文/楊玉生

警察自己的維權(quán)組織——德國(guó)警察工會(huì)

文/楊玉生

2016年1月，聯(lián)邦警察在邊境檢查

根據(jù)現(xiàn)有中文文獻(xiàn)，我們對(duì)外國(guó)的警察工會(huì)，特別是德國(guó)警察工會(huì)的基本情況幾乎是一無(wú)所知的。甚至很多人聽(tīng)到“警察工會(huì)”這詞都會(huì)感到詫異，并進(jìn)而產(chǎn)生疑問(wèn)：工會(huì)不是代表雇員與雇主作斗爭(zhēng)的組織嗎？警察的“雇主”是政府，同時(shí)警察又是政府打擊犯罪、維持社會(huì)治安秩序的工具，難道警察可以建立自己的組織與政府分庭抗禮嗎？本文試圖在有限的篇幅內(nèi)讓國(guó)內(nèi)讀者對(duì)德國(guó)警察工會(huì)的基本情況乃至如何在法律的框架運(yùn)行有一個(gè)初步了解。

在德國(guó)，警察工會(huì)組織已具有上百年歷史。警察建立自己工會(huì)組織的嘗試可以追溯到俾斯麥時(shí)期。不過(guò)直到第一次世界大戰(zhàn)后期，警察工會(huì)組織的合法性才在普魯士境內(nèi)得到承認(rèn)。魏瑪共和國(guó)時(shí)期，警察工會(huì)組織得到全面發(fā)展，進(jìn)入成熟期。在戰(zhàn)后德國(guó)，警察建立自己的工會(huì)組織已上升為一項(xiàng)由基本法確認(rèn)的基本權(quán)利?；痉ǖ诰艞l明確指出“所有德國(guó)人均有權(quán)建立協(xié)會(huì)和社團(tuán)組織”，同時(shí)還進(jìn)一步確認(rèn)，對(duì)每個(gè)人和所有職業(yè)而言，其為維護(hù)和改善勞動(dòng)和經(jīng)濟(jì)條件而建立社團(tuán)的權(quán)利都要給予保障。試圖限制和阻礙這一權(quán)利的協(xié)議是無(wú)效的，為此目的而采取的措施是非法的。這項(xiàng)憲法性規(guī)定在各個(gè)層面的法律規(guī)定中得到貫徹。比如，德國(guó)的《聯(lián)邦公務(wù)員法》就規(guī)定，公務(wù)員有權(quán)組織和參加工會(huì)或職業(yè)團(tuán)體。只要法律沒(méi)有其他規(guī)定，公務(wù)員就可以委托其所屬的工會(huì)或職業(yè)團(tuán)體作為自己的代表。并且，任何公務(wù)員都不得因?yàn)閰⒓庸?huì)或職業(yè)團(tuán)體的活動(dòng)而在職業(yè)方面受到限制或歧視?？傊?，在德國(guó)，警察組織工會(huì)，并且以工會(huì)為平臺(tái)展開(kāi)各種活動(dòng)都是有著充分的法律依據(jù)的。

目前，德國(guó)警察的工會(huì)組織主要有兩個(gè)：一個(gè)叫做警察的工會(huì)（Gewerkschaft der Polizei, kurz GdP），另一個(gè)叫做德國(guó)警察工會(huì)（Deutsche Polizeigewerkschaft,kurz DpolG)。兩個(gè)名稱翻譯成中文區(qū)別不大，德文原文的差別還是顯而易見(jiàn)的。這兩個(gè)公共安全領(lǐng)域從業(yè)人員的工會(huì)聯(lián)合組織都具有悠久的歷史，均成立于上世紀(jì)50年代初期。兩者在性質(zhì)上基本相同，目標(biāo)又都是為維護(hù)警察從業(yè)人員的利益，因而存在著一定的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。但它們的所屬關(guān)系完全不同。警察的工會(huì)隸屬于德國(guó)工會(huì)聯(lián)合會(huì)，而德國(guó)警察工會(huì)隸屬于德國(guó)公務(wù)人員聯(lián)合會(huì)。與德國(guó)工會(huì)聯(lián)合會(huì)相比，德國(guó)公務(wù)人員聯(lián)合會(huì)更側(cè)重于代表公共服務(wù)領(lǐng)域從業(yè)人員的工會(huì)組織，公共服務(wù)領(lǐng)域從業(yè)人員的雇主一般是國(guó)家及其公共組織。就規(guī)模而言，警察的工會(huì)是“老大”，約有17萬(wàn)會(huì)員，而德國(guó)警察工會(huì)只有9萬(wàn)多名會(huì)員。除此而外，還有一些具有獨(dú)立性的，規(guī)模比較小的工會(huì)組織。首先要提到的是刑警的工會(huì)組織，具體名稱為德國(guó)刑事公務(wù)人員聯(lián)盟（Bund Deutscher Kriminalbeamter），大約只有1.5萬(wàn)名會(huì)員。

警察工會(huì)主席與內(nèi)政部長(zhǎng)合影

警察工會(huì)所吸納的會(huì)員包括所有在警察機(jī)關(guān)工作的從業(yè)人員，而不管其是否具有真正意義上的警察身份，甚至包括沒(méi)有公務(wù)員身份的一般雇員。另外，從警察機(jī)關(guān)退休的人員也可以成為警察工會(huì)的會(huì)員。警察工會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人一般都是具有一定級(jí)別，但總的來(lái)說(shuō)又不是級(jí)別很高的警官。比如，德國(guó)警察工會(huì)的現(xiàn)任主席文德特，從五十多歲擔(dān)任主席這個(gè)職務(wù)，當(dāng)時(shí)他的警銜并不高，如果將德國(guó)警銜系列分成普通、中等、高級(jí)和最高級(jí)四個(gè)層次的話，他的警銜級(jí)別只屬于中等偏上，可能相當(dāng)于我國(guó)的警銜中的二級(jí)警督或一級(jí)警督，離高級(jí)警官還有一段距離。至今他的警銜沒(méi)有變動(dòng)。他的前任警銜要高一些，但也只是高級(jí)警官中的最低級(jí)，可能相當(dāng)于我國(guó)的三級(jí)警監(jiān)。

警察工會(huì)是職業(yè)性的組織，在意識(shí)形態(tài)方面和政黨政治方面采取中立立場(chǎng)。因此，其既獨(dú)立于政府，也獨(dú)立于政黨和宗教團(tuán)體。但為了實(shí)現(xiàn)工會(huì)的目標(biāo)，警察工會(huì)也同政府、議會(huì)和政黨保持著密切的接觸和聯(lián)系。警察工會(huì)獨(dú)立性的首要保證是組織的獨(dú)立性。警察工會(huì)各級(jí)組織的領(lǐng)導(dǎo)層均由會(huì)員選舉產(chǎn)生，與警察法意義上的警察組織序列無(wú)關(guān)，自然不受警察機(jī)關(guān)原有權(quán)力關(guān)系的制約。比如，德國(guó)警察工會(huì)的聯(lián)邦領(lǐng)導(dǎo)小組（Bundesleitung）和聯(lián)邦理事會(huì)（Bundesvorstand）就是由四年召開(kāi)一次的聯(lián)邦代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的。他們代表九萬(wàn)多名會(huì)員的利益，提出自己的主張。聯(lián)邦政府也不能無(wú)視他們的存在。2016年4月，德國(guó)警察工會(huì)第24屆代表大會(huì)在柏林舉行。內(nèi)政部長(zhǎng)出席會(huì)議并致辭，對(duì)警察工作給予了肯定，并強(qiáng)調(diào)：“保證安全是一項(xiàng)艱辛的工作?！?/p>

同其他職業(yè)領(lǐng)域中的工會(huì)一樣，警察工會(huì)成立的目的也是維護(hù)在警察機(jī)關(guān)工作人員的經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益。具體來(lái)講，為警察機(jī)關(guān)的從業(yè)人員爭(zhēng)取更好的工作條件和更高的收入是其最主要的任務(wù)。所以，代表雇員與雇主（通常是政府）就工資福利進(jìn)行談判，是警察工會(huì)的首要功能。不過(guò)，與一般的工會(huì)不同，警察工會(huì)的成員中公務(wù)員占有很大比重。在德國(guó)，職業(yè)公務(wù)員在發(fā)展過(guò)程中形成一系列所謂“傳統(tǒng)原則”。這些“傳統(tǒng)原則”在戰(zhàn)后得到基本法的確認(rèn)。其中，就包括禁止采取罷工等集體性的對(duì)抗措施的內(nèi)容。因此，警察工會(huì)與雇主（政府部門）之間往往是商談、合作多于對(duì)立、沖突的。然而，由于警察工會(huì)吸納的非公務(wù)員成員的增多，也不排除在矛盾比較尖銳時(shí)工會(huì)用慣常的勞資斗爭(zhēng)手段或類似的措施相威脅的可能性。

除了在雇員與雇主的工資談判中代表會(huì)員的利益外，警察工會(huì)的一項(xiàng)重要工作內(nèi)容就是在同警察職業(yè)相關(guān)的社會(huì)和政治討論中表明自己的立場(chǎng)、發(fā)出獨(dú)立的聲音、提出獨(dú)立的見(jiàn)解，從而間接地維護(hù)會(huì)員的利益。2015年3月，德國(guó)之翼的飛機(jī)發(fā)生空難事故后，德國(guó)內(nèi)政部長(zhǎng)要求聯(lián)邦警察加強(qiáng)對(duì)乘客身份的查驗(yàn)。德國(guó)警察工會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人就此發(fā)表言論稱，這是無(wú)法做到的，原因是人手不夠。目前，聯(lián)邦警察還缺員2900人，而聯(lián)邦政府只計(jì)劃明年招聘500人。另外，查驗(yàn)乘客身份是航空公司的責(zé)任，應(yīng)要求航空公司安排人員承擔(dān)此項(xiàng)工作。2015年下半年，歐洲爆發(fā)難民危機(jī)。為了控制局面，德國(guó)內(nèi)政部要求聯(lián)邦警察恢復(fù)本已取消多年的邊界檢查。聯(lián)邦警察警力不足的問(wèn)題再次凸顯。由于難民危機(jī)一直在持續(xù)，2016年初聯(lián)邦內(nèi)政部不得不宣布，將這種臨時(shí)性的邊界檢查措施繼續(xù)延長(zhǎng)。警察工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人立即在接受報(bào)刊采訪時(shí)對(duì)此作出反應(yīng)，批評(píng)內(nèi)政部關(guān)于邊界檢查繼續(xù)延期的決定是不可行的。因?yàn)槁?lián)邦警察已不堪重負(fù)，自2015年9月中旬臨時(shí)恢復(fù)邊界檢查以來(lái)，加班總小時(shí)數(shù)已達(dá)到200萬(wàn)個(gè)。聯(lián)邦警察的其他任務(wù)，如機(jī)場(chǎng)和火車站的保衛(wèi)、足球比賽的安全等，甚至都無(wú)法得到履行。聯(lián)邦內(nèi)政部發(fā)言人反駁警察工會(huì)關(guān)于邊界檢查繼續(xù)延期不可行的說(shuō)法，指出雖然聯(lián)邦警察目前的工作負(fù)擔(dān)過(guò)重，但也不能說(shuō)繼續(xù)延續(xù)邊界檢查是不可行的。在最近幾個(gè)月里，聯(lián)邦警察已經(jīng)完成這樣的任務(wù)。同時(shí)，內(nèi)政部發(fā)言人表示增加警力勢(shì)在必行，相關(guān)計(jì)劃將逐步落實(shí)。到2018年，新增加的警力將達(dá)到3000名。

近年來(lái)，德國(guó)國(guó)內(nèi)極端勢(shì)力有抬頭的趨勢(shì)，他們利用各種機(jī)會(huì)制造街頭暴力，而且肆無(wú)忌憚地將前來(lái)維護(hù)秩序的警察當(dāng)成襲擊對(duì)象。針對(duì)這種情況，警察工會(huì)組織通過(guò)調(diào)研不失時(shí)機(jī)地公布了專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)證明，即自2011年以來(lái)，針對(duì)警察的暴力行為大約增加14%。警察工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人還批評(píng)說(shuō)，法官對(duì)這樣的暴力犯罪人量刑過(guò)輕，應(yīng)該加大懲辦力度。這項(xiàng)統(tǒng)計(jì)顯然引起聯(lián)邦政府的高度重視。聯(lián)邦內(nèi)政部長(zhǎng)托馬斯·德·邁齊埃表示，要更好地保護(hù)警察和其他公務(wù)人員不受暴力行為的侵害，這需要有法律方面的回應(yīng)。聯(lián)邦政府牽頭各州內(nèi)政部長(zhǎng)進(jìn)行商討，是否有必要通過(guò)立法提高襲擊公務(wù)執(zhí)法人員暴力行為的懲罰力度。不過(guò)，德國(guó)法官聯(lián)邦對(duì)警察工會(huì)的批評(píng)并不認(rèn)可，他們強(qiáng)調(diào)說(shuō)，法庭當(dāng)然要按照法治國(guó)家的方式來(lái)懲處針對(duì)警察的暴力犯罪。

恐怕正是在這種批評(píng)和反駁的互動(dòng)中，警察事業(yè)得到了良性的發(fā)展。總之，在德國(guó)，警察工會(huì)已經(jīng)成為警察共同體一個(gè)不可或缺的組成部分。