史建斌

9月23日，聯(lián)合國安理會表決通過了呼吁停止核試驗以及推動《全面禁止核試驗條約》（CTBT）早日生效的2310號決議。值得注意的是，這是一項由美國主導(dǎo)起草的決議。

CTBT歷經(jīng)美國三屆政府仍未獲批

以承諾“不進行任何核武器爆炸試驗或其他任何核爆炸試驗”為核心內(nèi)容的CTBT，在全球防止核武器擴散、阻止核軍備競賽、促進核裁軍方面發(fā)揮著重要作用。自1996年9月由聯(lián)合國大會通過并開放供簽署后，迄今為止，已有183個國家簽署了CTBT，其中166個國家已批約。根據(jù)CTBT第14條規(guī)定，條約生效的條件是條約附錄二所列的、國際原子能機構(gòu)認定的44個具有核能力的國家交存批約書。在這44個國家中，印度、巴基斯坦和朝鮮尚未簽約，而包括美國在內(nèi)的五個國家雖已簽約但并未批約，故CTBT至今未生效。美國是CTBT開放供簽署后的首批簽約國之一，但歷經(jīng)三屆政府，CTBT批約事宜仍被擱置在美國國會參議院外交關(guān)系委員會的議事日程上。

2016年9月23日，美國紐約，聯(lián)合國安理會表決通過了關(guān)于推動《全面禁止核試驗條約》早日生效的決議。圖為美國國務(wù)卿克里投票支持通過相關(guān)決議。

克林頓民主黨政府在1995年宣布美國將暫停核試驗直至CTBT生效。1997年9月，克林頓總統(tǒng)曾把CTBT提交參議院，但在1999年被駁回。布什共和黨政府在隨后八年期間反對批約。該政府于2002年發(fā)布《核態(tài)勢審議報告》明確指出，“我們?nèi)詫⒎磳ε鷾蔆TBT”。2007年6月25日，時任國務(wù)卿賴斯致信美國參議院稱：“美國政府不會支持CTBT，既不打算征求參議院的建議，也不贊成參議院批約?！眾W巴馬民主黨政府希望推進批約進程。奧巴馬在競選時即已闡明此意，上臺伊始更是在著名的“布拉格演講”中明確表示，“我的政府將立即并積極致力于推進美國批準CTBT”。美國2010年的《核態(tài)勢審議報告》把核擴散和核恐怖主義列為美國面臨的最大安全威脅，同時強調(diào)CTBT是“在全球范圍內(nèi)鞏固防擴散機制和保護核材料的一種手段”，“批準CTBT并使其早日生效，將有助于防止核擴散和核恐怖主義”。為推動參議院的批約進程，美國主管軍控與國際安全的副國務(wù)卿高特莫勒還曾談及具體計劃：“首先是教育，然后是論述，最后也是最重要的是辯論。只有經(jīng)過這個過程，才能到投票這一步。”

望“約”興嘆，黨派紛爭仍是障礙

從1945年在內(nèi)華達試驗場進行代號為“三一”的核試驗到1992年宣布暫停核試驗，美國共進行了千余次核試驗。在所有核國家中，美國核試驗次數(shù)最多，核武器設(shè)計水平最高，核武庫維護能力最強。如果不考慮發(fā)展新軍事用途的核武器，美國對核試驗的需求最小?？梢哉f，推動CTBT生效、在全球范圍內(nèi)禁止核試驗，美國是最大的受益者。即便如此，參議院在1999年仍拒絕批準CTBT，其理由有二：一是擔(dān)心——在沒有核試驗的情況下如何維持美國核武庫的安全性和可靠性;二是質(zhì)疑——國際上監(jiān)測與核查低威力、秘密核試驗的能力。

但在奧巴馬任期內(nèi)，參議院拒絕批約的這兩項理由已難以立足。其擔(dān)心可由美國已成功實施多年庫存管理計劃而打消。美國能源部三大核武器實驗室的主任每年對美核武庫中所有型號武器的安全性、可靠性和性能進行評估，迄今為止已完成20次年度評估，認證了即使沒有核試驗，美國的核武器也是可靠的。為給參議院更大的信心，表明美國有長期戰(zhàn)略和足夠投入以維護核武器的有效性，奧巴馬政府還制定了在2011財年至2020財年共撥款880億美元用以維持和升級美核武器綜合體的計劃，并已逐年付諸實施。

參議院的質(zhì)疑則可由當(dāng)前國際監(jiān)測與核查能力的長足進步而排解。國際社會根據(jù)CTBT的核查機制，正在建立一套遍布全球的國際監(jiān)測系統(tǒng)，利用地震波、放射性核素、次聲、水聲等一系列技術(shù)探測可能的核爆炸并提供數(shù)據(jù)。截至2016年8月，在該系統(tǒng)擬建的337個設(shè)施（321個監(jiān)測臺站和16個放射性核素實驗室）中，已竣工的有302個，其中通過技術(shù)驗收的有283個。當(dāng)前的國際監(jiān)測系統(tǒng)，再加上各締約國的國家技術(shù)手段，已能夠滿足CTBT核查低威力核爆炸的需要，尤其是經(jīng)歷若干次朝鮮核試驗后，國際社會對探測威力低于一千噸TNT當(dāng)量的地下核爆炸的信心大增。

2012年美國國家科學(xué)院發(fā)布《全面禁止核試驗條約：美國面臨的技術(shù)問題》一文，對美國的庫存管理計劃和國際監(jiān)測能力分別做了權(quán)威性的總結(jié)：在可以預(yù)見的將來，即使沒有核爆炸試驗，美國也具有保持安全、安保和可靠核武庫的技術(shù)能力;由于國際監(jiān)測系統(tǒng)的部署以及各項技術(shù)性能的改進，美國及國際監(jiān)測秘密核試驗的能力已顯著提升。目前尚無其他研究報告對這一結(jié)論予以反駁。

奧巴馬政府批準CTBT，既符合國家利益，又無技術(shù)性后顧之憂，但卻遭到參議院內(nèi)黨派紛爭帶來的阻力。共和黨歷來反對民主黨所支持的批約倡議，1999年對CTBT的表決結(jié)果就反映了這種嚴格按黨派站隊的分歧，當(dāng)時的55名共和黨參議員有51人投了反對票。盡管2012年大選后，民主黨在參議院內(nèi)擁有了55個席位，但即使民主黨參議員全部投贊成票，距離批約所需的最低票數(shù)——67票（三分之二強贊成票）仍相差12票。爭取足夠多的共和黨參議員的支持，成為該屆政府批約的關(guān)鍵所在，然而這絕非易事。如果CTBT在國會參議院再次被駁回，根據(jù)美國有關(guān)法律規(guī)定，該提案將永不再議。奧巴馬總統(tǒng)吸取當(dāng)年克林頓總統(tǒng)倉促行事的教訓(xùn)，沒有十足把握不出手，至今未將CTBT提交參議院審批。

另辟蹊徑，尋求安理會決議支持

奧巴馬在“布拉格演講”中提出美國要引領(lǐng)全球走向無核武器世界，為此承諾致力于完成三項軍控目標，即與俄羅斯簽署新的戰(zhàn)略進攻性武器控制條約、促進CTBT的批約和生效，以及推動“禁止生產(chǎn)核武器用裂變材料條約”（簡稱“禁產(chǎn)條約”）的談判。雖然美、俄在2010年簽署了新的《削減戰(zhàn)略武器條約》，但該條約對雙方核武器實際削減的數(shù)量有限，而且烏克蘭危機后，美、俄政治關(guān)系跌入低谷，雙邊核削減進程難以進一步推動;而日內(nèi)瓦裁軍談判會議關(guān)于“禁產(chǎn)條約”的談判仍停滯不前;為此，在“布拉格演講”后獲得諾貝爾和平獎的奧巴馬，為表明其仍在努力實現(xiàn)其軍控承諾，只能在CTBT上做文章。由于參議院的阻力難以逾越，任期內(nèi)批約無望，奧巴馬總統(tǒng)只能另辟蹊徑，試圖從聯(lián)合國安理會尋求有關(guān)禁止核試驗的決議。

奧巴馬政府此舉曾在美國國內(nèi)引起爭議，爭議的焦點在于法律程序問題。對此持有異議的主要是共和黨參議員，其中以參議院外交關(guān)系委員會主席鮑勃·考克為代表?？伎苏J為，“奧巴馬政府此舉是想繞過憲法所賦予國會的在CTBT上的建議與批準權(quán)力”，“把參議院的特殊作用割讓給聯(lián)合國”。與之相反，一些政府官員和非政府組織認為，該舉措完全尊重參議院在批約上的作用。美國副國務(wù)卿高特莫勒今年8月在“政治家”網(wǎng)站上表示，“奧巴馬政府不會期盼或支持在禁止核爆炸試驗上有任何法律綁定的安理會決議”。美國非政府組織史汀生中心的合伙人邁克爾·克雷龐認為，安理會決議并不能對核試驗增加額外的法律約束力，也不能取代或繞開參議院對批約的特權(quán)。為此，參議院外交關(guān)系委員會在今年9月7日專門舉行了有關(guān)CTBT的聽證會，并達成共識——政府?dāng)M提議的安理會決議不侵奪參議院在批約上的權(quán)力。

在國際社會積極推進CTBT生效的情況下，在任時間所剩無幾的奧巴馬總統(tǒng)促成聯(lián)合國安理會達成有關(guān)全面禁止核試驗的決議，既是想向世人表明其實現(xiàn)核裁軍承諾的積極態(tài)度，更是想為自身留下一筆政治遺產(chǎn)。

聯(lián)合國安理會2310號決議對鞏固反對核試驗的國際準則以及支持國際監(jiān)測系統(tǒng)，起到了重要的作用。但是，這份決議對核試驗并無法律約束力，對CTBT生效的促進作用也相當(dāng)有限。事實上，在當(dāng)今美國一超獨霸的政治格局下，CTBT的生效前景很大程度上取決于美國的批約態(tài)度。而美國批約并不存在技術(shù)顧慮，缺的只是兩黨聯(lián)立的政治抉擇。就維護國家安全與全球穩(wěn)定而言，奧巴馬政府與其隔靴搔癢地采取尋求聯(lián)合國安理會決議之類的措施，不如更多地在美國參議院內(nèi)為推進CTBT批約而開展工作，為下一任政府，無論是民主黨政府還是共和黨政府，創(chuàng)造更好的批約環(huán)境。

（作者為中國工程物理研究院戰(zhàn)略研究中心副研究員）