秦德君

科學(xué)執(zhí)政是對(duì)執(zhí)政資源的合理使用

秦德君

政黨執(zhí)政是指經(jīng)過(guò)憲法程序執(zhí)掌國(guó)家公共權(quán)力，執(zhí)政資源是實(shí)現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政的重要基礎(chǔ)。物質(zhì)形態(tài)資源、精神形態(tài)資源、組織形態(tài)資源、人力形態(tài)資源等構(gòu)成了執(zhí)政資源的基本形態(tài)。執(zhí)政資源在數(shù)量、質(zhì)量、規(guī)模等是有限的。要降低執(zhí)政成本，以最小執(zhí)政成本實(shí)現(xiàn)執(zhí)政產(chǎn)出的最大化，就要規(guī)避和治理體制性損耗、觀念性損耗、地區(qū)性損耗等，有效提升執(zhí)政產(chǎn)出效益，推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

科學(xué)執(zhí)政；執(zhí)政成本；執(zhí)政資源；執(zhí)政損耗

實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，基本前提是實(shí)現(xiàn)執(zhí)政資源支配、運(yùn)用和配置的科學(xué)化。正確認(rèn)識(shí)、科學(xué)運(yùn)用執(zhí)政資源，是實(shí)現(xiàn)“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”不可或缺的條件，也是全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化這一改革總目標(biāo)的重要基礎(chǔ)。

一、執(zhí)政資源是實(shí)現(xiàn)“科學(xué)執(zhí)政”的重要基礎(chǔ)

現(xiàn)代政黨執(zhí)政是指經(jīng)過(guò)憲法程序執(zhí)掌國(guó)家公共權(quán)力，是以政黨為主體的國(guó)家政治行為。執(zhí)政效能是一個(gè)政黨執(zhí)政產(chǎn)出與執(zhí)政資源消耗之比，而執(zhí)政能力本質(zhì)上是如何科學(xué)運(yùn)用執(zhí)政資源實(shí)現(xiàn)執(zhí)政產(chǎn)出最大化的能力。

五中全會(huì)對(duì)我國(guó)“十三五”發(fā)展形勢(shì)有個(gè)總體的研判：“十三五”時(shí)期我國(guó)仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，也面臨諸多矛盾疊加、風(fēng)險(xiǎn)隱患增多的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，要求準(zhǔn)確把握戰(zhàn)略機(jī)遇期內(nèi)涵的深刻變化，更加有效地應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，集中力量把中國(guó)的事情辦好，不斷開(kāi)拓發(fā)展新境界。十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出我國(guó)發(fā)展進(jìn)入新階段，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)的總體判斷，提出必須最大限度集中全黨全社會(huì)智慧，推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義制度自我完善和發(fā)展。深入研究和把握?qǐng)?zhí)政資源與科學(xué)執(zhí)政的相互關(guān)系，才能更好地提升執(zhí)政效能和產(chǎn)出，推動(dòng)執(zhí)政能力建設(shè)上一個(gè)新臺(tái)階。

與世界上大多數(shù)執(zhí)政黨不同，中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，所擔(dān)負(fù)的任務(wù)非常艱巨。從執(zhí)政與領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系看，“執(zhí)政”表明一個(gè)政黨在國(guó)家政治體系中的法定地位和公共責(zé)任，“領(lǐng)導(dǎo)”則表明一個(gè)政黨的社會(huì)動(dòng)員和組織能力的幅度。任何執(zhí)政行為和領(lǐng)導(dǎo)行為的實(shí)施都以一定資源消耗為前提條件。執(zhí)政資源是執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)得以實(shí)施和實(shí)現(xiàn)的基本依托，是實(shí)現(xiàn)“科學(xué)執(zhí)政”的重要基礎(chǔ)。脫離執(zhí)政資源的執(zhí)政行為是無(wú)績(jī)效行為；資源損耗巨大的執(zhí)政行為是低績(jī)效行為。優(yōu)化執(zhí)政資源的科學(xué)配置，是執(zhí)政能力建設(shè)的應(yīng)有之義。

二、科學(xué)認(rèn)識(shí)執(zhí)政資源的類(lèi)別形態(tài)

一定社會(huì)政治環(huán)境中不同的執(zhí)政資源配置和運(yùn)行模式，對(duì)執(zhí)政效能產(chǎn)生不同影響，一定運(yùn)行模式是執(zhí)政能力建設(shè)的重要內(nèi)容?？傮w上，執(zhí)政資源是執(zhí)政可支配的物力、財(cái)力、人力、智力、領(lǐng)導(dǎo)力等，如政治資源、經(jīng)濟(jì)資源、文化資源、精神資源、社會(huì)資源等。

物質(zhì)形態(tài)資源。人類(lèi)社會(huì)是個(gè)“物質(zhì)”世界，任何執(zhí)政行為首先是一種物質(zhì)行為，以一定物質(zhì)耗費(fèi)為其前提。物質(zhì)形態(tài)資源是指執(zhí)政過(guò)程可支配的“物化”形態(tài)的資源，從各種自然產(chǎn)品到各種人工產(chǎn)品，從一定的產(chǎn)業(yè)、軍隊(duì)、警力到辦公用品，是執(zhí)政行為最基礎(chǔ)、最重要的資源。

精神形態(tài)資源?，F(xiàn)代國(guó)家的執(zhí)政又是一種以一定價(jià)值、理念為指導(dǎo)的政治行為，這種行為須擁有一定可予支配和憑藉的精神旗幟和價(jià)值系統(tǒng)，用來(lái)整合自身、整合社會(huì)、整合民眾的精神和理論系統(tǒng)。執(zhí)政過(guò)程所依賴(lài)的價(jià)值理念、理論學(xué)說(shuō)等意識(shí)形態(tài)，都是執(zhí)政的精神形態(tài)資源，精神形態(tài)資源對(duì)實(shí)現(xiàn)執(zhí)政目標(biāo)至關(guān)重要，對(duì)政黨的凝聚力和社會(huì)感召力起著舉足輕重的作用。尤其是精神形態(tài)資源常常表現(xiàn)為對(duì)執(zhí)政合法性來(lái)源的解釋和支撐。

組織形態(tài)資源。執(zhí)政是一種有組織的活動(dòng)，它既依托于一定組織，又是組織行為的一種表現(xiàn)。執(zhí)政必須依托健全、規(guī)整的組織架構(gòu)才可運(yùn)行，一個(gè)“弱組織形態(tài)”的執(zhí)政，是低績(jī)效的。組織作為一個(gè)開(kāi)放系統(tǒng)，時(shí)刻與環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)、能量、信息的交換。組織形態(tài)資源主要指執(zhí)政主體得以正常維系的組織架構(gòu)、組織體系和組織模式，還包括與執(zhí)政行為相關(guān)聯(lián)或執(zhí)政行為可予憑藉的各政黨組織、政府組織、社會(huì)組織等。

信譽(yù)形態(tài)資源。信譽(yù)是人和社會(huì)團(tuán)體獲得的社會(huì)評(píng)估，是社會(huì)主體長(zhǎng)期行為營(yíng)造產(chǎn)生的社會(huì)認(rèn)同。信譽(yù)是社會(huì)交往的條件，是一種無(wú)形資產(chǎn)。一個(gè)執(zhí)政主體政治信譽(yù)高，執(zhí)政績(jī)效就高；政治信譽(yù)差，執(zhí)政績(jī)效就低。政治信譽(yù)高的執(zhí)政行為磨擦系數(shù)小、政治損耗低。一個(gè)政黨擁有多少可資運(yùn)用的信譽(yù)資源，對(duì)于執(zhí)政績(jī)效相當(dāng)重要。好的執(zhí)政信譽(yù)，取決于良好的執(zhí)政倫理和執(zhí)政行為。

人力形態(tài)資源。人作為生產(chǎn)力的第一要素，是執(zhí)政過(guò)程最為活躍的因素。執(zhí)政的人力形態(tài)資源，主要指執(zhí)政主體擁有的可支配的人力群體如政治家群體、公務(wù)員群體、黨員群體、干部群體等。除了自身系統(tǒng)中的人力資源，友黨、民眾、一定的社群、團(tuán)體等都是人力資源。所謂“得人者昌，失人者亡”，執(zhí)政過(guò)程中對(duì)于執(zhí)政主體能否擁有強(qiáng)大、明亮的人力形態(tài)資源，至關(guān)重要。

執(zhí)政為民、不謀私利的公信力是現(xiàn)代政黨執(zhí)政資源的主要來(lái)源。五中全會(huì)提出“必須堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感”，①是構(gòu)建執(zhí)政資源的有效舉措。

三、審慎合理使用執(zhí)政資源

不同地域政治中，執(zhí)政主體可支配的執(zhí)政資源盡管在數(shù)量、質(zhì)量、規(guī)模、種類(lèi)、層級(jí)上不盡相同，但無(wú)論是相對(duì)于執(zhí)政主體的需求還是相對(duì)于資源的客觀總量，執(zhí)政資源都是有限的。執(zhí)政資源的有限性，本質(zhì)上受制于自然資源的有限性、社會(huì)資源的有限以及人的認(rèn)識(shí)能力和創(chuàng)造能力的有限。

由于執(zhí)政資源的有限，我們對(duì)執(zhí)政資源的支配和使用必須審慎而節(jié)制。目前，用于行政費(fèi)用所占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例，我國(guó)為25.6%，印度6.3%，美國(guó)3.4%，日本2.8%。用于教育醫(yī)療費(fèi)用所占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例我國(guó)是3.8%，印度是19.7%，美國(guó)是21.5%，日本是23.3%。從世界范圍看，由于執(zhí)政主體掌握著大量資源，不計(jì)成本、不惜代價(jià)、不恤民力很容易體現(xiàn)在日常政治過(guò)程的各個(gè)方面。在推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中，執(zhí)政行為應(yīng)體現(xiàn)五中全會(huì)確立的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的發(fā)展理念，大力推行低資源消耗型的“節(jié)簡(jiǎn)型執(zhí)政”，注重對(duì)執(zhí)政過(guò)程開(kāi)展“成本—收益”分析。

“成本執(zhí)政”是檢測(cè)執(zhí)政績(jī)效優(yōu)劣高低的顯性指標(biāo)。當(dāng)今世界執(zhí)政成本問(wèn)題已成為一個(gè)涉及執(zhí)政倫理、執(zhí)政合法性的重大問(wèn)題。 因此，對(duì)資源有限性的認(rèn)識(shí)和樹(shù)立“成本執(zhí)政”的理念，必須在整個(gè)執(zhí)政過(guò)程中認(rèn)真審慎合理使用執(zhí)政資源，堅(jiān)決規(guī)避各種高資源消耗的“形象工程”、“政績(jī)工程”。

四、治理執(zhí)政損耗，實(shí)現(xiàn)執(zhí)政效能最大化

執(zhí)政績(jī)效是執(zhí)政收益與執(zhí)政成本之比，是一種社會(huì)產(chǎn)出。執(zhí)政的基本原則是減少執(zhí)政損耗，以最小執(zhí)政成本實(shí)現(xiàn)執(zhí)政收益最大化。

第一，減少“體制性”損耗。由于體制設(shè)置不合理或體制結(jié)構(gòu)上存在過(guò)多環(huán)節(jié)，執(zhí)政的決策和效能會(huì)產(chǎn)生損耗。合理科學(xué)的體制結(jié)構(gòu)有利于執(zhí)政產(chǎn)出最大化，不合理的體制結(jié)構(gòu)減弱執(zhí)政績(jī)效。因此，提升執(zhí)政績(jī)效在很大程度上要通過(guò)體制改革、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)。十八屆五中全會(huì)提出“構(gòu)建發(fā)展新體制”，“必須把發(fā)展基點(diǎn)放在創(chuàng)新上，形成促進(jìn)創(chuàng)新的體制架構(gòu)”②有其現(xiàn)實(shí)性。十八屆三中全會(huì)在反腐敗上有個(gè)重要貢獻(xiàn)，是改革完善了紀(jì)檢監(jiān)察體制，把原來(lái)屬地方的紀(jì)檢監(jiān)察體制改為由中央與地方雙重管理。規(guī)定查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)必須向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告。各級(jí)紀(jì)委書(shū)記、副書(shū)記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門(mén)為主。③這就大大提升了紀(jì)檢監(jiān)察的反腐敗效率，這是一個(gè)減少和避免反腐敗體制性損耗的成功舉措。

第二，減少“觀念性”損耗。改革、創(chuàng)新艱難，成本總是那么高昂，根本原因在于觀念的束縛。改革開(kāi)放30多年來(lái)，我們展開(kāi)一次又一次觀念突圍，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)：“敢于啃硬骨頭，敢于涉險(xiǎn)灘，以更大決心沖破思想觀念的束縛”。④提升執(zhí)政績(jī)效一個(gè)重要方法突破觀念束縛，淡化“觀念創(chuàng)造”，認(rèn)識(shí)到建立觀念系統(tǒng)是一種科學(xué)態(tài)度，更是一種社會(huì)公共生活的大智慧，解放思想，沖破舊觀念的束縛。

第三，減少“區(qū)域性”損耗。我國(guó)幅員遼闊，各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，即使我國(guó)是“單一制”國(guó)家，公共治理具有統(tǒng)一性，同一個(gè)執(zhí)政方式下也會(huì)產(chǎn)生不同的結(jié)果。執(zhí)政效能的地區(qū)損耗表現(xiàn)為：一是政策敷衍，有令不行；二是政策選擇，為我所用；三是政策捆綁，搭順風(fēng)車(chē)；四是政策截留，上下其手；五是政策變形，偷梁換柱。有效減少地區(qū)損耗，首先要提升執(zhí)政的針對(duì)性、務(wù)實(shí)性；其次應(yīng)強(qiáng)化政令執(zhí)行的監(jiān)督體系，查處治理“上有政策，下有對(duì)策”等現(xiàn)象；三是合理劃定“中央—地方”事權(quán)，簡(jiǎn)政放權(quán)，賦予地方更多的政策創(chuàng)新空間。

第四，減少“規(guī)制性”損耗。由于規(guī)制的質(zhì)量影響著執(zhí)政效能，好的執(zhí)政首先表現(xiàn)為好的規(guī)制。任何社會(huì)，規(guī)制一旦形成，就會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活發(fā)生巨大作用。在執(zhí)政領(lǐng)域，科學(xué)、合理、適時(shí)的規(guī)制有助于提升執(zhí)政效能；否則，有害于執(zhí)政效能，更談不上實(shí)現(xiàn)執(zhí)政效能最大化。

按照《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出的要求，“到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果……形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”，⑤這是減少執(zhí)政損耗的根本之道。

有針對(duì)性地治理和遏制各種執(zhí)政損耗，才能實(shí)現(xiàn)執(zhí)政效能和執(zhí)政產(chǎn)出的最大化，才能在“十三五”期間為加快推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)構(gòu)建新的動(dòng)力機(jī)制。

①②《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（中），中共中央文獻(xiàn)出版社，2016年2月，第793頁(yè)。

③“中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定”，《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（上），中共中央文獻(xiàn)出版社，2014年9月，第532頁(yè)。

④“中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定”，《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（上），中共中央文獻(xiàn)出版社，2014年9月，第514頁(yè)。

⑤“中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定”，《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（上），中共中央文獻(xiàn)出版社，2014年9月，第514頁(yè)。

（本文作者：東華大學(xué)特聘教授）

責(zé)任編輯:江生亮

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