中共中央黨校省級(jí)干部進(jìn)修班課題組

關(guān)于深化自然資源管理制度改革的思考

中共中央黨校省級(jí)干部進(jìn)修班課題組

深化自然資源管理制度改革是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。文章圍繞對(duì)自然資源的雙重屬性、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局的優(yōu)化，市場(chǎng)配置資源與資源有償使用，保護(hù)與開(kāi)發(fā)的關(guān)系問(wèn)題進(jìn)行了初步地思考，實(shí)事求是。提出了解決的辦法和途徑。

自然資源；開(kāi)發(fā)格局；產(chǎn)權(quán)改革

一、關(guān)于自然資源的雙重屬性

自然資源既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)、能量來(lái)源和空間載體，也是生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)成要素。任何一種自然資源，均具有資源和環(huán)境雙重屬性。一座山體，矗立在那里就是景觀、是重要的環(huán)境要素，開(kāi)發(fā)起來(lái)就是資源、是重要的生產(chǎn)要素。土地、礦產(chǎn)、水、森林、草原，無(wú)不如此。因此，開(kāi)發(fā)自然資源必然擾動(dòng)生態(tài)環(huán)境，保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須從源頭上加強(qiáng)自然資源的管護(hù)。自然資源管理制度是生態(tài)文明制度體系的重要組成部分。

長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)自然資源，盡管我們強(qiáng)調(diào)要在保護(hù)中開(kāi)發(fā)，在開(kāi)發(fā)中保護(hù)，但在指導(dǎo)思想上還是更多地將其看做支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生產(chǎn)要素和物質(zhì)基礎(chǔ)，側(cè)重于如何將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，而相應(yīng)忽略了自然資源的生態(tài)屬性，弱化了資源管理對(duì)生態(tài)環(huán)境的源頭保護(hù)作用。目前，不少地方資源開(kāi)發(fā)過(guò)度，生態(tài)環(huán)境惡化。這與上述指導(dǎo)思想出現(xiàn)偏差具有很大的關(guān)系。加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)精神，必須突出強(qiáng)調(diào)自然資源管理對(duì)生態(tài)環(huán)境的源頭保護(hù)作用。

二、關(guān)于國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局的優(yōu)化

國(guó)土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體。人地相宜，天人合一。人與自然和諧相處，必須合理安排生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，使人類(lèi)的生產(chǎn)、生活與生態(tài)環(huán)境相互協(xié)調(diào)、相得益彰。

作為一個(gè)擁有13億人口的大國(guó)，960萬(wàn)平方公里陸域和300萬(wàn)平方公里海域是一個(gè)龐大復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)。優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，必須堅(jiān)定不移地推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略。首先，在國(guó)家層面明確各地的主體功能定位，科學(xué)合理地確定各類(lèi)資源的保護(hù)目標(biāo)與開(kāi)發(fā)利用總量和比例結(jié)構(gòu)，劃定總量紅線，明確保護(hù)與開(kāi)發(fā)的具體要求。比如，全國(guó)究竟需要有多少耕地、林地、草地和濕地，各類(lèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循什么樣的原則與要求、受到什么樣的限制等等，都必須在國(guó)家層面予以明確。隨后，根據(jù)各地主體功能定位，統(tǒng)籌兼顧，將總量紅線分解到地方，落實(shí)到地塊，轉(zhuǎn)化永久基本農(nóng)田、耕地保護(hù)、水源地保護(hù)、國(guó)家公園、森林草原水面以及城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)等各類(lèi)空間紅線，實(shí)行嚴(yán)格的用途管制和總量控制。

落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，應(yīng)注意以下幾個(gè)問(wèn)題。

一是要以大的流域?yàn)樽匀粏卧鹬刈匀桓窬?，統(tǒng)籌考慮人口資源環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等各種因素，盡快形成全國(guó)總體城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局、農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局、生態(tài)安全戰(zhàn)略格局以及交通、水利、能源和工礦企業(yè)開(kāi)發(fā)等生產(chǎn)力布局。如果大的格局不清晰，局部就會(huì)失去遵循，陷入混亂。

二是實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略構(gòu)想，主要靠規(guī)劃。要在明確全國(guó)大格局基礎(chǔ)上，按照各地的主體功能定位，盡快實(shí)現(xiàn)市縣一級(jí)的“多規(guī)合一”，形成一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖。以此為基礎(chǔ)，逐步形成全國(guó)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系?！岸嘁?guī)合一”不是各種規(guī)劃的簡(jiǎn)單拼盤(pán)，必須滿足主體功能區(qū)的總體要求和上一級(jí)規(guī)劃的各項(xiàng)具體要求。建立自上而下的協(xié)調(diào)機(jī)制，防止各部門(mén)為單純落實(shí)各自單項(xiàng)規(guī)劃要求而“相互掐架”。按照山水林田湖生命共同體的內(nèi)在規(guī)律，以土地利用規(guī)劃為底盤(pán)，對(duì)本地區(qū)的各類(lèi)保護(hù)和開(kāi)發(fā)進(jìn)行合理安排。

三是規(guī)劃必須詳盡細(xì)致，不能“大而空”，如果彈性過(guò)大，則形同虛設(shè)，沒(méi)辦法嚴(yán)格執(zhí)行。規(guī)劃一旦確定，即具有剛性約束，局部調(diào)整要經(jīng)過(guò)十分嚴(yán)格的法定程序。

四是規(guī)劃的編制一定要實(shí)事求是，符合實(shí)際，不能看似“漂亮”很理想，執(zhí)行起來(lái)卻又十分困難。一般來(lái)講，除極個(gè)別地方之外，都要允許一定開(kāi)發(fā)活動(dòng)的存在，關(guān)鍵在于采取什么樣的開(kāi)發(fā)方式和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，而不是簡(jiǎn)單地要么禁止、要么放開(kāi)。要盡快建立各類(lèi)開(kāi)發(fā)與保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)體系，鼓勵(lì)什么、禁止什么，都要有十分明確的具體標(biāo)準(zhǔn)，按標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略要求。

五是國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局不是一張白紙。空間規(guī)劃要在系統(tǒng)分析開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為重點(diǎn)，通過(guò)新的政策措施和重大綜合治理工程，逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)國(guó)土開(kāi)發(fā)空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化和治理修復(fù)。推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，包括宏偉藍(lán)圖的繪制，更是一個(gè)復(fù)雜艱巨的過(guò)程。

六是優(yōu)化國(guó)土開(kāi)發(fā)格局，必須以詳盡的現(xiàn)狀調(diào)查和深入研究為依據(jù)。只有對(duì)各地山山水水了如指掌，才有可能對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局作出合理安排。只有了解自然，把握規(guī)律，才能真正做到尊重自然，順應(yīng)自然。要抓緊建立全國(guó)自然資源調(diào)查評(píng)價(jià)與監(jiān)測(cè)體系。

三、關(guān)于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度

產(chǎn)權(quán)清晰是資源保護(hù)與節(jié)約利用的基礎(chǔ)和前提。歸屬不清或所有者權(quán)益不落實(shí)，保護(hù)與節(jié)約也就無(wú)從談起。上世紀(jì)80年代，很多人住在筒子樓。一進(jìn)樓道，漆黑一片，兩側(cè)堆滿各種灶具，墻壁布滿油垢污漬，但推門(mén)而入，家家又都潔凈溫馨，仿佛到了另一個(gè)世界。這其中的差別，就在于進(jìn)了門(mén)才是自己家，樓道則是大家共用。發(fā)達(dá)國(guó)家之所以山清水秀，與其資源權(quán)屬清晰有很大關(guān)系。

我國(guó)自然資源實(shí)行的是公有制。無(wú)論是全民所有還是集體所有，普遍存在所有權(quán)虛置或空掛問(wèn)題。以礦產(chǎn)資源為例。礦法規(guī)定，礦產(chǎn)資源歸國(guó)家所有，由國(guó)務(wù)院行使所有權(quán)。然而面對(duì)浩瀚國(guó)土和種類(lèi)繁多的礦產(chǎn)，實(shí)踐中又只能是國(guó)家、省、市、縣四級(jí)審批礦業(yè)權(quán)。為了協(xié)調(diào)各級(jí)關(guān)系，當(dāng)初立法時(shí)，原則之一就是對(duì)34種重要礦產(chǎn)，都由中央部門(mén)審批，部里忙不過(guò)來(lái)，可以委托省廳辦理，從而形成部里批大礦、省廳批中小礦的管理制度。由于這種制度設(shè)計(jì)，中央部門(mén)因不了解情況而很難審批到位，因忙于審批而無(wú)暇監(jiān)管；地方政府則因責(zé)權(quán)不一而失去主動(dòng)性和積極性，容易導(dǎo)致化整為零和越權(quán)審批。所以，構(gòu)建自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，關(guān)鍵在于國(guó)家所有權(quán)的具體落實(shí)，在于“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有序”的要求能不能落實(shí)到每一個(gè)地塊和空間。

需要研究的，一是所有權(quán)的劃分。是分級(jí)所有還是一級(jí)所有、分級(jí)行使所有權(quán)能？理論上講，分級(jí)所有就成了聯(lián)邦制，社會(huì)主義集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)就難以發(fā)揮，中央統(tǒng)籌地方將會(huì)受到體制上的束縛。所以，還是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持一級(jí)所有，由中央以授權(quán)方式賦予地方行使所有權(quán)。當(dāng)然，賦權(quán)必須明確，權(quán)責(zé)必須統(tǒng)一。二是所有者與管理者職能的劃分。所有者職能應(yīng)主要包括所有者權(quán)益和所有者的意志，涉及規(guī)劃、保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、開(kāi)發(fā)要求和資產(chǎn)管理等。管理者職能則主要針對(duì)相對(duì)人，以市場(chǎng)機(jī)制配置資源，按開(kāi)發(fā)要求嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理目標(biāo)。這里所說(shuō)的自然資源資產(chǎn)，主要是指自然資源的實(shí)物形態(tài)而不是價(jià)值形態(tài)。礦產(chǎn)資源是耗竭性資源，一個(gè)礦山的開(kāi)發(fā)只能是資源越來(lái)越少。而且，資源產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)很大，價(jià)值核算既耗時(shí)費(fèi)力，也不具有可比性。所以，對(duì)自然資源的資產(chǎn)管理，應(yīng)以規(guī)劃指標(biāo)來(lái)考核，按實(shí)物形態(tài)來(lái)衡量。

以上內(nèi)容，目前都還處于研究階段，建議抓緊試點(diǎn)，通過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)完善。

四、關(guān)于市場(chǎng)配置資源與資源有償使用

在自然資源領(lǐng)域，市場(chǎng)化改革必須堅(jiān)持市場(chǎng)配置資源和資源有償使用兩大基本原則。使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，目的在于充分發(fā)揮市場(chǎng)本身所具有的價(jià)格機(jī)制、供求機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以及激勵(lì)和約束機(jī)制，通過(guò)遵循和貫徹價(jià)值規(guī)律、競(jìng)爭(zhēng)和供求規(guī)律，以及更好發(fā)揮政府作用，形成公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰、自我調(diào)節(jié)、分工協(xié)作的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，保障市場(chǎng)繁榮和社會(huì)公正，推動(dòng)科學(xué)技術(shù)和經(jīng)營(yíng)管理進(jìn)步，促進(jìn)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高和資源的有效利用。實(shí)行資源有償使用，則主要是為了體現(xiàn)資源所有者的權(quán)益。在實(shí)踐中，普遍重視資源的市場(chǎng)配置而忽視資源的有償使用，甚至將資源的市場(chǎng)配置等同于資源的有償使用，由此帶來(lái)一系列的社會(huì)問(wèn)題。

按照目前的管理制度，礦產(chǎn)資源歸國(guó)家所有。為發(fā)揮市場(chǎng)作用，國(guó)家又將礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)以礦業(yè)權(quán)形式讓渡于社會(huì)。政府競(jìng)爭(zhēng)性出讓礦業(yè)權(quán)收取價(jià)款，企業(yè)開(kāi)發(fā)出礦產(chǎn)品繳納資源補(bǔ)償費(fèi)。前者屬于管理者行政權(quán)力，后者則屬所有者權(quán)益。由于更多關(guān)注財(cái)政收入，各級(jí)政府普遍重視礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓，而疏于取得礦業(yè)權(quán)后的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和所有者權(quán)益的維護(hù)。于是，事物就出現(xiàn)了扭曲。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，企業(yè)只有通過(guò)礦山開(kāi)發(fā)才能獲取收益，只有有了收益才好按期繳納費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)自然資源的有償使用?，F(xiàn)在，要求企業(yè)將多年使用費(fèi)一次性繳納，顯然加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)。與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)不同，由于礦產(chǎn)品的全球流通性以及價(jià)格上全球競(jìng)爭(zhēng)，企業(yè)很難將這種負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，加之礦山多處于深山僻壤，還需考慮水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，礦山企業(yè)普遍負(fù)擔(dān)過(guò)重。同時(shí)，國(guó)家權(quán)益也很難得到有效維護(hù)。許多發(fā)達(dá)國(guó)家，之所以房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)，就在于征收房地產(chǎn)稅，政府在房地產(chǎn)等稅收足以滿足城市運(yùn)行所需行政經(jīng)費(fèi)之后，自然失去“賣(mài)地”的沖動(dòng)，城市的擴(kuò)張也就相應(yīng)停止，購(gòu)房者也因“使用費(fèi)”的限制而難以炒作，主要用于滿足自身居住的需要。我國(guó)當(dāng)前單純“賣(mài)地”、“賣(mài)礦”的做法，相當(dāng)于“割腦袋”而不是“割韭菜”,不利于可持續(xù)發(fā)展；助長(zhǎng)了炒作而不利于滿足實(shí)際上的社會(huì)需要和實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要認(rèn)真研究、改進(jìn)完善。

五、關(guān)于保護(hù)與開(kāi)發(fā)的關(guān)系

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展依賴于自然資源的合理開(kāi)發(fā)，而自然資源的合理開(kāi)發(fā)又必須以生態(tài)保護(hù)為前提。實(shí)現(xiàn)保護(hù)與開(kāi)發(fā)的相互協(xié)調(diào)，首先要尊重自然、順應(yīng)自然，并建立損害者賠償、受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。

為了構(gòu)建“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)破壞、誰(shuí)治理”的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，目前，各省級(jí)人民政府已普遍建立起礦山地質(zhì)環(huán)境保證金制度，但執(zhí)行的效果并不理想，主要在于各地對(duì)這項(xiàng)制度構(gòu)建的意義認(rèn)識(shí)不清，多為簡(jiǎn)單一收了之，而且要么提取不到位、要么政府收費(fèi)挪作它用。完善保證金制度，必須堅(jiān)持“企業(yè)所有、專戶專存、政府監(jiān)管、?？顚Ｓ谩钡脑瓌t，保證金不入財(cái)政專戶，由礦山企業(yè)按相關(guān)規(guī)定選擇銀行存儲(chǔ)，不得挪作它用；保證金的提取應(yīng)與治理恢復(fù)方案的實(shí)施相匹配，按需分期繳納，保證足額到位；企業(yè)按承諾進(jìn)行治理、退回保證金，不按要求治理、由政府動(dòng)用保證金進(jìn)行治理，確保開(kāi)發(fā)補(bǔ)償保護(hù)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)。企業(yè)保證金的提取，可采取銀行保函等形式，切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。對(duì)于這項(xiàng)制度，不能由于配套措施不完善、執(zhí)行不到位而輕易放棄。類(lèi)似情況還有很多，需要認(rèn)真分析，不斷完善，不能一出現(xiàn)問(wèn)題就輕易變招。政策多變，將會(huì)嚴(yán)重影響政策權(quán)威性和政策執(zhí)行的效果。

要整合政策與資金，將礦山地質(zhì)環(huán)境治理與新農(nóng)村建設(shè)、棚戶區(qū)改造、生態(tài)移民搬遷、地質(zhì)災(zāi)害治理、土地整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用等有機(jī)結(jié)合起來(lái)，形成合力，切實(shí)提高礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和治理恢復(fù)新成效。

（執(zhí)筆人：汪民 國(guó)土資源部副部長(zhǎng)）

責(zé)任編輯：張 翔