◎ 景志剛

【“漫話土地”之七】溥天率土劃九州

◎ 景志剛

“溥天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣?！蓖恋厥敲裆?、立國(guó)之基，更是政權(quán)和國(guó)力的象征。自古以來，擁有八方土地，贏得萬民歸心，乃歷代建政者之夙愿。

面對(duì)廣袤的國(guó)土，如何劃分政區(qū)、分級(jí)治理，是建政之初必經(jīng)的頭等大事?！拔┩踅▏?guó)，辨方正位，體國(guó)經(jīng)野，設(shè)官分職，以為民極”，體現(xiàn)著中華傳統(tǒng)的治國(guó)理念和政治智慧。

芒芒禹跡，劃為九州

在古人的觀念里，只有“天下”，而無現(xiàn)代意義的國(guó)家。所謂“齊家治國(guó)平天下”，“國(guó)”乃諸侯封國(guó)，“天下”才是天子“王土”。天下九州之說，最早見于《禹貢》：“禹別九州，隨山浚川，任土作貢?！毕鄠鞔笥碇嗡畷r(shí)，將天下分為九大區(qū)域：冀、兗、青、徐、揚(yáng)、荊、豫、梁、雍。盡管后世對(duì)《禹貢》成文時(shí)間以及各州名稱說法各異，但九州一詞已成中國(guó)代稱。

依《禹貢》所載，冀州起自黃河壺口，現(xiàn)今的山西、冀西北和豫北；濟(jì)水與黃河之間是兗州，今日之豫東、魯西、冀南；渤海與泰山之間是青州，主要是山東半島；黃海、泰山及淮河之間是徐州，包括魯東南、蘇北；淮河與黃海之間是揚(yáng)州，概指蘇皖淮河以南，兼有浙贛之地；荊山與衡山南面是荊州，大致為湖廣、貴州；荊山、黃河之間是豫州，含有河南、魯西、皖北；華山南部到黑水之間是梁州，包括陜南、四川、甘肅、青海；黑水到西河之間是雍州，涉及陜西中北部、甘肅東南部、青海東南部及寧夏一帶。

九州之分，實(shí)為自然區(qū)域，并非行政區(qū)劃?！八锌删釉恢荨?，“州”本指河流環(huán)繞的高地或山丘。古時(shí)降雨豐沛，人們多居于近水的高丘上，“州”遂成為居住區(qū)域的名稱。大禹走遍天下，對(duì)各地的土地和人口狀況十分熟悉，以山川劃分地域順理成章，但卻從未有史料證明各“州”有行政機(jī)構(gòu)存在。事實(shí)上，以當(dāng)時(shí)原始的生產(chǎn)條件和管理水平，政府尚未形成，政區(qū)從何談起？

地分五服，族列華夷

與九州相比，真正具有行政管理意義的，是《禹貢》所載的“五服”制度：以王都為中心，由近及遠(yuǎn)，王都以外五百里為甸服，甸服以外五百里為侯服，侯服以外五百里為綏服，綏服以外五百里為要服，要服以外五百里為荒服。

服，服侍天子也。“五服”所體現(xiàn)的，不僅是各地距王都的遠(yuǎn)近，更多的是與天子的親疏和行政管理的寬嚴(yán)。甸服內(nèi)為王畿，由天子直接治理并收取賦稅；侯服分封給諸侯，負(fù)有納貢、服役等義務(wù)；綏服介于中原和外族之間，服從政令，弘揚(yáng)教化，保衛(wèi)天子；要服居住外族部落，相互約定，和平共處；荒服乃蠻族居所，放任自治，并用以流放犯人。

與五服類似的，還有六服、九服之說。如《周禮》將王畿之外，每隔五百里分為九個(gè)層次：侯服、甸服、男服、采服、衛(wèi)服、蠻服、夷服、鎮(zhèn)服和藩服。

五服也好，六服、九服也罷，無非秉持“天下一統(tǒng)”的理念，勾勒出一幅中央與地方、四鄰之間理想關(guān)系的圖景，按距離遠(yuǎn)近和控制力強(qiáng)弱，分門別類，差別管理。這種行政理念延續(xù)數(shù)千年，對(duì)后世產(chǎn)生巨大影響。漢唐時(shí)在西域設(shè)立都護(hù)府，專司邊疆事務(wù)；明清時(shí)在京城所在地設(shè)立直隸省，拱衛(wèi)帝都安全……直到今天，直轄市、省、自治區(qū)、特別行政區(qū)的體制，計(jì)劃單列市、省直管縣（市）的設(shè)立，還依稀可見古時(shí)“五服”制度的影子。

山川形便，犬牙相入

政區(qū)的劃分，是自然空間和政治空間的交集，更是地理認(rèn)知與歷史經(jīng)驗(yàn)的結(jié)合。史載黃帝“方制萬里，畫野分州”，“禹敷土，隨山刊木，奠高山大川”，其中傳說成分居多。夏商周時(shí)地廣人稀，雖建有封國(guó)，但城邑之外均是荒野，并無明確的地域邊界。春秋戰(zhàn)國(guó)，諸侯間爭(zhēng)奪土地頻啟戰(zhàn)端，邊界才愈顯重要。從歷代實(shí)踐看，政區(qū)劃分主要有兩大原則：山川形便和犬牙相入。

山川形便，就是以山川為界，行政區(qū)劃與自然區(qū)域重合。古九州的劃分，黃河、濟(jì)水、淮河、黑水、西河，泰山、荊山、衡山、華山，以及渤海、黃海均成邊界。唐太宗李世民“因山川形便，分天下為十道：一曰關(guān)內(nèi)，二曰河南，三曰河?xùn)|，四曰河北，五曰山南，六曰隴右，七曰淮南，八曰江南，九曰劍南，十曰嶺南”，也是最典型的例子。

“廣谷大川異制，民生其間者異俗?！币陨酱▌澖纾粌H簡(jiǎn)便易行，且相似的氣候、地理和人文環(huán)境，有利于管理和生產(chǎn)。然而山川相隔，自成一體，卻極易形成割據(jù)。號(hào)稱“天府之國(guó)”的巴蜀大地，北有秦嶺大巴山，南有云貴高原，西有青藏高原，東有三峽險(xiǎn)地?！疤煜挛磥y蜀先亂，天下已治蜀后治”，史上據(jù)險(xiǎn)而守的割據(jù)政權(quán)不勝枚舉。

犬牙相入，便是為去山川之險(xiǎn)、革割據(jù)之弊，人為打破天然界線，納山川于政區(qū)內(nèi)。元代將漢中由四川劃歸陜西行省，破秦嶺險(xiǎn)隘；明代跨黃河兩岸置設(shè)河南省，廢大河天塹；清代將江南省分設(shè)江蘇、安徽，不以江淮南北分界，偏以東西分割，使兩省兼有淮北、淮南、江南之地。打開當(dāng)今中國(guó)地圖，各省區(qū)形狀各異、唇齒相依，千年滄桑、風(fēng)云激蕩，躍然紙上。

量地制邑，度地居民

政區(qū)該劃多大，既與行政能力有關(guān)，更取決于地理環(huán)境和人口密度。秦漢時(shí)有“百里之縣”“千里之郡”“萬里之州”之說，即一縣約方圓百里，一郡約領(lǐng)十縣，一州約領(lǐng)十郡。實(shí)際上，由于各地開發(fā)程度和生產(chǎn)力發(fā)展水平差異，僅以土地面積來劃分政區(qū)并不合理，更多需考慮人口因素?！懊癯韯t減，稀則曠”，人口稠密之地，政區(qū)面積適當(dāng)減小，反之則增大，這一原則為歷代所遵奉。

秦漢時(shí)，黃河流域開發(fā)早，土地利用程度高，人口眾多，而長(zhǎng)江以南尚未充分開發(fā)，人口稀少，故南方州郡面積遠(yuǎn)大于北方。唐宋之后，經(jīng)濟(jì)重心南移，江南富庶繁華，南北之勢(shì)互易，而內(nèi)地與邊疆政區(qū)的差距則更加凸顯。時(shí)至今日，中國(guó)轄區(qū)最大的縣——新疆的若羌縣，面積20.23萬平方公里，幾乎相當(dāng)于兩個(gè)浙江?。欢爡^(qū)最小的縣——山東的長(zhǎng)島縣，僅56平方公里。兩者人口數(shù)量相差無幾，地域面積卻有天壤之別。

州府郡縣，劃區(qū)建制

伴隨王朝興替，政區(qū)分分合合，幾經(jīng)變遷，沿襲至今。

邦與國(guó)。先秦時(shí)，“邦”“國(guó)”均指封國(guó)，“大曰邦，小曰國(guó)”。天子作為天下共主，除直接統(tǒng)治王都附近的土地外，將其余土地分封給王族、貴族和功臣。但當(dāng)時(shí)封國(guó)的人口主要集中在城邑，城邑之間的土地既未開發(fā)，更無權(quán)屬。

郡與縣?！疤熳隅軆?nèi)，縣也。” “縣”最初指王畿附近之地，春秋時(shí)，楚、晉、秦等國(guó)也始設(shè)縣。“郡”起源于春秋末期，當(dāng)時(shí)僅設(shè)在邊遠(yuǎn)地帶，郡大而地位低，縣小而地位高，相互并無隸屬。秦滅六國(guó)后，廢除分封，分天下為三十六郡，郡下設(shè)縣。自此，縣成為中國(guó)歷史上最穩(wěn)定的基層政區(qū)。

州與府。除古九州外，“州”作為監(jiān)察區(qū)和政區(qū)始于西漢。漢武帝劉徹將京畿外的土地劃為十三州：兗、豫、青、徐、并、冀、幽、荊、揚(yáng)、益、涼、朔方、交趾，以州領(lǐng)郡，郡下設(shè)縣?！案背霈F(xiàn)較晚，與州同級(jí)，地位略高。唐宋時(shí)，京師、陪都和皇帝出生、居住、巡游過的地方，以及地位重要的州，改置為府，以示尊崇。

道與路。“有蠻夷曰道”，西漢在少數(shù)民族聚居地設(shè)“道”，與縣同級(jí)。唐初分天下為十道，作為州縣之上的監(jiān)察區(qū)，其后數(shù)量增加，并逐漸演變?yōu)檎^(qū)。宋時(shí)仿唐制，改“道”為“路”，下設(shè)府（州）、縣。

省與市?！笆　痹瓰橹醒霗C(jī)構(gòu)，元初以中書省管理中央直轄區(qū)，設(shè)10個(gè)行中書省分管其他區(qū)域，陜西、河南、江西、云南、四川、甘肅等行省，由機(jī)構(gòu)名演化為政區(qū)名，經(jīng)明清沿襲至今?！笆小钡谋玖x為市場(chǎng)，作為政區(qū)出現(xiàn)最晚。1921年2月，《廣州市暫行條例》通過，標(biāo)志著現(xiàn)代城市政區(qū)的誕生。1927年5月，上海特別市設(shè)立，成為中國(guó)第一個(gè)直轄市。

“縣集而郡，郡集而天下，郡縣治，天下無不治?！闭^(qū)的劃分與沿革，猶如銘篆在華夏大地上的歷史長(zhǎng)卷，載錄古今風(fēng)云，鐫刻世事變遷，評(píng)述興衰成敗，鏡鑒治國(guó)得失，為后世為政者留下積蘊(yùn)數(shù)千年的經(jīng)驗(yàn)傳承。

（作者單位：河南省國(guó)土資源廳）