胡方芳，閆海龍，陳前利

(1.新疆發(fā)改委 經(jīng)濟(jì)研究院，新疆 烏魯木齊 830002；2.新疆農(nóng)業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830052；3.南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095)

?

我國(guó)農(nóng)村宅基地管理制度沿革

胡方芳1，閆海龍1，陳前利2，3

(1.新疆發(fā)改委 經(jīng)濟(jì)研究院，新疆 烏魯木齊 830002；2.新疆農(nóng)業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830052；3.南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095)

我國(guó)宅基地管理政策經(jīng)歷了初始、發(fā)展、探索、試點(diǎn)4個(gè)階段，分析了不同階段宅基地管理政策的發(fā)展特點(diǎn)，出現(xiàn)了“不準(zhǔn)出租、買賣和抵押，一戶一宅，不得向城鎮(zhèn)居民出售，確權(quán)和試點(diǎn)”等標(biāo)志性詞匯，最后對(duì)農(nóng)村宅基地管理的未來發(fā)展進(jìn)行了展望。

宅基地管理；制度沿革；標(biāo)志詞

我國(guó)農(nóng)村宅基地的管理體現(xiàn)了“農(nóng)民私有—集體所有、同意流轉(zhuǎn)—限制流轉(zhuǎn)—流轉(zhuǎn)試點(diǎn)”等特點(diǎn)[1-12]。本文首先從時(shí)間上進(jìn)行了梳理，將我國(guó)宅基地管理分為4個(gè)階段；其次從標(biāo)志性詞匯的角度進(jìn)行了闡述，分為“不準(zhǔn)出租、買賣和抵押，一戶一宅，不得向城鎮(zhèn)居民出售，確權(quán)和試點(diǎn)”等，力圖全面分析我國(guó)農(nóng)村宅基地管理制度的沿革，為今后宅基地管理，特別是宅基地流轉(zhuǎn)制度的改革提供參考。

1 我國(guó)宅基地管理制度不同時(shí)期的發(fā)展

我國(guó)宅基地管理政策的沿革自1949年至今，可分為“初始、發(fā)展、探索、試點(diǎn)”4個(gè)階段。從1962年限制流轉(zhuǎn)開始，直到2008年才將宅基地使用權(quán)登記發(fā)證提上日程，2010年提出允許部分符合條件的村組織開展宅基地有償使用試點(diǎn)，2014年正式提出要引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，2015年開展了集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地試點(diǎn)。經(jīng)歷了農(nóng)民所有—集體所有、允許流轉(zhuǎn)—禁止流轉(zhuǎn)—流轉(zhuǎn)試點(diǎn)、產(chǎn)權(quán)不明晰—確權(quán)登記頒證的歷程，逐步開展了宅基地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)。

圖1 我國(guó)宅基地管理政策沿革階段示意圖

1.1 初始階段

此階段為1949～1962年9月27日黨的八屆十中全會(huì)《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》的頒布。此階段宅基地歸農(nóng)民私人所有，農(nóng)民獲得了較為完全的土地權(quán)利，可以自由買賣、租賃以及繼承等，不受限制[3]。雖然1956年頒布的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》中將農(nóng)民主要的生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為集體所有，但宅基地的所有權(quán)仍然是農(nóng)民所有，其流轉(zhuǎn)仍然是開放的。

1.2 發(fā)展階段

此階段從1962年9月27日～2004年10月28日《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》的頒布。

1982年《憲法》對(duì)集體所有制的規(guī)定第一次以憲法的形式被確認(rèn)；當(dāng)年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》中規(guī)定：出賣、出租房屋的，不得再申請(qǐng)宅基地。1986年5月《土地管理法》中真正確立了集體土地所有權(quán)。1992年《關(guān)于涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目審核處理意見的通知》，徹底取消了農(nóng)村宅基地有償使用費(fèi)和超占費(fèi)用，宅基地的福利性質(zhì)被充分體現(xiàn)出來。1995年《擔(dān)保法》禁止宅基地使用權(quán)抵押。1997年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》規(guī)定“農(nóng)村居民每戶只能有一處不超過標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，多出的宅基地，要依法收歸集體所有”，從此“一戶一宅”成為宅基地管理的重要標(biāo)簽之一。

另外，1991年《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定：城鎮(zhèn)居民可向集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)宅基地，所有權(quán)仍歸集體所有，也就是說城鎮(zhèn)居民和農(nóng)轉(zhuǎn)非人員在集體所有權(quán)不變的情況下，仍可申請(qǐng)宅基地。

圖2 我國(guó)宅基地管理政策沿革發(fā)展階段示意圖

1.3 探索階段

此階段從2004年10月28日開始，到2008年7月8日國(guó)土資源部《國(guó)土部進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作通知》頒布時(shí)結(jié)束。

自2004年10月頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》開始禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，一直延續(xù)至今。在當(dāng)年11月2日《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》中再次強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)決貫徹“一戶一宅”的規(guī)定，嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。在2007年《物權(quán)法》頒發(fā)前夕，眾多專家學(xué)者對(duì)該法是否明晰宅基地所有權(quán)，能否放開宅基地流轉(zhuǎn)做了大量的推測(cè)和展望，然而《物權(quán)法》的頒布并沒有突破宅基地禁止流轉(zhuǎn)的局面，只在其中確立了宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，仍然適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定，宅基地使用權(quán)依然不得抵押。在2007年12月30日發(fā)布的《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》以及2008年1月3日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》中，再次明確強(qiáng)調(diào)“一戶一宅、城鎮(zhèn)居民不得購(gòu)買宅基地”。

此階段雖然只有4年，但卻是宅基地管理問題突顯、隱形市場(chǎng)頻發(fā)的階段，各地方政府開始試點(diǎn)各種模式盤活宅基地，出現(xiàn)了早期如“溫州模式”、“義烏模式”等模式。隨著宅基地流轉(zhuǎn)的深入探索，繼而出現(xiàn)了如溫江“雙放棄”改革、廣東農(nóng)宅入市試點(diǎn)、成都“指標(biāo)掛鉤”模式，重慶“地票”模式、天津“以宅基地?fù)Q房”等多種模式，為后來的集體經(jīng)營(yíng)性土地入市做了大量的前期探索。此階段也是學(xué)者們集中討論的階段。根據(jù)中國(guó)知網(wǎng)的數(shù)據(jù)，從1978～2015年，關(guān)于宅基地的論文約19309篇，其中2004～2008年有4848篇，占總發(fā)表論文數(shù)的25%，之后關(guān)于宅基地的討論一直保持激烈態(tài)勢(shì)。無論是地方政府關(guān)于宅基地管理的積極探索，還是學(xué)者們關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)的激烈討論，都為之后的宅基地使用權(quán)確權(quán)頒證、宅基地有償使用試點(diǎn)，以及農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市起到了積極的推動(dòng)作用。

1.4 試點(diǎn)階段

自2008年7月8日至今，為試點(diǎn)階段。2008年國(guó)土資源部《國(guó)土部進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作通知》規(guī)定：力爭(zhēng)在2009年底前，基本完成全國(guó)宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作。之后從2009～2016年每年關(guān)于宅基地管理的表述中，都會(huì)將宅基地使用權(quán)登記發(fā)證強(qiáng)調(diào)一次。2010年《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》中對(duì)宅基地有償使用進(jìn)行了突破。2014年《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》(中央一號(hào)文件)中有了“引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”的表述，并且提出“允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”。2015年《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》賦予了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能；明確了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍和途徑；對(duì)超占和一戶多宅等情況，探索實(shí)行有償使用；探索進(jìn)城落戶農(nóng)民有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地，自此宅基地退出和流轉(zhuǎn)試點(diǎn)被提上日程。2016年《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化 實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》將宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證、宅基地制度改革試點(diǎn)等納入2016年及之后的工作重點(diǎn)。

隨著上述一系列文件的頒布，宅基地使用權(quán)登記發(fā)證成為近幾年宅基地管理的主要工作，全國(guó)已有22個(gè)省市正在進(jìn)行宅基地改革試點(diǎn)，雖然宅基地退出方式有所不同，但都已開始了積極探索。宅基地的合理退出和流轉(zhuǎn)也成為了學(xué)者們主要研究的課題，對(duì)于宅基地的研究自2008年快速增長(zhǎng)后,2010年達(dá)到首高，一年內(nèi)發(fā)表文章達(dá)2070篇，2014年達(dá)到新高，發(fā)表文章2097篇，分別占到了發(fā)表文章總數(shù)的10.7%和10.8%，這與政策的發(fā)布時(shí)間是吻合的。地區(qū)探索為宅基地流轉(zhuǎn)積累了良好的經(jīng)驗(yàn)，而學(xué)者們的討論分析為完善宅基地流轉(zhuǎn)和管理提供了理論參考和借鑒作用。

2 宅基地政策發(fā)展中的標(biāo)志性詞匯

基于宅基地管理政策的文件中，有幾個(gè)詞匯頻頻出現(xiàn)，可以說已成為宅基地管理的標(biāo)志性詞匯，主要有以下幾個(gè)：“不準(zhǔn)出租、買賣和抵押”、“一戶一宅”、“不得向城鎮(zhèn)居民出售”、“確權(quán)和試點(diǎn)”。

2.1 不準(zhǔn)出租、買賣和抵押

自1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》頒布后，農(nóng)村宅基地就被列入了不準(zhǔn)出租、買賣和抵押的范疇，并且在其后的政策頒布中強(qiáng)調(diào)且明確表述“農(nóng)民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”(表1)。此項(xiàng)制度的頒布，目的在于保護(hù)農(nóng)村集體土地不流失，保護(hù)其不被城市化擴(kuò)張過度侵占，宅基地禁止或限制流轉(zhuǎn)成為其標(biāo)志詞之一。但隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，國(guó)有土地價(jià)格的高速攀升，為城郊宅基地的流轉(zhuǎn)提供了商機(jī)，而宅基地使用權(quán)的禁止抵押，宅基地使用權(quán)不能成為類似城鎮(zhèn)土地的“增值產(chǎn)”，而成為了“零值產(chǎn)”，宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)性得不到體現(xiàn)，農(nóng)民也不能將其轉(zhuǎn)化為購(gòu)買生產(chǎn)物資、進(jìn)城務(wù)工或服務(wù)生活的資產(chǎn)。農(nóng)民作為“理性人”，對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的渴望日益增加，放開限制成為現(xiàn)實(shí)需要。

2.2 一戶一宅

自1997年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》中明確了“一戶一宅”后，直到2015年《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》中，才開始探索對(duì)“一戶多宅”的情況實(shí)行有償使用(表2)。

2.3 不得向城鎮(zhèn)居民出售

“不得向城鎮(zhèn)居民出售”和“城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房’”是宅基地管理政策中的標(biāo)志性關(guān)鍵詞。1999年在《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》中第一次出現(xiàn)，到2007年的政策表述中都有出現(xiàn)，之后雖然沒有再反復(fù)強(qiáng)調(diào)，但在實(shí)行過程中，卻一直按照此規(guī)定執(zhí)行，也因?yàn)榇?，城?zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買的宅基地不受法律保護(hù)(表3)。

表1 關(guān)于“不準(zhǔn)出租、買賣和抵押”的 相關(guān)政策文件歸納

表2 關(guān)于“一戶一宅”的相關(guān)政策文件歸納

表3 關(guān)于“不得向城鎮(zhèn)居民出售”的相關(guān)政策文件歸納

2.4 確權(quán)和試點(diǎn)

“確權(quán)和試點(diǎn)”是自2008年7月之后才出現(xiàn)的關(guān)鍵詞，成為近幾年的標(biāo)志性詞匯，也成為我國(guó)宅基地管理政策從限制流轉(zhuǎn)到試點(diǎn)流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變的標(biāo)志，是近7年有關(guān)宅基地流轉(zhuǎn)文件的重點(diǎn)，并已開始“引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，探索實(shí)行有償使用，自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地”等試點(diǎn)工作，成為宅基地流轉(zhuǎn)的政策推動(dòng)力(表4)。

表4 關(guān)于“確權(quán)和試點(diǎn)”的相關(guān)政策文件歸納

3 小結(jié)

隨著宅基地使用權(quán)的確權(quán)和流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的開展，可以看出國(guó)家并沒有完全放開城鎮(zhèn)居民購(gòu)買宅基地的限制，但已經(jīng)打破了“不得流轉(zhuǎn)、無償使用”等政策限制；同時(shí)隨著國(guó)家政策的轉(zhuǎn)變，各地政府部門對(duì)宅基地的管理態(tài)度也隨之調(diào)整，已有部分省市對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)政策有所松動(dòng)，有些地區(qū)也已開展了流轉(zhuǎn)的嘗試，形成了有代表性的流轉(zhuǎn)模式，為將來宅基地流轉(zhuǎn)的管理提供了參考。

[1] 尚國(guó)萍.我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度研究[D].開封：河南大學(xué)，2007.

[2] 蔣漢淵.關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得制度研究[D]北京：中央民族大學(xué)，2007.

[3] 丁關(guān)良.1949年以來中國(guó)農(nóng)村宅基地制度的演變[J].湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2008，9(4)：9-21.

[4] 周丙娟，饒盼.基于農(nóng)戶視角下的宅基地退出意愿實(shí)證分析[J].江西農(nóng)業(yè)學(xué)報(bào)，2014，26(4):121-124.

[5] 黃安盛.農(nóng)村房屋及宅基地權(quán)屬管理制度研究：以廈門市為例[D].福州：福建農(nóng)林大學(xué)，2009.

[6] 范藝馨.我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律問題研究[D].重慶：西南大學(xué)，2010.

[7] 宋偉江.論宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)[D].廣州：中山大學(xué)，2010.

[8] 楊吉.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題研究[D].重慶：西南政法大學(xué)，2013.

[9] 徐婷.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的宅基地使用權(quán)制度研究[D].武漢：華中師范大學(xué)，2014.

[10] 呂曉，周曉迪，牛善棟.改革開放以來我國(guó)農(nóng)村宅基地管理政策體系的梳理與思考[J].上海國(guó)土資源，2015(1)：16-19.

[11] 馮蓉曄.我國(guó)典型宅基地置換模式比較[J].江西農(nóng)業(yè)學(xué)報(bào)，2015，27(1)：113-118.

[12] 關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見[EB/OL][2015-01-15].http://www.guotuzy.cn/html/1501/n-210621.html.

[13] 網(wǎng)易財(cái)經(jīng).關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見[EB/OL].[2015-02-01]http://www.gov.cn/zhengce/2015-02/01/content_2813034.html.

[14] 中華農(nóng)業(yè)新聞網(wǎng).關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化 實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見[EB/OL].[2015-01-27]http://www.gov.cn/zhengce/2016-01/27/content_5036698.html.

(責(zé)任編輯：管珊紅)

Evolution of Rural Homestead Land Management System in China

HU Fang-fang1, YAN Hai-long1, CHEN Qian-li2,3

(1. Economy Research Institute, Xinjiang Uygur Autonomous Region Development and Reform Commission, Urumqi 830002, China; 2. School of Management, Xinjiang Agricultural University, Urumqi 830052, China; 3. Colllege of Public Administration, Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095, China)

The rural homestead land management policy in China has undergone the following four stages: initial stage, development stage, exploration stage, and pilot stage. This paper analyzed the developmental characteristics of Chinese rural homestead land management policy at different stages, and found such symbolic words as “homestead land shall not be rented, sold or mortgaged; one homestead land each family; homestead land shall not be sold to urban residents; rights confirmation and trial” in policy documents. Finally, the author discussed the future development of rural homestead land management.

Homestead land management; Institutional evolution; Symbolic word

2016-05-23

胡方芳(1984—)，女，新疆伊犁人，助理研究員，博士，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)、資源經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展。

F321.1

A

1001-8581(2016)12-0127-04