祁懷高

歐洲煤鋼聯(lián)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)

1950年5月法國(guó)外長(zhǎng)舒曼提出歐洲煤鋼聯(lián)營(yíng)計(jì)劃（舒曼計(jì)劃），建議“把法德兩國(guó)全部的煤鋼生產(chǎn)置于一個(gè)共同的向其他國(guó)家開放的最高機(jī)構(gòu)管理之下”。1951年4月，法、聯(lián)邦德國(guó)、意、荷、比、盧六國(guó)在巴黎簽訂為期50年的《歐洲煤鋼共同體條約》（以下簡(jiǎn)稱“條約”），歐洲煤鋼聯(lián)營(yíng)正式成立。它促進(jìn)了法德和解，為歐洲一體化進(jìn)程奠定基礎(chǔ)，影響深遠(yuǎn)。

歐洲煤鋼聯(lián)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)，一是設(shè)立了超國(guó)家機(jī)構(gòu)“歐洲煤鋼共同體最高機(jī)構(gòu)”。該機(jī)構(gòu)由六國(guó)共派出九名成員組成（法、德、意各兩名，荷、比、盧各一名），由成員國(guó)政府在共同協(xié)議的基礎(chǔ)上任命。首任主席為讓·莫內(nèi)。最高機(jī)構(gòu)行使“條約”委托的任務(wù)并按“條約”規(guī)定行事，以其成員的多數(shù)采取行動(dòng)，可以做出決定、提出建議和意見。“條約”規(guī)定了最高機(jī)構(gòu)在共同體的煤鋼生產(chǎn)、銷售等方面的干預(yù)權(quán)力。最高機(jī)構(gòu)還擁有制定規(guī)則和提供建議、對(duì)違反條約規(guī)定的企業(yè)予以處罰等權(quán)力。

二是采取漸進(jìn)的功能主義方式，方法上具有創(chuàng)新性?！皻W洲煤鋼聯(lián)營(yíng)”采取的是漸進(jìn)的、一步一步走的一體化方式，從底部開始，確定切實(shí)可行的目標(biāo)，也就是說(shuō)，從一個(gè)有限但具有決定意義的點(diǎn)出發(fā)。法德同意把當(dāng)時(shí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中最重要的兩個(gè)基礎(chǔ)部門——煤、鋼實(shí)行主權(quán)轉(zhuǎn)移，這就找到了合適的突破口，從而也為歐洲一體化從經(jīng)濟(jì)擴(kuò)展到政治、社會(huì)等其他領(lǐng)域提供可能。

三是大國(guó)合作和領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)兼顧平等和小國(guó)利益。大國(guó)合作和領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)為法德兩國(guó)合作和領(lǐng)導(dǎo)。兼顧平等體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是各參加國(guó)在平等基礎(chǔ)上組成超國(guó)家色彩的共同體最高機(jī)構(gòu)；二是所有參加國(guó)的煤鋼工業(yè)都納入同樣一個(gè)超國(guó)家機(jī)構(gòu)的管理之下，都接受對(duì)自己主權(quán)的一定的限制，體現(xiàn)了平等聯(lián)合的精神。歐洲煤鋼聯(lián)營(yíng)也兼顧了荷比盧三個(gè)小國(guó)的利益。荷比盧擔(dān)心煤鋼共同體會(huì)被法德聯(lián)合控制，提議煤鋼共同體的最高機(jī)構(gòu)組成人員由原來(lái)建議的五名增加至九名，這樣就保證各參與國(guó)至少都能獲得一個(gè)席位。荷比盧希望以國(guó)家控制的辦法來(lái)限制最高機(jī)構(gòu)的權(quán)力，設(shè)置了一個(gè)“特別部長(zhǎng)理事會(huì)”。理事會(huì)由每個(gè)成員國(guó)一名部長(zhǎng)級(jí)代表組成，協(xié)調(diào)高級(jí)機(jī)構(gòu)與各國(guó)政府的行動(dòng)。

四是政治精英發(fā)揮了政治智慧。法德政治精英放棄了傳統(tǒng)的解決辦法，提出煤鋼聯(lián)營(yíng)這一大膽的創(chuàng)新性建議。推動(dòng)煤鋼聯(lián)營(yíng)的政治精英主要有法國(guó)的讓·莫內(nèi)和舒曼、德國(guó)的阿登納等，而且建議的提出和通過都非常順利和迅速。

歐洲煤鋼聯(lián)營(yíng)對(duì)南海共同開發(fā)的啟示

啟示一：可設(shè)立超國(guó)家色彩的南海共同開發(fā)管理機(jī)構(gòu)。管理機(jī)構(gòu)可擁有的權(quán)力包括：獨(dú)立制定南海油氣資源的開發(fā)規(guī)劃，向南海沿岸國(guó)分配開采南海油氣的配額，為南海沿岸國(guó)間的能源交易制定統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)油氣開采公司征稅、募集貸款和提供資金，對(duì)違反規(guī)定的油氣開采企業(yè)予以處罰等。

這個(gè)管理機(jī)構(gòu)可作為“南海沿岸國(guó)合作機(jī)制”的一部分；或者前者作為超國(guó)家機(jī)構(gòu)，后者作為政府間機(jī)構(gòu)，二者形成互補(bǔ)。中國(guó)外長(zhǎng)王毅于2016年3月提出探討建立南海沿岸國(guó)合作機(jī)制，是務(wù)實(shí)的創(chuàng)新性提法。探討建立南海共同開發(fā)管理機(jī)構(gòu)，可完善南海沿岸國(guó)合作機(jī)制倡議。

可以大膽探討管理機(jī)構(gòu)管轄的共同開發(fā)海域范圍。劃定共同開發(fā)的海域范圍時(shí)需要認(rèn)清兩個(gè)規(guī)律性的觀點(diǎn)：一是共同開發(fā)海域的選擇并不影響海上邊界的劃定。按照《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第74條和第83條的規(guī)定，在達(dá)成劃界協(xié)議前，“有關(guān)各國(guó)應(yīng)基于諒解和合作的精神，盡一切努力作出實(shí)際性的臨時(shí)安排，并在此過渡期間內(nèi)，不危害或阻礙最后協(xié)議的達(dá)成。這種安排應(yīng)不妨礙最后界限的劃定?！睆倪@一“不損害條款”可以看出，作為臨時(shí)安排的一種類型，海上共同開發(fā)活動(dòng)并不影響海上邊界的劃定。在未來(lái)的南海共同開發(fā)談判中，中國(guó)可首先提出“不損害條款”、引導(dǎo)國(guó)內(nèi)民眾對(duì)南海共同開發(fā)的性質(zhì)形成正確認(rèn)知，將有利于南海共同開發(fā)的順利實(shí)施。二是明確爭(zhēng)議海域的存在有助于推進(jìn)海上共同開發(fā)。雙方對(duì)爭(zhēng)議海域的承認(rèn)是劃定海上共同開發(fā)區(qū)、進(jìn)行共同開發(fā)的前提條件。因此清晰地界定中國(guó)與相關(guān)國(guó)家間在南海的爭(zhēng)議海域范圍，有助于劃定海上共同開發(fā)區(qū)。

啟示二：把油氣漁業(yè)開發(fā)作為南海資源共同開發(fā)的重點(diǎn)領(lǐng)域。為了降低南海油氣資源開發(fā)的難度，有以下三點(diǎn)需要注意：一是從南海油氣資源開發(fā)的低敏感領(lǐng)域著手，循序漸進(jìn)。低敏感領(lǐng)域體現(xiàn)在海洋環(huán)境考察、油氣儲(chǔ)量探測(cè)、油污預(yù)防和處理等方面。由于低敏感領(lǐng)域的合作不以經(jīng)濟(jì)利益為目的，因此各國(guó)合作的協(xié)議更容易達(dá)成。二是在共同開發(fā)談判時(shí)盡量多加入資金、技術(shù)、廠址等因素，淡化各自所占股份比例中的地理和主權(quán)因素。這將有利于各自政府向國(guó)內(nèi)民眾報(bào)告及獲得相應(yīng)的支持。三是為了降低談判難度，建議南海共同開發(fā)協(xié)議設(shè)立五年至十年的過渡期?！稓W洲煤鋼共同體條約》設(shè)立了五年的過渡期，并將這五年的過渡期分為了兩個(gè)階段。

南海海域漁業(yè)資源豐富。漁業(yè)資源是南海沿岸國(guó)眾多漁民的生計(jì)來(lái)源，直接攸關(guān)各國(guó)漁民的民生。目前南海沿岸國(guó)（地區(qū)）在南海漁業(yè)資源開發(fā)與管理上沒有達(dá)成一致的意向，濫捕現(xiàn)象普遍，秩序混亂。中國(guó)可推動(dòng)相關(guān)國(guó)家進(jìn)行南海漁業(yè)資源的共同開發(fā)，以海上漁民的經(jīng)濟(jì)合作來(lái)推動(dòng)南海沿岸國(guó)之間的政治合作。中國(guó)需要和其他南海沿岸國(guó)探討簽署漁業(yè)執(zhí)法合作協(xié)定、完善南海區(qū)域性漁業(yè)合作機(jī)制，可把建設(shè)完成后的部分島礁作為漁業(yè)交易場(chǎng)所和漁業(yè)生產(chǎn)基地。

啟示三：設(shè)計(jì)大膽而富有想象力的共同開發(fā)制度。南海沿岸國(guó)的專家學(xué)者通過“二軌”對(duì)話提出可行方案，然后再通過“一軌半”對(duì)話達(dá)成共識(shí)，最后是由南海沿岸國(guó)政府制訂南海共同開發(fā)制度。南海共同開發(fā)的決策要適度體現(xiàn)超國(guó)家主義原則和“主權(quán)讓渡”精神。在設(shè)計(jì)表決制度時(shí)，一方面要防止形成大國(guó)的特殊地位，另一方面要防止形成小國(guó)聯(lián)合起來(lái)對(duì)付大國(guó)的局面。表決制度可參考?xì)W洲煤鋼聯(lián)營(yíng)的做法，分別實(shí)行特定多數(shù)、絕對(duì)多數(shù)和全體一致決定。在實(shí)行特定多數(shù)時(shí)采取權(quán)重票制，較大的國(guó)家擁有較多的投票權(quán)。在設(shè)計(jì)南海共同開發(fā)制度時(shí)也給予國(guó)際組織和非沿岸國(guó)一定的角色定位。《舒曼宣言》提出時(shí)，建議“聯(lián)合國(guó)向‘煤鋼共同體最高機(jī)構(gòu)委派一名代表”，這一作法可以借鑒。比如，在南海共同開發(fā)管理機(jī)構(gòu)中，歡迎聯(lián)合國(guó)、東盟等國(guó)際組織各委派一名代表，并受命每年向這些國(guó)際組織提交公開報(bào)告，說(shuō)明管理機(jī)構(gòu)的工作，特別是維護(hù)其目標(biāo)的相關(guān)情況。歡迎除南海沿岸國(guó)之外的其他東盟成員國(guó)各委派一名代表，也歡迎域外國(guó)家（如美國(guó)等）各委派一名觀察員。這一做法，可以減少中美在南海共同開發(fā)上的互疑，避免南海爭(zhēng)端進(jìn)一步綁架中美關(guān)系。

啟示四：著眼遠(yuǎn)大的政治經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和未來(lái)的東亞一體化。歐洲煤鋼聯(lián)營(yíng)計(jì)劃有明確的政治經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。該計(jì)劃是實(shí)現(xiàn)西歐有效的政治統(tǒng)一的第一步，通過法德聯(lián)合，實(shí)現(xiàn)西歐的聯(lián)合與穩(wěn)定。南海共同開發(fā)也需要著眼遠(yuǎn)大的政治經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。這些目標(biāo)包括：讓南海成為和平之海、友誼之海、合作之海，助推東盟自身的一體化和與中國(guó)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，推動(dòng)中國(guó)與東盟關(guān)系的深入發(fā)展，更好地對(duì)接中國(guó)的“海上絲綢之路”倡議與東盟共同體發(fā)展戰(zhàn)略。南海共同開發(fā)也將推動(dòng)未來(lái)的東亞一體化。南海共同開發(fā)將具有共同市場(chǎng)的性質(zhì)，使成員國(guó)不得不緩慢地向一體化方向發(fā)展。南海沿岸國(guó)在油氣、漁業(yè)資源的共同開發(fā)合作將會(huì)產(chǎn)生“溢出”效應(yīng)，從六個(gè)南海沿岸國(guó)合作擴(kuò)展到東盟10+1、東盟10+3合作。這一一體化路徑與東盟倡導(dǎo)的地區(qū)一體化戰(zhàn)略目標(biāo)也是契合的。

需要提出大膽而富有想象力的建議

在歷史關(guān)頭，提出與常規(guī)思維不同的創(chuàng)新性建議，并努力使之得以實(shí)現(xiàn)，可以改變歷史的進(jìn)程。比如《舒曼宣言》其實(shí)標(biāo)志著法國(guó)對(duì)德政策的重大轉(zhuǎn)折。該宣言促使大多數(shù)人開始轉(zhuǎn)變立場(chǎng)，意識(shí)到要消弭法德兩國(guó)數(shù)百年來(lái)的對(duì)立，就應(yīng)該放棄諸如《凡爾賽條約》或1945年以后所采用的傳統(tǒng)解決方法。這樣的創(chuàng)新思維，在促進(jìn)南海共同開發(fā)和地區(qū)持久和平上，也是同樣至關(guān)重要的。中國(guó)需要和其他南海沿岸國(guó)就南海共同開發(fā)提出大膽而富有想象力的建議，這將有可能成為中國(guó)與東南亞關(guān)系歷史上的一個(gè)劃時(shí)代事件。

（作者為復(fù)旦大學(xué)國(guó)際問題研究院副研究員）