文/食品藥品犯罪研究課題組

域外食品安全制度管控

文/食品藥品犯罪研究課題組

美國食品藥品管理局工作人員在對(duì)食品進(jìn)行檢查

食品安全是世界各國關(guān)注的焦點(diǎn)，無論是大陸法系國家，還是英美法系國家，對(duì)此都高度重視，這些國家在食藥犯罪防治方面，積累了很多先進(jìn)的成功經(jīng)驗(yàn)。本文從兩大法系國家在食藥安全立法、機(jī)構(gòu)設(shè)置、參與主體、防治措施等方面入手，系統(tǒng)介紹相關(guān)國家加強(qiáng)本國食藥安全監(jiān)管，防治該領(lǐng)域各種違法犯罪活動(dòng)等方面的措施，以期為我國食藥犯罪防控制度建設(shè)提供借鑒。

立法措施

德國 德國的食品安全監(jiān)管法律體系是由《食品法》《食品和日用品管理法》《HACCP方案》和《指導(dǎo)性政策》構(gòu)建而成，成為德國食品安全監(jiān)管的四大法律支柱，并以此組成了德國成熟的食品安全法律體系。德國食品監(jiān)督的框架法律核心是《食品法和日用品法》，為食品安全的其他法規(guī)提供了原則和框架。此外，還有一系列諸如《畜肉衛(wèi)生法》《畜肉管理?xiàng)l例》《禽肉衛(wèi)生法》《禽肉管理?xiàng)l例》《混合碎肉管理?xiàng)l例》等針對(duì)特定食品的法律規(guī)范等。這些法律、法規(guī)共同組成了一個(gè)法理嚴(yán)密、權(quán)限清楚、懲罰分明、可操作性強(qiáng)的食品安全法律體系，為德國的食品安全保障奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

日本 日本以《食品衛(wèi)生法》《食品衛(wèi)生法施行令》和《食品安全基本法》三部法律從大局上對(duì)食品生產(chǎn)、消費(fèi)的整個(gè)過程進(jìn)行了規(guī)范，主導(dǎo)了食品安全管理的走向。在細(xì)節(jié)上，制定了涉及食品分類、食品生產(chǎn)消費(fèi)環(huán)節(jié)的專門法律。例如，根據(jù)不同的飲食品種，制定了《牧場(chǎng)法》《植物防疫法》和《轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)法》等；根據(jù)不同的生產(chǎn)消費(fèi)環(huán)節(jié)，制定了《水道法》《農(nóng)藥取締法》和《包裝容器法》等。

美國 該國政府共制定和修訂了30多部與食品安全相關(guān)的綜合性法律和具體法規(guī)，除上述提到的法律法規(guī)外，還有《公共衛(wèi)生服務(wù)法》《食品質(zhì)量保護(hù)法》《蛋類產(chǎn)品檢驗(yàn)法》等。2011年1月4日，奧巴馬總統(tǒng)又簽署了國會(huì)兩院通過的《食品安全現(xiàn)代化法案》，該法強(qiáng)調(diào)，在食品安全問題上應(yīng)以預(yù)防為主，而非事件發(fā)生后的補(bǔ)救措施。2013年1月4日，美國食品和藥品管理局發(fā)布《農(nóng)產(chǎn)品安全標(biāo)準(zhǔn)條例》和《食品預(yù)防控制措施條例》草案，把對(duì)食品安全的監(jiān)管起點(diǎn)推進(jìn)到田間和生產(chǎn)商。這兩部法律是落實(shí)《食品安全現(xiàn)代化法案》以預(yù)防為主工作措施的具體體現(xiàn)。這些法律法規(guī)覆蓋了所有食品，為食品安全制定了非常具體的標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)管程序，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)各種食品“從農(nóng)田到餐桌”的全程監(jiān)控。

英國 該國是較早重視食品安全并建立完備監(jiān)管機(jī)制的國家之一，其法律體系完善，法律責(zé)任嚴(yán)格，監(jiān)管職責(zé)明確，措施全面具體。1984年，英國出臺(tái)了《食品法》。該法強(qiáng)調(diào)“企業(yè)作為當(dāng)事人應(yīng)對(duì)食品安全負(fù)責(zé),企業(yè)應(yīng)根據(jù)食品安全法律法規(guī)的要求來生產(chǎn)食品,確保其生產(chǎn)、銷售的食品符合安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)”。之后,英國又在1990年制定了《食品安全法》,其目的是確保所有食品滿足消費(fèi)者在性質(zhì)、物質(zhì)、質(zhì)量上的期望,并不受誤導(dǎo)；強(qiáng)化公眾健康和消費(fèi)者利益,并具體規(guī)定違反食品法的行為及應(yīng)受的處罰。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置

德國 食品安全局和聯(lián)邦消費(fèi)者協(xié)會(huì)等部門聯(lián)合成立的“食品召回委員會(huì)”。德國食品、農(nóng)業(yè)和消費(fèi)者保護(hù)部是聯(lián)邦范圍內(nèi)的最高主管部門,負(fù)責(zé)頒布相關(guān)的法律法規(guī)，下屬聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)和食品安全局以及聯(lián)邦風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估局。聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)和食品安全局主要的職能是風(fēng)險(xiǎn)管理以及在聯(lián)邦范圍內(nèi)和聯(lián)邦之間協(xié)調(diào)相關(guān)的事務(wù)。該局設(shè)有監(jiān)控委員會(huì),該委員會(huì)下設(shè)若干分會(huì)。聯(lián)邦風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估局主要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)信息傳送。各州負(fù)責(zé)執(zhí)行落實(shí)各項(xiàng)監(jiān)控措施并成立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。

日本 強(qiáng)化政府的監(jiān)控與管理。日本的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要是厚生勞動(dòng)省和農(nóng)林水產(chǎn)省，2003年設(shè)置的食品安全委員會(huì)作為民間力量參與食品質(zhì)量管理，從而形成了食品安全委員會(huì)、農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動(dòng)省“三位一體”的政府宏觀管理體系。厚生勞動(dòng)省下設(shè)31個(gè)食品衛(wèi)生檢疫所，七個(gè)地方厚生局。厚生勞動(dòng)省通過制定統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)本國食品企業(yè)實(shí)行許可經(jīng)營，提高了食品市場(chǎng)的準(zhǔn)入門檻，尤其是對(duì)進(jìn)出口及國內(nèi)市場(chǎng)的食品衛(wèi)生實(shí)施監(jiān)管。農(nóng)林水產(chǎn)省作為食品安全監(jiān)管的另一政府職能部門，主要職責(zé)是負(fù)責(zé)生鮮農(nóng)產(chǎn)品(植物、肉類、水產(chǎn)品)的安全性。主要部門包括：食品安全危機(jī)管理小組、八個(gè)地方農(nóng)政局以及消費(fèi)安全局。

美國 聯(lián)邦食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)和地方州食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)是美國食品安全監(jiān)管主體。在聯(lián)邦層面，由“總統(tǒng)食品安全管理委員會(huì)”負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)食品安全監(jiān)管的全面工作。美國政府食品安全監(jiān)管體系中涉及食品安全監(jiān)管職能的機(jī)構(gòu)共有20多個(gè)，基本實(shí)行垂直管理。衛(wèi)生和公共服務(wù)部（HHS）下屬的食品藥品管理局（FDA），負(fù)責(zé)國內(nèi)生產(chǎn)及進(jìn)口的80%的食品監(jiān)管工作。農(nóng)業(yè)部及其下屬的食品安全檢驗(yàn)局（FSIS）主要監(jiān)管國內(nèi)和進(jìn)口的肉類、禽類產(chǎn)品的安全。動(dòng)植物健康檢測(cè)中心 (APHIS)主要負(fù)責(zé)動(dòng)植物疫病的監(jiān)測(cè)工作。聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署（EPA）主要負(fù)責(zé)用于莊稼的農(nóng)藥的審批工作，并制定食物中殘留農(nóng)藥的限量標(biāo)準(zhǔn)、飲用水標(biāo)準(zhǔn)，管理有毒的物質(zhì)和廢物，防止其進(jìn)入環(huán)境和食物鏈。衛(wèi)生部下屬的疾病預(yù)防控制中心（CDC）主要負(fù)責(zé)對(duì)食源性食品安全事故進(jìn)行應(yīng)急處置，與其他機(jī)構(gòu)協(xié)作對(duì)食源性疾病爆發(fā)的趨勢(shì)和規(guī)律進(jìn)行監(jiān)測(cè)；商業(yè)部下屬的國家大氣和大洋局（NMFS）負(fù)責(zé)推薦性的海產(chǎn)品檢驗(yàn)項(xiàng)目；財(cái)政部下屬的酒類、煙草和火器管理局（BAFT）負(fù)責(zé)對(duì)酒精度在7%以上的酒精飲料進(jìn)行監(jiān)管，并制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。美國聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)全國范圍或者州際之間的食品安全監(jiān)管工作，各州和地方政府負(fù)責(zé)監(jiān)管轄區(qū)內(nèi)的所有食品。

英國 采取的是成立專門的獨(dú)立食品安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)的模式。依據(jù)英國《1990年食品安全法》的規(guī)定，食品安全監(jiān)管職能在中央原來屬于農(nóng)業(yè)漁業(yè)及食品部（MAFF），1999年11月，英國成立獨(dú)立的食品安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)——食品標(biāo)準(zhǔn)管理局（Food Standards Agency）負(fù)責(zé)食品及其生產(chǎn)加工的食品安全管理。該局代表英王履行職能，并向英國議會(huì)報(bào)告工作。食品標(biāo)準(zhǔn)局的職能包括政策制定、服務(wù)、檢查、監(jiān)督。在歐盟體制下,食品標(biāo)準(zhǔn)管理局代表英國政府處理食品安全和食品標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)事宜,協(xié)助歐盟建立歐洲食品法律框架。

監(jiān)管參與主體

德國食品安全人員對(duì)食品樣品進(jìn)行檢測(cè)

德國 食品安全保障網(wǎng)絡(luò)主要由生產(chǎn)層面、聯(lián)邦層面和歐盟層面三個(gè)層面組成。生產(chǎn)層面以食品生產(chǎn)者為主要負(fù)責(zé)人，食品生產(chǎn)企業(yè)、餐飲業(yè)主及農(nóng)戶都屬于這一層面。食品檢測(cè)機(jī)構(gòu)通過抽樣檢查的方式，定期檢測(cè)食品生產(chǎn)者的產(chǎn)品質(zhì)量和其自身的管理情況。聯(lián)邦州的食品安全機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各州之間的食品安全檢測(cè)活動(dòng)，并且和聯(lián)邦糧食、農(nóng)業(yè)和消費(fèi)者保護(hù)部進(jìn)行緊密的合作。在聯(lián)邦層面，聯(lián)邦糧食、農(nóng)業(yè)和消費(fèi)者保護(hù)部負(fù)責(zé)制定有關(guān)食品安全的法規(guī)，并采取不同的風(fēng)險(xiǎn)管理措施；聯(lián)邦風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究所、德國商品測(cè)試基金會(huì)、聯(lián)邦消費(fèi)者中心聯(lián)盟、消費(fèi)者保護(hù)、食品和農(nóng)業(yè)信息服務(wù)協(xié)會(huì)及德國營養(yǎng)學(xué)會(huì)獨(dú)立承擔(dān)科學(xué)檢驗(yàn)工作，為聯(lián)邦糧食、農(nóng)業(yè)和消費(fèi)者保護(hù)部提供必要的科技支持；聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)和食品安全局則負(fù)責(zé)聯(lián)邦州、聯(lián)邦和歐盟之間有關(guān)食品安全的協(xié)調(diào)工作。

日本 對(duì)食品安全的參與主體主要是食品安全委員會(huì)、農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動(dòng)省以及所下設(shè)的機(jī)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)政府部門的剛性監(jiān)管，政府有關(guān)部門是日本食品安全監(jiān)管體系中的主導(dǎo)和核心力量。企業(yè)作為食品安全的責(zé)任人也積極參與到對(duì)食品安全負(fù)責(zé)中來。與此同時(shí)，民眾作為監(jiān)督力量積極參與食品安全監(jiān)管。

美國 除了承擔(dān)食品安全監(jiān)管的政府機(jī)構(gòu)以外，還有眾多社會(huì)力量。行業(yè)協(xié)會(huì)是一種民間性組織,它不屬于政府的管理機(jī)構(gòu)系列,而是政府與企業(yè)的橋梁和紐帶。與食品相關(guān)的行業(yè)協(xié)會(huì)多種多樣,覆蓋面非常廣泛,而且更有針對(duì)性；美國消費(fèi)者聯(lián)盟是美國最重要的保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的社會(huì)團(tuán)體,成立于1936年,是獨(dú)立于政府之外的非營利性組織。該聯(lián)盟的主要任務(wù)是對(duì)各種商品包括食品進(jìn)行比較檢測(cè),并公布檢測(cè)結(jié)果;向消費(fèi)者提供各種消費(fèi)品的客觀情報(bào);通過發(fā)行各種雜志、書籍、電臺(tái)節(jié)目等引導(dǎo)消費(fèi)者合理消費(fèi)。新聞媒體在監(jiān)督美國食品安全的過程中,起到了重要的作用。

英國 食品安全首先是食品生產(chǎn)者、加工者和居于食物鏈中的其他人（包括消費(fèi)者）的責(zé)任。政府在食品安全監(jiān)管中的主要職責(zé)就是最大限度地減少食品安全風(fēng)險(xiǎn)。食品安全的具體執(zhí)法工作主要由地方政府和口岸衛(wèi)生執(zhí)法部門承擔(dān)。食品標(biāo)準(zhǔn)管理局根據(jù)有關(guān)地方政府食品安全執(zhí)法框架協(xié)議和《食品安全法》下的操作守則對(duì)上述部門的監(jiān)管情況進(jìn)行監(jiān)督。

監(jiān)管措施

德國 食品安全方面的制度包括食品包裝標(biāo)示制度、食品追溯制度、市場(chǎng)準(zhǔn)入制度等。食品包裝標(biāo)示制度按照食品標(biāo)示法規(guī)，在包裝標(biāo)示中必須標(biāo)明生產(chǎn)者、生產(chǎn)流程、產(chǎn)地和企業(yè)名稱、食品成分、生產(chǎn)日期和保質(zhì)期、認(rèn)證標(biāo)簽等。所謂可追溯制度實(shí)質(zhì)上就是食品信息可追蹤系統(tǒng)或食品在各個(gè)階段信息流的連續(xù)性保障體系，必要時(shí)可進(jìn)行歷史信息回溯，以便查明問題的原因。市場(chǎng)準(zhǔn)入包含兩個(gè)方面：一是凡歐盟以外國家生產(chǎn)的食品進(jìn)入德國，均須在歐盟邊境按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行檢疫檢查，進(jìn)入德國時(shí)要進(jìn)行復(fù)檢。如發(fā)現(xiàn)問題不能處理的要就地銷毀；二是國內(nèi)產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)，要對(duì)食品生產(chǎn)和加工企業(yè)實(shí)行許可制度，對(duì)食品出廠實(shí)行檢驗(yàn)制度，對(duì)食品入市進(jìn)行認(rèn)證管理。

日本 在食品安全規(guī)制方面建立了一系列卓有成效的制度。主要有HACCP 承認(rèn)制度、食品安全追溯制度、食物中毒報(bào)告制度、食品標(biāo)識(shí)制度、“肯定列表制度”等。HACCP 制度是一種可以防患于未然的監(jiān)控體系，它強(qiáng)調(diào)的是企業(yè)自身的能動(dòng)作用，監(jiān)控的重點(diǎn)在于預(yù)防而不是成品的最終抽樣檢查。食品安全追溯制度是日本近年來在食品過程化管理制度中的新嘗試。該制度的目的是全面而科學(xué)地監(jiān)控食品移動(dòng)的全過程,確保不僅能在發(fā)生事故時(shí)迅速而準(zhǔn)確地查明原因,追回問題食品,而且還有利于促進(jìn)監(jiān)管措施的透明化,提高食品安全規(guī)制的能力和食品安全的可信任度。除此之外，日本還建立了食品標(biāo)識(shí)制度。主要包括在食品外包裝上清楚寫明食品標(biāo)識(shí)的內(nèi)容,使消費(fèi)者無須打開包裝就能了解其標(biāo)識(shí)內(nèi)容。還有在容器外包裝上必須簡(jiǎn)單、明了地寫明食品標(biāo)識(shí)的內(nèi)容,且為消費(fèi)者容易理解，以及要求食品標(biāo)識(shí)的語言必須包括日文,且應(yīng)用易讀易懂的詞語正確記錄食品標(biāo)識(shí)的內(nèi)容。2006年，日本正式頒布《食品殘留農(nóng)業(yè)化學(xué)品肯定列表制度》（簡(jiǎn)稱“肯定列表制度”），包括一律標(biāo)準(zhǔn)、豁免物質(zhì)、最大殘留標(biāo)準(zhǔn)量三個(gè)部分，通過增加進(jìn)出口檢測(cè)項(xiàng)目和提高檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)食品中化學(xué)物質(zhì)殘留的管理。

美國 美國十分重視建設(shè)保障食品質(zhì)量安全的管理和控制體系，對(duì)食品質(zhì)量安全的管控貫穿于“從農(nóng)田到餐桌”的全部過程?！皬霓r(nóng)田到餐桌”的質(zhì)量控制體系主要包括四個(gè)方面：一是生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)體系，其中又包括了國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)操作規(guī)范；二是質(zhì)量認(rèn)證體系，食品企業(yè)生產(chǎn)的食品要想在市場(chǎng)上流通，至少需要通過三項(xiàng)質(zhì)量認(rèn)證，即“危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)（HACCP）”安全衛(wèi)生認(rèn)證、ISO9000國際管理體系認(rèn)證、ISO14000國際環(huán)保體系認(rèn)證；三是食品安全檢測(cè)系統(tǒng)，聯(lián)邦食品安全監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，各州和各行業(yè)相應(yīng)的檢測(cè)機(jī)構(gòu)，以及生產(chǎn)廠家和農(nóng)場(chǎng)的自檢中心等構(gòu)成了美國的食品安全檢測(cè)系統(tǒng)，食品進(jìn)入流通前必須經(jīng)過合法單位的質(zhì)量檢測(cè)；四是食品召回制度，在美國如果發(fā)現(xiàn)不合格食品，生產(chǎn)廠家和銷售部門會(huì)主動(dòng)召回已經(jīng)出售的商品，并退還消費(fèi)者的貨款，如果生產(chǎn)廠家或銷售商家拒不召回問題食品，F(xiàn)DA有權(quán)強(qiáng)制召回問題食品。

英國 在食品安全監(jiān)管方面，嚴(yán)格執(zhí)行食品追溯和召回制度。監(jiān)管機(jī)關(guān)如發(fā)現(xiàn)食品存在問題，可以通過電腦記錄很快查到食品的來源。一旦發(fā)生重大食品安全事故，地方主管部門可立即調(diào)查并確定可能受事故影響的范圍、對(duì)健康造成危害的程度，通知公眾并緊急收回已流通的食品；同時(shí)將有關(guān)資料送交食品安全署，以便在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排控制事態(tài)，最大限度地保護(hù)消費(fèi)者利益。在追溯制度方面，國家建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫，包括識(shí)別系統(tǒng)、代碼系統(tǒng)，詳細(xì)記載生產(chǎn)鏈中被監(jiān)控對(duì)象移動(dòng)的軌跡，監(jiān)測(cè)食品的生產(chǎn)和銷售狀況。此外，英國還建立了食品追蹤機(jī)制，要求飼料和商品經(jīng)銷商對(duì)原料來源和配料保存進(jìn)行記錄，要求農(nóng)民或養(yǎng)殖企業(yè)對(duì)飼養(yǎng)牲畜的詳細(xì)過程進(jìn)行記錄。為追查食物中毒事件，英國政府還建立了食品危害報(bào)警系統(tǒng)、食物中毒通知系統(tǒng)、化驗(yàn)所匯報(bào)系統(tǒng)和流行病學(xué)通信及咨詢網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。（圖片來自網(wǎng)絡(luò)）