太光宏（昭通市水利工程管理站，云南昭通657000）

昭通市實行最嚴格水資源管理制度現(xiàn)狀及對策分析

太光宏（昭通市水利工程管理站，云南昭通657000）

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，事關(guān)經(jīng)濟安全、生態(tài)安全和國家安全。當前，隨著工業(yè)經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，帶來了水資源形勢的深刻變化。當務(wù)之急，必須實行最嚴格水資源管理制度。本文分析了昭通市在落實最嚴格水資源管理制度過程中面臨的一系列難點和問題，在此基礎(chǔ)上，提出了一定的對策進行突破。

水資源管理；政府監(jiān)管；監(jiān)管機制

1　引言

隨著經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，我國的水資源短缺和水污染問題日趨嚴重。面對日益嚴峻的水資源環(huán)境，2011年中央一號文件明確要求對有限的水資源進行嚴格管理，促進經(jīng)濟社會的良性發(fā)展。2012年，國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，以中央文件要求為指導(dǎo)，對最嚴格的水資源管理進行了統(tǒng)籌安排和部署，引起了全社會對水資源問題的高度關(guān)注。最嚴格的水資源管理制度要想落到實處，政府的監(jiān)管作用極為關(guān)鍵。建立健全相應(yīng)的政府監(jiān)管制度，保障嚴格水資源管理制度的順利實施勢在必行。

2　昭通市實行最嚴格水資源管理制度現(xiàn)狀

雖然昭通市政府已經(jīng)注意到水資源管理對社會經(jīng)濟發(fā)展的重要作用，并采取了一些必要的措施促進水資源監(jiān)管工作，但是政府的監(jiān)管制度以及這些制度的實施過程仍然存在較多問題，在實現(xiàn)“三條紅線”的宏觀目標上成效仍顯不足。

①《水法》順延下的監(jiān)管體系仍不完善?！端ā冯m然對水資源開發(fā)利用、提高水利用效率、進行水環(huán)境保護提出了明確的要求，但是這些要求僅限于原則性層面，法律的強制性特征不足。從政府層面來看，政府出臺的相關(guān)實行最嚴格水資源管理制度的體制機制還遠未完善，同時缺乏科學(xué)的、具體的、可操作的流程；地方政府由于沒有完整的法律法規(guī)和統(tǒng)一的制度作為指導(dǎo)，在具體監(jiān)管過程中不僅隨意性大、制度的執(zhí)行結(jié)果往往也差強人意。②部分規(guī)定太過原則，操作性差。水資源管理的規(guī)定過于原則化，實施起來往往由于缺乏明確的標準和界限而困難重重。③相關(guān)法律法規(guī)還不完善。關(guān)于水資源的法律目前僅有一部《水法》，由于其規(guī)定過于原則化，昭通市縣區(qū)之間的發(fā)展不平衡，因此操作性差，執(zhí)行結(jié)果差強人意。能夠作為水資源管理具體依據(jù)的地方性法規(guī)并不完善，就是擁有地方立法的幾個省和自治區(qū)，其立法也僅針對城市水資源管理，而在廣大農(nóng)村地區(qū)基本處于執(zhí)法空白。

3　優(yōu)化對策

3.1監(jiān)督保障體系的建立

水資源的開發(fā)、利用與保護涉及多部門與多領(lǐng)域，水資源的公共屬性決定了水資源管理的責(zé)任主體必須由各級政府來承擔(dān)。因此，實施水資源管理行政首長負責(zé)制，即最嚴格水資源管理的考核對象為各行政區(qū)人民政府。為了提升最嚴格水資源管理制度執(zhí)行的矯正力，應(yīng)加強水資源管理的監(jiān)督檢查制度，推動最嚴格水資源管理制度在正常軌道中運行，最嚴格水資源管理制度體系架構(gòu)如圖1所示。①日常監(jiān)督檢查。針對重點行政區(qū)、重要流域、重點行業(yè)、重點用水戶，關(guān)于最嚴格水資源管理制度的執(zhí)行情況，加強日常監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時處理和解決，以免造成不可挽回的重大損失。②強化重點抽查。根據(jù)最嚴格水資源管理制度及考核的要求，不定期對重點行政區(qū)及流域的水資源管理工作進行重點抽查。對于區(qū)域的農(nóng)業(yè)用水情況，重點抽查取用水量情況，保證控制在合理的控制指標范圍內(nèi)。對于工業(yè)用水情況，重點抽查工業(yè)園區(qū)及用水大戶的污水處理及排放情況，以防造成水質(zhì)污染和水功能區(qū)不達標。③熱點排查。對于群眾關(guān)注度高、問題突出、影響較大且影響面寬的水資源管理問題，應(yīng)及時進行檢查和排查，并把監(jiān)督檢查結(jié)果與實行最嚴格的水資源管理制度年度考核聯(lián)系起來，切實增強監(jiān)督檢查的有效性。

圖1　最嚴格水資源管理制度體系架構(gòu)

另外，對最嚴格水資源管理制度的實施情況進行社會監(jiān)督是對內(nèi)部監(jiān)督與考核制度的有效補充，是對最嚴格水資源管理制度實施效果滿意度的一種直接評價。社會監(jiān)督屬于法律和政府行政監(jiān)督之外的民間監(jiān)督。在政府及與水利相關(guān)的部門與單位，通過制度化、規(guī)范化的學(xué)習(xí)教育，使各級管理層深人了解最嚴格水資源管理制度相關(guān)政策與內(nèi)容以及實行該管理制度的重要性和緊迫性。通過集中學(xué)習(xí)、開會、參觀、培訓(xùn)等多種形式，加大對最嚴格水資源管理制度的宣傳力度，擴大公益性宣傳的范圍，提升最嚴格水資源管理制度貫徹執(zhí)行的推動力，保障其順利開展與實施。利用報紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等各種媒體形式，開展全方位、多層次的公益性宣傳，大力弘揚“節(jié)約水、愛惜水、保護水”的社會風(fēng)尚，增強全社會的水資源憂患意識和節(jié)約保護意識，引導(dǎo)群眾自覺節(jié)水意識和水資源保護意識的形成，增強群眾參與監(jiān)督制度執(zhí)行的積極性和針對性，為落實最嚴格水資源管理制度營造良好的輿論氛圍，從而為制度普及創(chuàng)造條件。

3.2細化管理原則

（1）總量控制原則。流域和區(qū)域年度用水總量控制指標是用水計劃制定的依據(jù)，是水資源消耗總量控制的基本目標。如昭通市按照用水總量控制指標的要求，將全市取用水戶全部納入計劃管理范圍，并以“樹枝狀”的形式，將用水計劃遞進分解到各取用水戶和街鎮(zhèn)，保證了總量控制目標的落實。昭通市可建立覆蓋省、市、縣（區(qū)）的“三條紅線”指標控制體系（如圖2所示），“三條紅線”控制指標就是行政區(qū)域年度計劃用水總量控制的依據(jù)。隨著落實最嚴格水資源管理制度工作的不斷深入，在健全省、市、縣（區(qū)）三級行政區(qū)“三條紅線”控制指標體系的基礎(chǔ)上，區(qū)域總量指標將逐步落實到江河控制斷面和地下水水源，必將為計劃用水管理提供有力的技術(shù)支撐。

圖2　水資源管理控制體系示意圖

（2）用水效率控制原則。計劃用水要把區(qū)域萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量、萬元工業(yè)增加值用水量和農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)納入工作目標，明確區(qū)域和行業(yè)強度控制要求，把用水定額作為分配用水計劃的重要依據(jù)，定期開展用水定額評估，采用先進的用水定額指標，抑制不合理的用水需求。對于用水效率達到同行業(yè)先進水平的用水戶，應(yīng)當優(yōu)先滿足其用水計劃；用水水平低于行業(yè)用水定額，或者使用國家明令淘汰的用水技術(shù)、工藝、產(chǎn)品或者設(shè)備的，要核減其計劃用水量，充分發(fā)揮水資源的約束作用，倒逼高耗水、高污染行業(yè)提升用水效率和轉(zhuǎn)型升級。

（3）統(tǒng)一配置原則。行政區(qū)域應(yīng)實行多水源統(tǒng)一規(guī)劃和配置，鼓勵優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)，鼓勵雨水、經(jīng)處理的污水或者中水等非常規(guī)水源利用，將自來水、自備井水、外引水、水庫水都列入計劃用水管理范圍，統(tǒng)一管理和配置水資源，促進水資源節(jié)約和高效利用。

（4）超計劃超定額累進加價。超計劃超定額用水加價水費計收是被廣泛接受和應(yīng)用的促進計劃用水管理有效實施的專項制度。實行超計劃累進加價，通過市場機制和價格杠桿，引導(dǎo)用水戶使用節(jié)水技術(shù)工藝和設(shè)備器具，提高用水效率，促進節(jié)約用水。

3.3嚴格落實水功能區(qū)限制納污紅線

3.3.1嚴格水功能區(qū)監(jiān)管，強化水功能區(qū)管理

發(fā)改、經(jīng)信等部門要加強對新建工業(yè)項目把關(guān)和已建工業(yè)項目的技術(shù)改造，以減少工業(yè)污染物的排放。農(nóng)業(yè)部門要加強對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中化肥和劇毒農(nóng)藥使用量的控制，以減少農(nóng)業(yè)面源污染。交運部門要加強對船舶污染的整治和管理，以減少線源污染。市水務(wù)、環(huán)保、水文部門每月對全市19個水功能區(qū)水質(zhì)進行全覆蓋監(jiān)測，水功能區(qū)水質(zhì)達標率達95%。

3.3.2加強對入河排污口水量、水質(zhì)的監(jiān)測

水行政主管部門強化入河排污口登記、審批和監(jiān)督檢查，環(huán)保部門對水污染防治實施統(tǒng)一的監(jiān)督管理，組織實施排污申報核定，開展污染源排污情況監(jiān)督檢查。在對新建、改建和擴建入河排污口審批前，要征得水行政主管部門的同意，嚴格禁止入河排污審批，沒有批復(fù)的入河排污項目，企業(yè)排污全部進入污水管網(wǎng)，對企業(yè)污水進入排放管網(wǎng)實施24h在線監(jiān)測。目前，我市新增污水處理設(shè)施配套管網(wǎng)已完成了193.35km，污水收集率達到了77.72%；垃圾收集處理體系已基本實現(xiàn)全覆蓋。

3.3.3加強飲用水源地保護

按照省政府的要求，及時開展集中式飲用水源地達標建設(shè)工作，水務(wù)、住建和環(huán)保等部門和相關(guān)縣區(qū)要對照各自職責(zé)，按已批復(fù)的建設(shè)方案盡快實施，建立飲用水源地水質(zhì)監(jiān)測預(yù)警預(yù)測系統(tǒng)和監(jiān)測信息公布制度。環(huán)保部門應(yīng)當加強飲用水源環(huán)境監(jiān)測，水務(wù)部門要加強飲用水源地及其他水功能區(qū)的水質(zhì)監(jiān)測，加強水廠和城市供水管網(wǎng)水質(zhì)安全的檢測，做好水質(zhì)處理和水質(zhì)檢測。

3.4經(jīng)濟政策調(diào)節(jié)體系

建立完善水務(wù)、稅務(wù)聯(lián)合核查工作機制，共同深入重點稅源企業(yè)開展調(diào)查核實，全面掌握納稅人實際取用水情況和生產(chǎn)經(jīng)營情況。全市各級水務(wù)部門與地稅部門組成聯(lián)合調(diào)查組，就納稅人取用地下水、地表水、年取用水計劃、實際取用水量等基礎(chǔ)信息進行入戶核查，共同就行業(yè)企業(yè)近年來取用水情況進行分析比對，查找風(fēng)險點，及時掌握稅源變化情況，進一步夯實水資源稅改革試點工作各項基礎(chǔ)。截至目前，全市共核查取用水戶706戶，核查率為82%。在保障順利開征水資源稅的同時，水務(wù)、地稅兩部門建立健全水資源稅源管控長效機制。完善水位、水質(zhì)、水量、市界斷面、水資源管理“七網(wǎng)一平臺”實時監(jiān)控系統(tǒng)，全面提升對水資源的動態(tài)監(jiān)控、分析和控制能力，重點關(guān)注高耗水行業(yè)的負擔(dān)與反映，評估改革效果，建立政策效應(yīng)分析機制。實時掌握用水戶動態(tài)取用水信息，為水資源稅征收提供準確、可靠的水量依據(jù)。

4　結(jié)束語

最嚴格水資源管理制度是基于我國新時期日益嚴峻的水資源形勢而提出的一種“紅線控制、制度保障”的水資源管理模式。昭通市針對本區(qū)域水資源存在的問題，推進了最嚴格水資源管理的年度考核要求，通過政府監(jiān)督與公眾參與相結(jié)合的形式，既能充分發(fā)揮政府對最嚴格水資源管理的主導(dǎo)推動作用，又能調(diào)動社會監(jiān)督和參與最嚴格水資源管理的積極性，推動最嚴格水資源管理工作的有序開展，保障紅線控制目標的順利實現(xiàn)。

[1]肖 義.最嚴格水資源管理制度下漳河上游的對策分析[J].價值工程，2012，31（33）：317～318.

[2]陳金木，梁迎修.實行最嚴格水資源管理制度的立法對策[J].人民黃河，2014（1）：55～56.

[3]王 敏.興隆縣實施最嚴格水資源管理制度存在問題與對策[J].水政水資源，2012（5）：25～26.

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2095-2066（2016）31-0131-02

2016-10-23

太光宏（1967-），男，漢族，水利工程管理工程師，本科，主要從事水資源管理工作。