祁懷高

歐洲煤鋼聯(lián)營的經(jīng)驗

1950年5月法國外長舒曼提出歐洲煤鋼聯(lián)營計劃（舒曼計劃），建議“把法德兩國全部的煤鋼生產(chǎn)置于一個共同的向其他國家開放的最高機構(gòu)管理之下”。1951年4月，法、聯(lián)邦德國、意、荷、比、盧六國在巴黎簽訂為期50年的《歐洲煤鋼共同體條約》（以下簡稱“條約”），歐洲煤鋼聯(lián)營正式成立。它促進了法德和解，為歐洲一體化進程奠定基礎(chǔ)，影響深遠。

歐洲煤鋼聯(lián)營的經(jīng)驗，一是設(shè)立了超國家機構(gòu)“歐洲煤鋼共同體最高機構(gòu)”。該機構(gòu)由六國共派出九名成員組成（法、德、意各兩名，荷、比、盧各一名），由成員國政府在共同協(xié)議的基礎(chǔ)上任命。首任主席為讓·莫內(nèi)。最高機構(gòu)行使“條約”委托的任務(wù)并按“條約”規(guī)定行事，以其成員的多數(shù)采取行動，可以做出決定、提出建議和意見。“條約”規(guī)定了最高機構(gòu)在共同體的煤鋼生產(chǎn)、銷售等方面的干預(yù)權(quán)力。最高機構(gòu)還擁有制定規(guī)則和提供建議、對違反條約規(guī)定的企業(yè)予以處罰等權(quán)力。

二是采取漸進的功能主義方式，方法上具有創(chuàng)新性?！皻W洲煤鋼聯(lián)營”采取的是漸進的、一步一步走的一體化方式，從底部開始，確定切實可行的目標，也就是說，從一個有限但具有決定意義的點出發(fā)。法德同意把當時國民經(jīng)濟中最重要的兩個基礎(chǔ)部門——煤、鋼實行主權(quán)轉(zhuǎn)移，這就找到了合適的突破口，從而也為歐洲一體化從經(jīng)濟擴展到政治、社會等其他領(lǐng)域提供可能。

三是大國合作和領(lǐng)導，同時兼顧平等和小國利益。大國合作和領(lǐng)導主要體現(xiàn)為法德兩國合作和領(lǐng)導。兼顧平等體現(xiàn)在兩個方面：一是各參加國在平等基礎(chǔ)上組成超國家色彩的共同體最高機構(gòu)；二是所有參加國的煤鋼工業(yè)都納入同樣一個超國家機構(gòu)的管理之下，都接受對自己主權(quán)的一定的限制，體現(xiàn)了平等聯(lián)合的精神。歐洲煤鋼聯(lián)營也兼顧了荷比盧三個小國的利益。荷比盧擔心煤鋼共同體會被法德聯(lián)合控制，提議煤鋼共同體的最高機構(gòu)組成人員由原來建議的五名增加至九名，這樣就保證各參與國至少都能獲得一個席位。荷比盧希望以國家控制的辦法來限制最高機構(gòu)的權(quán)力，設(shè)置了一個“特別部長理事會”。理事會由每個成員國一名部長級代表組成，協(xié)調(diào)高級機構(gòu)與各國政府的行動。

四是政治精英發(fā)揮了政治智慧。法德政治精英放棄了傳統(tǒng)的解決辦法，提出煤鋼聯(lián)營這一大膽的創(chuàng)新性建議。推動煤鋼聯(lián)營的政治精英主要有法國的讓·莫內(nèi)和舒曼、德國的阿登納等，而且建議的提出和通過都非常順利和迅速。

歐洲煤鋼聯(lián)營對南海共同開發(fā)的啟示

啟示一：可設(shè)立超國家色彩的南海共同開發(fā)管理機構(gòu)。管理機構(gòu)可擁有的權(quán)力包括：獨立制定南海油氣資源的開發(fā)規(guī)劃，向南海沿岸國分配開采南海油氣的配額，為南海沿岸國間的能源交易制定統(tǒng)一的技術(shù)標準，對油氣開采公司征稅、募集貸款和提供資金，對違反規(guī)定的油氣開采企業(yè)予以處罰等。

這個管理機構(gòu)可作為“南海沿岸國合作機制”的一部分；或者前者作為超國家機構(gòu)，后者作為政府間機構(gòu)，二者形成互補。中國外長王毅于2016年3月提出探討建立南海沿岸國合作機制，是務(wù)實的創(chuàng)新性提法。探討建立南海共同開發(fā)管理機構(gòu)，可完善南海沿岸國合作機制倡議。

可以大膽探討管理機構(gòu)管轄的共同開發(fā)海域范圍。劃定共同開發(fā)的海域范圍時需要認清兩個規(guī)律性的觀點：一是共同開發(fā)海域的選擇并不影響海上邊界的劃定。按照《聯(lián)合國海洋法公約》第74條和第83條的規(guī)定，在達成劃界協(xié)議前，“有關(guān)各國應(yīng)基于諒解和合作的精神，盡一切努力作出實際性的臨時安排，并在此過渡期間內(nèi)，不危害或阻礙最后協(xié)議的達成。這種安排應(yīng)不妨礙最后界限的劃定?！睆倪@一“不損害條款”可以看出，作為臨時安排的一種類型，海上共同開發(fā)活動并不影響海上邊界的劃定。在未來的南海共同開發(fā)談判中，中國可首先提出“不損害條款”、引導國內(nèi)民眾對南海共同開發(fā)的性質(zhì)形成正確認知，將有利于南海共同開發(fā)的順利實施。二是明確爭議海域的存在有助于推進海上共同開發(fā)。雙方對爭議海域的承認是劃定海上共同開發(fā)區(qū)、進行共同開發(fā)的前提條件。因此清晰地界定中國與相關(guān)國家間在南海的爭議海域范圍，有助于劃定海上共同開發(fā)區(qū)。

啟示二：把油氣漁業(yè)開發(fā)作為南海資源共同開發(fā)的重點領(lǐng)域。為了降低南海油氣資源開發(fā)的難度，有以下三點需要注意：一是從南海油氣資源開發(fā)的低敏感領(lǐng)域著手，循序漸進。低敏感領(lǐng)域體現(xiàn)在海洋環(huán)境考察、油氣儲量探測、油污預(yù)防和處理等方面。由于低敏感領(lǐng)域的合作不以經(jīng)濟利益為目的，因此各國合作的協(xié)議更容易達成。二是在共同開發(fā)談判時盡量多加入資金、技術(shù)、廠址等因素，淡化各自所占股份比例中的地理和主權(quán)因素。這將有利于各自政府向國內(nèi)民眾報告及獲得相應(yīng)的支持。三是為了降低談判難度，建議南海共同開發(fā)協(xié)議設(shè)立五年至十年的過渡期?！稓W洲煤鋼共同體條約》設(shè)立了五年的過渡期，并將這五年的過渡期分為了兩個階段。

南海海域漁業(yè)資源豐富。漁業(yè)資源是南海沿岸國眾多漁民的生計來源，直接攸關(guān)各國漁民的民生。目前南海沿岸國（地區(qū)）在南海漁業(yè)資源開發(fā)與管理上沒有達成一致的意向，濫捕現(xiàn)象普遍，秩序混亂。中國可推動相關(guān)國家進行南海漁業(yè)資源的共同開發(fā)，以海上漁民的經(jīng)濟合作來推動南海沿岸國之間的政治合作。中國需要和其他南海沿岸國探討簽署漁業(yè)執(zhí)法合作協(xié)定、完善南海區(qū)域性漁業(yè)合作機制，可把建設(shè)完成后的部分島礁作為漁業(yè)交易場所和漁業(yè)生產(chǎn)基地。

啟示三：設(shè)計大膽而富有想象力的共同開發(fā)制度。南海沿岸國的專家學者通過“二軌”對話提出可行方案，然后再通過“一軌半”對話達成共識，最后是由南海沿岸國政府制訂南海共同開發(fā)制度。南海共同開發(fā)的決策要適度體現(xiàn)超國家主義原則和“主權(quán)讓渡”精神。在設(shè)計表決制度時，一方面要防止形成大國的特殊地位，另一方面要防止形成小國聯(lián)合起來對付大國的局面。表決制度可參考歐洲煤鋼聯(lián)營的做法，分別實行特定多數(shù)、絕對多數(shù)和全體一致決定。在實行特定多數(shù)時采取權(quán)重票制，較大的國家擁有較多的投票權(quán)。在設(shè)計南海共同開發(fā)制度時也給予國際組織和非沿岸國一定的角色定位?！妒媛浴诽岢鰰r，建議“聯(lián)合國向‘煤鋼共同體最高機構(gòu)委派一名代表”，這一作法可以借鑒。比如，在南海共同開發(fā)管理機構(gòu)中，歡迎聯(lián)合國、東盟等國際組織各委派一名代表，并受命每年向這些國際組織提交公開報告，說明管理機構(gòu)的工作，特別是維護其目標的相關(guān)情況。歡迎除南海沿岸國之外的其他東盟成員國各委派一名代表，也歡迎域外國家（如美國等）各委派一名觀察員。這一做法，可以減少中美在南海共同開發(fā)上的互疑，避免南海爭端進一步綁架中美關(guān)系。

啟示四：著眼遠大的政治經(jīng)濟目標和未來的東亞一體化。歐洲煤鋼聯(lián)營計劃有明確的政治經(jīng)濟目標。該計劃是實現(xiàn)西歐有效的政治統(tǒng)一的第一步，通過法德聯(lián)合，實現(xiàn)西歐的聯(lián)合與穩(wěn)定。南海共同開發(fā)也需要著眼遠大的政治經(jīng)濟目標。這些目標包括：讓南海成為和平之海、友誼之海、合作之海，助推東盟自身的一體化和與中國的經(jīng)濟聯(lián)系，推動中國與東盟關(guān)系的深入發(fā)展，更好地對接中國的“海上絲綢之路”倡議與東盟共同體發(fā)展戰(zhàn)略。南海共同開發(fā)也將推動未來的東亞一體化。南海共同開發(fā)將具有共同市場的性質(zhì)，使成員國不得不緩慢地向一體化方向發(fā)展。南海沿岸國在油氣、漁業(yè)資源的共同開發(fā)合作將會產(chǎn)生“溢出”效應(yīng)，從六個南海沿岸國合作擴展到東盟10+1、東盟10+3合作。這一一體化路徑與東盟倡導的地區(qū)一體化戰(zhàn)略目標也是契合的。

需要提出大膽而富有想象力的建議

在歷史關(guān)頭，提出與常規(guī)思維不同的創(chuàng)新性建議，并努力使之得以實現(xiàn)，可以改變歷史的進程。比如《舒曼宣言》其實標志著法國對德政策的重大轉(zhuǎn)折。該宣言促使大多數(shù)人開始轉(zhuǎn)變立場，意識到要消弭法德兩國數(shù)百年來的對立，就應(yīng)該放棄諸如《凡爾賽條約》或1945年以后所采用的傳統(tǒng)解決方法。這樣的創(chuàng)新思維，在促進南海共同開發(fā)和地區(qū)持久和平上，也是同樣至關(guān)重要的。中國需要和其他南海沿岸國就南海共同開發(fā)提出大膽而富有想象力的建議，這將有可能成為中國與東南亞關(guān)系歷史上的一個劃時代事件。

（作者為復(fù)旦大學國際問題研究院副研究員）