曹慧

2012年位于英國(guó)英格蘭西南部薩默塞特郡的欣克利角核電站。

9月15日，經(jīng)歷一個(gè)多月延遲后，英國(guó)政府正式批準(zhǔn)中國(guó)與法國(guó)合資的欣克利角C機(jī)組核電項(xiàng)目動(dòng)工，給該項(xiàng)目數(shù)周來(lái)引發(fā)的不確定性畫上了句號(hào)。這是英國(guó)20年來(lái)首個(gè)動(dòng)工的核電項(xiàng)目，投資金額180億英鎊（約240億美元）。英國(guó)政府如今正式批準(zhǔn)該項(xiàng)目，但在聲明中稱附加了新的條件，這將使英國(guó)政府能在核電站投入運(yùn)營(yíng)之前和之后、在法國(guó)電力集團(tuán)（EDF）出售控股權(quán)時(shí)進(jìn)行干預(yù)。

此前的8月1日，英國(guó)脫歐后的新首相特雷莎·梅領(lǐng)導(dǎo)的新內(nèi)閣宣布，暫緩批準(zhǔn)中法合作投資的欣克利角C核電項(xiàng)目，給中英能源合作蒙上了陰影。從長(zhǎng)期來(lái)看，由于英國(guó)國(guó)內(nèi)民眾、政黨、地區(qū)之間存在著嚴(yán)重的分歧，經(jīng)濟(jì)面臨重大挑戰(zhàn)幾乎毋庸置疑，吸引外資，加大能源、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的建設(shè)已成為英國(guó)實(shí)現(xiàn)綠色增長(zhǎng)的大政方針。然而，英國(guó)國(guó)內(nèi)近期出現(xiàn)的新變化，打破了歐盟原有的平衡，影響著中英關(guān)系的正常發(fā)展，使?jié)u入佳境的中國(guó)對(duì)英投資熱驟然“冷卻”下來(lái)。

“過(guò)山車”般的欣克利角核電項(xiàng)目

欣克利角核電站位于英國(guó)英格蘭的西南部薩默塞特郡。目前這里已經(jīng)建有兩大核電站，分別為欣克利角A和欣克利角B核電站。欣克利A核電站屬于壓水堆核電站，始建于1957年，2000年被關(guān)閉。欣克利B核電站，屬于高溫氣冷堆核電站，始建于1976年，目前仍在運(yùn)行。2015年10月21日，中國(guó)廣核集團(tuán)和法國(guó)電力集團(tuán)（EDF） 正式簽訂了英國(guó)新建核電項(xiàng)目的投資協(xié)議，中廣核牽頭的中方聯(lián)合體將與EDF共同投資興建英國(guó)欣克利角C核電項(xiàng)目。

欣克利角C核電項(xiàng)目包括兩個(gè)壓水式反應(yīng)堆，總造價(jià)約180億英鎊，中方投資占1/3，預(yù)計(jì)2023年開始運(yùn)轉(zhuǎn)，至少運(yùn)行35年。該項(xiàng)目是英國(guó)20年來(lái)首個(gè)動(dòng)工的核電項(xiàng)目，設(shè)計(jì)總裝機(jī)量約3.2吉瓦，建成后預(yù)計(jì)將滿足英國(guó)7%的電力需求，為600萬(wàn)個(gè)家庭供電。英政府認(rèn)為，該核電站將極大推動(dòng)國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，包括創(chuàng)造2.5萬(wàn)個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)。

2013年3月，英國(guó)核能管理機(jī)構(gòu)向EDF發(fā)放核電牌照。這意味著核能工業(yè)在英國(guó)的復(fù)興，新核能將成為該國(guó)實(shí)現(xiàn)低碳增長(zhǎng)的重要保障。隨著舊核電站在未來(lái)十年內(nèi)迎來(lái)“退役潮”，為英國(guó)提供60%電力的燃煤電站和老化核反應(yīng)堆都將逐步面臨淘汰、關(guān)閉，政府只有增加低耗、穩(wěn)定、大規(guī)模的新電力產(chǎn)能，才能確保英倫三島免于陷入“漆黑一片”。正如前首相卡梅倫所言，“欣克利角C核電站將成為未來(lái)英國(guó)能源需求的重要組成部分，為我們長(zhǎng)期的電力供應(yīng)安全做出貢獻(xiàn)”。

然而，被定為優(yōu)先工程的欣克利角核電項(xiàng)目一路走來(lái)卻并不順暢。來(lái)自歐盟和英國(guó)國(guó)內(nèi)的質(zhì)疑聲不絕于耳。質(zhì)疑聲主要針對(duì)其過(guò)高的總造價(jià)和對(duì)中國(guó)參與項(xiàng)目所可能引發(fā)的所謂“安全隱患”。早在獲發(fā)牌照之前，EDF就曾和英國(guó)監(jiān)管部門幾番博弈，終于雙方同意以92.50英鎊/兆瓦時(shí)的“協(xié)議價(jià)”供電，為期35年。由于該價(jià)格約為現(xiàn)行批發(fā)電價(jià)的兩倍，英國(guó)內(nèi)部分團(tuán)體和民眾認(rèn)為“該價(jià)格將使家庭用戶不堪重負(fù)”，由此引來(lái)歐盟委員會(huì)史無(wú)前例的調(diào)查。調(diào)查的焦點(diǎn)是英國(guó)政府是否以過(guò)高的協(xié)議價(jià)為EDF提供“過(guò)度補(bǔ)貼”。2014年5月，欣克利角核電項(xiàng)目獲得歐委會(huì)批準(zhǔn)通過(guò)。

脫歐公投、特雷莎·梅入主新內(nèi)閣后，所謂“中國(guó)引發(fā)安全隱患”的論調(diào)被推向高潮。梅本人及其部分高級(jí)閣員、幕僚均對(duì)中國(guó)可能引發(fā)的“風(fēng)險(xiǎn)”表示過(guò)不同程度的擔(dān)憂，再加上英國(guó)其他政黨，如自由民主黨、綠黨及部分團(tuán)體對(duì)核能的反對(duì)立場(chǎng)，致使欣克利角項(xiàng)目遭遇“緊急剎車”。如今，從項(xiàng)目批準(zhǔn)的最終版本看，英國(guó)政府附加條件的設(shè)定實(shí)為該項(xiàng)目增加了一道“安全閥”，即通過(guò)持有特別股份，英政府有權(quán)對(duì)欣克利角核電項(xiàng)目股權(quán)變更進(jìn)行干預(yù)。

脫歐使英國(guó)失去吸引力？

近年來(lái)，英國(guó)一直積極尋求與中方展開合作，推動(dòng)對(duì)華關(guān)系的發(fā)展，尤其是在氣候變化、清潔能源、低碳技術(shù)等領(lǐng)域。中國(guó)企業(yè)也將英國(guó)良好的商業(yè)環(huán)境、開放的市場(chǎng)視為進(jìn)入歐洲的重要助推因素。從某種程度看，中、英政府儼然是雙邊投資、貿(mào)易的積極推動(dòng)者。2013年10月，兩國(guó)政府簽署了《關(guān)于加強(qiáng)民用核能領(lǐng)域合作的諒解備忘錄》，為中國(guó)企業(yè)進(jìn)入英國(guó)核能市場(chǎng)鋪平了道路。2014年6月，中英政府又簽署了兩項(xiàng)協(xié)議，使中國(guó)不僅能夠投資英國(guó)的核電項(xiàng)目，還能在英國(guó)建造由中國(guó)自主設(shè)計(jì)的核反應(yīng)堆。中英之間與能源相關(guān)的合作項(xiàng)目還包括：2016年初，中國(guó)信中利集團(tuán)與英國(guó)阿斯頓·馬丁公司簽署總價(jià)5000萬(wàn)英鎊的電動(dòng)跑車開發(fā)協(xié)議；同期，中國(guó)吉利集團(tuán)宣布將追加5000萬(wàn)英鎊投資，用于研發(fā)英國(guó)特有的黑色出租車的零排放車型；中國(guó)比亞迪集團(tuán)擬與英國(guó)一家公交公司簽署6.6億英鎊的電動(dòng)巴士生產(chǎn)協(xié)議等。

在服務(wù)領(lǐng)域，中英政府于2014年共同推出了《中國(guó)企業(yè)在英國(guó)投資指南（2014版）》，加快了中國(guó)企業(yè)在英國(guó)投資的步伐?！爸改稀背蔀橹袊?guó)企業(yè)對(duì)外投資中由雙方政府提供服務(wù)性信息的首例文件。

在金融領(lǐng)域，倫敦已逐步成為歐洲的人民幣結(jié)算中心。2014年，英國(guó)成為中國(guó)之外第一個(gè)發(fā)行以人民幣計(jì)價(jià)國(guó)債的國(guó)家。在2013年?2015年期間，英國(guó)在人民幣離岸市場(chǎng)建設(shè)中一直走在西方國(guó)家前列，如中國(guó)人民銀行授予英方800億元的人民幣合格境外投資者（RQFII）額度；中國(guó)建設(shè)銀行選擇倫敦進(jìn)行人民幣清算，并對(duì)以人民幣計(jì)價(jià)的出口融資業(yè)務(wù)提供擔(dān)保等。2015年，中國(guó)人民銀行與英格蘭銀行續(xù)簽雙邊本幣互換協(xié)議并擴(kuò)大互換規(guī)模，在倫敦發(fā)行規(guī)模達(dá)50億元的人民幣央行票據(jù)。中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行在倫敦證交所首次發(fā)行綠色債券，國(guó)家開發(fā)銀行在倫敦設(shè)立歐洲首家代表處。這些舉措不僅體現(xiàn)了英國(guó)作為人民幣歐洲交易中心的地位，而且還有力地促進(jìn)了中資企業(yè)在英國(guó)進(jìn)行投資、貿(mào)易的便捷性和靈活性。

然而，脫歐將使英國(guó)在市場(chǎng)和制度等方面與歐盟實(shí)行“切割”，其地緣優(yōu)勢(shì)和金融中心地位可能無(wú)法延續(xù)下去。作為理性的投資者，中國(guó)企業(yè)將不得不重新審視和評(píng)估項(xiàng)目的潛在風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)期效益。

中資面臨哪些風(fēng)險(xiǎn)

英國(guó)脫歐對(duì)中國(guó)能源投資造成的影響主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

首先，由于需要重新界定與歐盟的關(guān)系，那么，歐盟法是否依然在英國(guó)具有司法管轄權(quán)便成為一個(gè)問(wèn)題。法律的不確定性將對(duì)中資帶來(lái)極大的潛在風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)具體來(lái)自于兩點(diǎn)，第一，歐盟法中對(duì)能源領(lǐng)域共同管轄的規(guī)定是否繼續(xù)適用于英國(guó)。在脫歐之前，歐盟條約中將能源設(shè)計(jì)為歐盟與成員國(guó)共同管轄的領(lǐng)域。但在實(shí)際操作中，管轄權(quán)的模糊界定容易使歐盟與成員國(guó)之間產(chǎn)生矛盾，從而引起外國(guó)投資者的困惑和恐慌。2009年《里斯本條約》通過(guò)之后，一方面，歐盟機(jī)構(gòu)在能源領(lǐng)域的權(quán)能得以擴(kuò)大化。在立法方面，部長(zhǎng)理事會(huì)和歐洲議會(huì)在大部分能源領(lǐng)域享有聯(lián)合立法權(quán)。在執(zhí)行層面，歐盟委員會(huì)正發(fā)揮著越來(lái)越大的作用，被賦予了整合成員國(guó)與第三國(guó)現(xiàn)有能源協(xié)議的功能，以確保這些協(xié)議與歐盟法律的兼容性。換句話說(shuō)，任何一個(gè)成員國(guó)的能源對(duì)外合作項(xiàng)目必須先征得歐委會(huì)的同意。否則，歐委會(huì)有權(quán)向歐洲法院對(duì)違反規(guī)定的成員國(guó)提起訴訟。另一方面，成員國(guó)依然擁有“選擇不同能源來(lái)源及其能源總體結(jié)構(gòu)的權(quán)利”，即能源組合和能源戰(zhàn)略的選擇權(quán)。鑒于各國(guó)情況千差萬(wàn)別，成員國(guó)政府認(rèn)為國(guó)內(nèi)資源的開采和能源組合的選擇關(guān)系到國(guó)家主權(quán)，因此，歐盟很難期待在“一個(gè)聲音”框架下采取統(tǒng)一行動(dòng)。

第二，安全因素成為中國(guó)進(jìn)入英國(guó)以及歐盟能源市場(chǎng)的決定性因素。歐盟法律中關(guān)于對(duì)第三國(guó)的“安全防火墻”的規(guī)定阻礙著我國(guó)企業(yè)進(jìn)入英國(guó)和歐洲大陸市場(chǎng)。為防止行業(yè)壟斷、進(jìn)而危及歐洲整體安全的核心利益，歐盟于2009年通過(guò)了第三次能源與電力市場(chǎng)改革。其中，額外增加了針對(duì)第三國(guó)的認(rèn)證條款。該條款主要包含兩個(gè)方面的審查，首先，審查第三國(guó)企業(yè)是否滿足歐盟規(guī)定中包括財(cái)務(wù)、輸電網(wǎng)絡(luò)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)等方面的拆分要求；其次，第三國(guó)企業(yè)收購(gòu)、建設(shè)的歐盟能源項(xiàng)目是否影響成員國(guó)的能源、電力供應(yīng)安全。由此可見，安全因素是英國(guó)乃至歐盟內(nèi)部出現(xiàn)反對(duì)我國(guó)參與欣克利角核電站項(xiàng)目的主要原因之一。英國(guó)商務(wù)和能源事務(wù)大臣格雷格·克拉克曾表示，英國(guó)需要的是安全可靠的能源供應(yīng)。對(duì)任何一家中資能源企業(yè)而言，能否通過(guò)安全認(rèn)證審核是進(jìn)入英國(guó)及歐盟市場(chǎng)的第一道坎。

英國(guó)脫歐后，歐盟法在英國(guó)面臨兩種可能。一是，英國(guó)將不再受歐盟的法律約束和干預(yù)，自行按照本國(guó)的能源戰(zhàn)略意圖，大力開發(fā)核能和其他清潔能源項(xiàng)目。二是，英國(guó)依然保留在歐洲的能源和電力市場(chǎng)，受制于或部分受制于歐盟法律框架的約束。無(wú)論哪種選擇，對(duì)中國(guó)投資者都難言得失。如選擇前者，英國(guó)脫歐也許能減輕中資所受到的英、歐雙重制約，縮短項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)間，簡(jiǎn)化執(zhí)行過(guò)程中所需的“繁文縟節(jié)”。但失去歐盟這個(gè)大市場(chǎng)，英國(guó)有限的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)規(guī)模恐難對(duì)中資具有長(zhǎng)期的吸引力，中國(guó)原本指望以英國(guó)市場(chǎng)為突破口、使技術(shù)和產(chǎn)品進(jìn)入歐洲市場(chǎng)的愿望也可能落空。

其次，英國(guó)國(guó)內(nèi)政治也可能對(duì)我國(guó)在英投資產(chǎn)生負(fù)面影響。隨著“疑歐”勢(shì)力在英國(guó)的壯大，排外情緒加大了我國(guó)在英投資項(xiàng)目執(zhí)行的難度。任何一筆投資，從協(xié)議簽署到項(xiàng)目落地需要經(jīng)過(guò)眾多的行政審批程序，如各級(jí)政府評(píng)估、議會(huì)批準(zhǔn)等。在這些環(huán)節(jié)中，英國(guó)的民粹主義和極端勢(shì)力會(huì)繼續(xù)加大渲染中國(guó)資本對(duì)英國(guó)國(guó)家利益和安全的“侵蝕”，使不安因素在民眾、甚至政治精英中擴(kuò)散，影響決策者的判斷。梅內(nèi)閣叫停欣克利核電項(xiàng)目就是例證。

值得注意的是，我國(guó)常用的“資金+產(chǎn)能出口”的海外投資模式無(wú)法在英國(guó)得到認(rèn)可也是事實(shí)。以風(fēng)力發(fā)電為例，中國(guó)以自主技術(shù)為核心的建設(shè)項(xiàng)目由于應(yīng)用時(shí)間較短，無(wú)法得到英國(guó)金融業(yè)的融資支持。即使與英國(guó)企業(yè)結(jié)成聯(lián)盟，中國(guó)企業(yè)依然被擋在供應(yīng)鏈以外。許多中國(guó)企業(yè)有意與英國(guó)本土承包商結(jié)成聯(lián)盟，以繞開在該國(guó)可能出現(xiàn)的法律、法規(guī)障礙，但它們?nèi)匀话l(fā)現(xiàn)，在這種合作模式下，英國(guó)本土企業(yè)希望保留對(duì)項(xiàng)目的高度控制，中方則只能參與部分的運(yùn)營(yíng)，而無(wú)法直接擁有該項(xiàng)目的開發(fā)權(quán)和建設(shè)權(quán)。如在投資總額高達(dá)500億英鎊的HS2高鐵項(xiàng)目上，英國(guó)一再表示，中方不會(huì)直接參與由英國(guó)納稅人埋單的鐵路建設(shè)工程。這意味著，中國(guó)只能投標(biāo)申請(qǐng)HS2的運(yùn)營(yíng)權(quán)，或投資于沿線的外圍項(xiàng)目，如車站周圍的開發(fā)項(xiàng)目，而中國(guó)產(chǎn)品和擁有知識(shí)產(chǎn)權(quán)的核心技術(shù)似乎已無(wú)用武之地。

最后，英國(guó)國(guó)內(nèi)政策與規(guī)劃缺乏連貫性可能拖累我國(guó)能源投資項(xiàng)目的整體效益。2010年，為促進(jìn)再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，英國(guó)實(shí)施了“入網(wǎng)回購(gòu)電價(jià)”政策（Feed-in-tariff），強(qiáng)制公用事業(yè)公司以高于市場(chǎng)價(jià)的價(jià)格回購(gòu)綠色電力。該政策主要是對(duì)太陽(yáng)能電池板和風(fēng)力渦輪機(jī)等可再生能源發(fā)電提供保障。但此舉也增加了英國(guó)終端用戶的用電成本，導(dǎo)致普通家庭對(duì)綠色電力的使用產(chǎn)生抵制情緒。2015年8月，英國(guó)能源與氣候變化部宣布，自2016年1月1日起，政府將上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼大幅削減90%。英國(guó)政策的大幅回縮將直接挫傷市場(chǎng)對(duì)可再生能源產(chǎn)業(yè)的投資熱情，這其中也包括來(lái)自中國(guó)的投資者。

如何保護(hù)中資在英利益

針對(duì)上述風(fēng)險(xiǎn)，中英雙方可考慮在以下方面進(jìn)行合作，降低風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)共贏。第一，針對(duì)脫歐，中英政府應(yīng)建立部長(zhǎng)級(jí)對(duì)話機(jī)制，一攬子地將投資、貿(mào)易、氣候、能源、金融等領(lǐng)域納入到雙邊磋商機(jī)制中。第二，建立“中英能源對(duì)話機(jī)制”，明確政策、法規(guī)中的不確定性因素，為中國(guó)投資者提供“一站式”服務(wù)，建立一個(gè)快速解決糾紛機(jī)制和常設(shè)機(jī)構(gòu)。第三，提高雙方在行業(yè)認(rèn)證、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)等方面的相互認(rèn)可程度，尤其是在海上風(fēng)力發(fā)電和核電項(xiàng)目上，中方可適當(dāng)?shù)貐⒄沼?guó)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證程序加以改進(jìn)。第四，從合作模式上看，繼續(xù)鼓勵(lì)中資采取戰(zhàn)略聯(lián)盟和合資的合作形式。盡管結(jié)盟不會(huì)剔除風(fēng)險(xiǎn)，但在合作的過(guò)程中，中國(guó)企業(yè)可以分散風(fēng)險(xiǎn)，降低決策失誤帶來(lái)的損失。同時(shí)，還可以學(xué)到先進(jìn)的技術(shù)和國(guó)際管理經(jīng)驗(yàn)。

可以肯定的是，此次脫歐公投改變了歐盟現(xiàn)狀，給英國(guó)、歐盟和中英關(guān)系帶來(lái)了更多的不確定性。不確定性即意味著潛在的風(fēng)險(xiǎn)，但風(fēng)險(xiǎn)也意味著機(jī)遇。英國(guó)與歐盟關(guān)系的重新界定將決定著未來(lái)英、歐之間的市場(chǎng)兼容度有多大，這或許也是中國(guó)企業(yè)的關(guān)注焦點(diǎn)。

（作者為中國(guó)社科院歐洲所助理研究員）