海已有地方在探索賣地以外的新致富模式。比如大瀝聯(lián)滘主動參與商貿(mào)城中心區(qū)5、6、7號地塊的開發(fā)，以土地作價入股的方式換取物業(yè)，即換取建成區(qū)35%的商業(yè)物業(yè)收入，保守估計，這一收益將是傳統(tǒng)土地租金的7倍以上。今年1月9日，南海桂城南約經(jīng)聯(lián)社3000多個社員股東，以抽簽選房的形式分得萬科金域國際花園的產(chǎn)權(quán)，每個股東可分得44平方米住房和0.5個車位。早在2011年9月，南約經(jīng)聯(lián)社將一塊133余畝土地以16.2億元拍出，其中50%的收益作為土地出讓金歸政府所有，留下8.1億元作為集體資金。南約經(jīng)聯(lián)社并沒有一次性分完，而是置換樓盤物業(yè)，加上村里還有萬科廣場2萬平方米商鋪的租金收入，用于年底分紅。

通過近幾年的實(shí)踐，不少村民逐漸愿意接受如大瀝聯(lián)滘的土地出讓模式：以土地作價入股，換取長期的利益回報?！百u地分錢，有錢的農(nóng)民就是一個暴發(fā)戶，用完了怎么辦？”南海獅山的一位村民如是對記者說。

“三舊”改造或突破土改瓶頸

“土地越來越值錢，這是不爭的事實(shí)，正因為利益的驅(qū)使，導(dǎo)致土地不斷地被村委會以村民的名義賣掉?！?南海獅山汀圃丁西村的一位村民告訴記者，“早在2010年，一汽大眾在南海獅山建工廠時，村里的一塊土地就被村干部賤賣了”。

記者采訪發(fā)現(xiàn)，一汽大眾南海項目原定一期用地2000多畝，此前，南海獅山紅星村約2000畝土地已完成了征地，供一汽大眾建廠使用。但一汽大眾方面后提出要求，要一次性拿夠9000畝所有土地。紅沙高新產(chǎn)業(yè)聚集基地項目是廣東省重點(diǎn)開發(fā)的汽車產(chǎn)業(yè)項目，南海區(qū)政府作為項目主體，委托獅山鎮(zhèn)政府實(shí)施征地拆遷工作。

2010年6月22日，丁西村小組與官窯辦事處簽訂了征地協(xié)議。后因部分村民分紅金額不理想，逐漸對村委會不滿，認(rèn)為村委會賤賣土地。

不過，記者在多個村莊采訪時，村民們都表示“土地是否賤賣很難真正確定，但有村委會通過非正常程序而以村民的名義這種現(xiàn)象并不鮮見。比如說簽名，有時并不能達(dá)到法定村民人數(shù)，但他們可以造假，表面上是公開拍賣，但實(shí)際還存有暗箱操作的空間?！贝迕裾J(rèn)為，除此之外，村資產(chǎn)的管理是否規(guī)范、分配是否公平等等，都有待完善。

以土地作價入股、引入開發(fā)商聯(lián)合開發(fā)的舊村改造模式實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，讓村民獲得更多的利益，實(shí)質(zhì)上就是讓土地價值真正流給村民。2007年以來，佛山進(jìn)行了大規(guī)模的“三舊”改造，大批的村集體土地進(jìn)入了市場。

2010年，時任南海區(qū)委書記鄧偉根在接受記者采訪時表示，南海1000平方公里的土地，2010年時開發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)超過50%，已經(jīng)遠(yuǎn)超國際上30%的飽和線了。當(dāng)時可建設(shè)土地中，超過70%都是集體土地。

先是粗獷的工業(yè)化模式已經(jīng)不符合現(xiàn)代城市化的發(fā)展需求，大多數(shù)集中在集體經(jīng)濟(jì)組織中，不能進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，也就無法為城市化提供資源和動力。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的困境倒逼南海自下而上進(jìn)行創(chuàng)新。以“三舊”改造為突破口，南海邁出了嘗試農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵一步，這被認(rèn)為是南海的“第三次土地革命”。

黨的十八大報告中強(qiáng)調(diào)，堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，嚴(yán)格土地用途管制。

試點(diǎn)工作將采取“守住底線，試點(diǎn)先行”的辦法，即“守住土地公有性質(zhì)不改變，耕地紅線不突破，農(nóng)民利益不受損”三條底線，試點(diǎn)的政策創(chuàng)新合不合理、可不可行要以三個底線作為重要判斷標(biāo)準(zhǔn)，南海區(qū)要在堅持底線的基礎(chǔ)上，把握政局方向，有序推進(jìn)試點(diǎn)。

“三條底線能否守住，這是個很大的問題。”前述人士說，在土地價值日益暴漲的今天，“一切皆有可能”。