章武偉 房新勤 馬 瑞

蚌浮段工程農(nóng)用地只征不轉(zhuǎn)研究

章武偉 房新勤 馬 瑞

淮河干流蚌埠～浮山段行洪區(qū)調(diào)整和建設(shè)工程（以下簡(jiǎn)稱蚌浮段工程）因建設(shè)需要，需對(duì)淮河方臨湖、臨北段、花園湖和香浮段4個(gè)行洪區(qū)8段老堤進(jìn)行退建，共退入淮河灘地農(nóng)用地2.1萬畝，退為淮河灘地的農(nóng)用地按照初步設(shè)計(jì)批復(fù)要求應(yīng)采取只征不轉(zhuǎn)的處理方案，即新、老堤之間的農(nóng)用地性質(zhì)維持原狀，仍為農(nóng)用地，不能轉(zhuǎn)為建設(shè)用地或其他未利用地。現(xiàn)就蚌浮段工程退為淮河灘地的農(nóng)用地采取只征不轉(zhuǎn)的處理方案研究如下。

一、基本情況

1.蚌浮段工程現(xiàn)狀河道灘地分布利用情況

淮河干流蚌埠～浮山段包括4個(gè)行洪區(qū)，范圍涉及蚌埠市和滁州市，現(xiàn)狀淮河河道灘地分布情況如表1。

河灘土地按權(quán)屬分為國(guó)有和集體兩部分，國(guó)有土地主要分布在堤防沿線、灘地較窄不宜耕種和已完成確權(quán)劃界的河段；集體土地集中在灘地相對(duì)較寬、地勢(shì)較高的河段以及河灘生產(chǎn)圩內(nèi)。在灘地農(nóng)用地利用上，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村負(fù)責(zé)土地承包、種植與管理；在灌溉上，灘地上農(nóng)用地主要利用淮河水澆灌。在管理上，河道管理部門依據(jù)防洪法，灘地不準(zhǔn)種植高桿作物和修建有礙行洪的建筑。

2.蚌浮段工程批復(fù)情況

2014年8月，水利部批復(fù)了蚌浮段工程初步設(shè)計(jì)，批復(fù)工程永久用地3.5萬畝（含3萬畝農(nóng)用地），其中退入淮河灘地用地2.1萬畝（含1.7萬畝農(nóng)用地）。退入淮河灘地中的農(nóng)用地原則同意采用只征不轉(zhuǎn)的處理方案，即蚌浮段工程退入淮河灘地中的1.7萬畝農(nóng)用地只征不轉(zhuǎn)。同時(shí)要求下階段應(yīng)結(jié)合地方政府及行業(yè)主管部門意見，提出只征不轉(zhuǎn)后變?yōu)閲?guó)有用地的使用和管理方式，并妥善安置該部分受影響群眾。

3.蚌浮段征遷情況

2014年9月上旬五河縣率先啟動(dòng)工程拆遷，同時(shí)公布工程拆遷范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，包括退入淮河灘地中的只征不轉(zhuǎn)用地的占地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。隨著五河縣拆遷工作不斷推進(jìn)，涉及退入淮河灘地中只征不轉(zhuǎn)的用地補(bǔ)償資金也及時(shí)發(fā)放到位，工程于2014年11月開工建設(shè)。

隨后鳳陽縣、明光市和蚌埠市經(jīng)開區(qū)陸續(xù)啟動(dòng)征遷工作，征遷工作進(jìn)展順利。

二、只征不轉(zhuǎn)研究

為做好實(shí)施蚌浮段工程退入淮河灘地中農(nóng)用地只征不轉(zhuǎn)有關(guān)工作，現(xiàn)分別從洪水上灘情況、實(shí)施后對(duì)耕地影響、實(shí)施后對(duì)區(qū)域糧食生產(chǎn)影響和實(shí)施后當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)、生活影響等4個(gè)方面進(jìn)行研究，具體如下。

1.洪水上灘情況

根據(jù)歷史洪水和實(shí)測(cè)洪水資料，淮河干流汛期洪水上灘頻率為1.3～2.1年一遇；非汛期蚌埠以下洪水上灘頻率為9～15.8年一遇。

蚌浮段工程地處蚌埠以下，非汛期灘地農(nóng)作物收成有保障。

2.實(shí)施后對(duì)耕地影響

工程實(shí)施后，考慮老堤鏟除后的土地和新老堤之間的老村莊占地復(fù)耕為河灘耕地，可增加補(bǔ)充耕地，在非汛期仍具有一定的農(nóng)業(yè)利用價(jià)值，在滿足行洪要求和河道堤防安全的前提下，應(yīng)允許工程未占用河灘地繼續(xù)耕種。

退入淮河灘地農(nóng)用地雖已處在淮河灘地上，但根據(jù)沿淮水文資料分析，淮河灘地每年10月到第2年5月非汛期，淮河水位高于灘地的幾率小于10%，滿足小麥生長(zhǎng)期要求；6～9月主汛期也可以相機(jī)種植一些生長(zhǎng)期較短的葉類蔬菜。

表1 蚌埠市、滁州市現(xiàn)狀淮河灘地分布利用情況表 單位：畝

老堤鏟除后的土地和新老堤之間的老村莊占地，考慮復(fù)耕利用和種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，并將復(fù)耕耕地按上灘幾率折算為工程前行洪區(qū)耕地，老堤鏟除對(duì)行洪區(qū)耕地的影響見表2。

表2 蚌浮段工程退出土地對(duì)行洪區(qū)耕地的影響分析表

從表2中可以看出，灘地土地利用后，損失率一般在10%以下；只有行洪區(qū)廢棄時(shí)，耕地?fù)p失率才會(huì)大幅度提升。由于行洪區(qū)調(diào)整，行洪區(qū)防洪標(biāo)準(zhǔn)提高，土地價(jià)值提升，環(huán)境容量也會(huì)相應(yīng)增加。

如果退入淮河灘地農(nóng)用地改變土地利用性質(zhì)，耕地?fù)p失率會(huì)大幅度提高，從保護(hù)耕地的角度，退入淮河灘地農(nóng)用地原則上不應(yīng)改變土地的利用性質(zhì)。

3.實(shí)施后對(duì)區(qū)域糧食生產(chǎn)的影響

行洪區(qū)調(diào)整對(duì)區(qū)域糧食生產(chǎn)的影響，是由調(diào)整措施共同影響的結(jié)果，單一的分析退堤影響是非常困難的。因此，應(yīng)采用工程總占地和調(diào)整后行洪區(qū)總的糧食生產(chǎn)效益來分析影響程度。

行洪區(qū)調(diào)整后仍為行洪區(qū)的，在洪水來臨時(shí)啟用標(biāo)準(zhǔn)已有較大的提高；行洪區(qū)經(jīng)調(diào)整后改為防洪保護(hù)區(qū)的，在設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)洪水內(nèi)則不再啟用。

堤防退建后，退出的耕地及原老堤（廢棄老堤）被鏟平后的土地和老村莊占地仍有部分利用價(jià)值。根據(jù)水文分析，淮河灘地上的午季作物90%的年份能夠收獲，而午季后可以考慮種一些生產(chǎn)周期短的蔬菜類經(jīng)濟(jì)作物，產(chǎn)量按30%的糧食作物價(jià)值計(jì)算。

按照目前行洪區(qū)糧食產(chǎn)量，將行洪區(qū)的防洪效益，退為灘地的土地的利用價(jià)值，按工程前行洪區(qū)耕地標(biāo)準(zhǔn)折算，進(jìn)一步分析工程實(shí)施后該區(qū)域的糧食總產(chǎn)量，計(jì)算影響程度。

經(jīng)調(diào)查分析，沿淮耕地的糧食年產(chǎn)量為800kg/畝左右，假設(shè)每800kg糧食折合成1個(gè)“標(biāo)準(zhǔn)田”，4個(gè)行洪區(qū)調(diào)整前糧食總產(chǎn)量25.46萬t，相當(dāng)于32萬畝“標(biāo)準(zhǔn)田”。蚌浮段工程實(shí)施后，由于行洪區(qū)及防洪保護(hù)區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)提高，總計(jì)增產(chǎn)糧食24萬t，相當(dāng)于29萬畝“標(biāo)準(zhǔn)田”；退建的河灘地糧食產(chǎn)量1.4 萬t，相當(dāng)于1.75萬畝“標(biāo)準(zhǔn)田”，糧食總產(chǎn)量可達(dá)25萬t，相當(dāng)于31.34萬畝“標(biāo)準(zhǔn)田”。行洪區(qū)調(diào)整后僅相當(dāng)減少0.66萬畝“標(biāo)準(zhǔn)田”，糧食總產(chǎn)量約為調(diào)整前行洪區(qū)糧食產(chǎn)量的98%。

因此，蚌浮段工程實(shí)施后，在不改變耕地性質(zhì)的條件下，對(duì)行洪區(qū)內(nèi)糧食安全影響較小。

4.實(shí)施后對(duì)居民生產(chǎn)、生活影響

（1）對(duì)居民環(huán)境容量的影響

工程實(shí)施后土地的質(zhì)量、價(jià)值也會(huì)發(fā)生變化，如實(shí)施前因行洪區(qū)存在使用情況，會(huì)使行洪區(qū)內(nèi)農(nóng)民對(duì)土地投入積極性不高，糧食產(chǎn)量較非行洪區(qū)低。行洪區(qū)調(diào)整后，花園湖提高了防洪設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，方邱湖、臨北段和香浮段變成了防洪保護(hù)區(qū)，提高了土地價(jià)值，如能夠進(jìn)行中低產(chǎn)田改造，還能提高耕地產(chǎn)值。

考慮到工程占地量的準(zhǔn)確性，現(xiàn)對(duì)正在實(shí)施的五河縣臨北段和香浮段進(jìn)行居民環(huán)境容量分析。分析成果見表3。

表3 居民環(huán)境容量分析表

從表3可以看出，以工程前人均標(biāo)準(zhǔn)耕地為安置標(biāo)準(zhǔn)，工程實(shí)施后環(huán)境容量仍滿足要求，如考慮對(duì)工程區(qū)剩余土地增加基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)措施投入，退堤后變?yōu)楸Ｗo(hù)區(qū)的環(huán)境容量盡可滿足農(nóng)業(yè)安置的需要。

工程實(shí)施后，農(nóng)村人均耕地均超過1畝。從土地資源角度看，通過土地改造，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大部分村組環(huán)境容量能滿足安置要求。

因此從環(huán)境容量分析，移民在該鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)采用大農(nóng)業(yè)安置方式是可行的。

（2）對(duì)居民生產(chǎn)、生活的有利影響

①居住環(huán)境得到改善。部分土地退為河道灘地后造成部分居民搬遷，居民生活會(huì)受到不同程度影響，但從行洪區(qū)總體情況看，退出小部分會(huì)使得大部分土地得到更高標(biāo)準(zhǔn)的安全保障，并有3個(gè)行洪區(qū)摘掉了行洪區(qū)的“帽子”，居住環(huán)境得到很大提高。行洪區(qū)調(diào)整前，行洪區(qū)內(nèi)限制建房，行洪區(qū)內(nèi)群眾多年來居住條件不能改善。行洪區(qū)調(diào)整后，行洪區(qū)的居民可以逐步遷移到防洪保護(hù)區(qū)，從限制建房到鼓勵(lì)建房，且安置點(diǎn)交通、供電、通信、供水、排水、消防、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不低于原居住區(qū)；文體、衛(wèi)生、商服等公共、公用設(shè)施配套完整；房屋建設(shè)布局更加合理。因此，通過行蓄洪區(qū)調(diào)整工程會(huì)使工程影響區(qū)居住環(huán)境得到改善。

②工程建設(shè)、土地征收有利于改善當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加地方稅收。行洪區(qū)調(diào)整變?yōu)楸Ｗo(hù)后，就能進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)；工程施工在給施工企業(yè)帶來利潤(rùn)的同時(shí)，也可為地方增加稅收。工程建設(shè)主要材料如水泥、砂石料、磚瓦等通過當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)采購(gòu)，也將促進(jìn)當(dāng)?shù)亟ú氖袌?chǎng)的繁榮發(fā)展，增加勞動(dòng)力就業(yè)機(jī)會(huì)，帶動(dòng)當(dāng)?shù)厝罕娊?jīng)濟(jì)收入增加。

③有利于社會(huì)穩(wěn)定。工程建設(shè)期由于建設(shè)資金投入，會(huì)為當(dāng)?shù)貛泶罅烤蜆I(yè)崗位；工程建成后，行洪區(qū)防洪標(biāo)準(zhǔn)提高，減輕了防洪負(fù)擔(dān)，當(dāng)?shù)厝罕娚a(chǎn)生活條件也會(huì)改善?；▓@湖行洪區(qū)保莊圩工程建設(shè)不僅解決了因工程占地影響居民生活的安置點(diǎn)，也提高了圩內(nèi)的排澇標(biāo)準(zhǔn)，改善了圩內(nèi)群眾的生產(chǎn)生活條件，同時(shí)為行洪區(qū)洼地群眾提供了搬遷安置條件，為新農(nóng)村和小城鎮(zhèn)建設(shè)提供了很好的外部環(huán)境，有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

（3）對(duì)居民生產(chǎn)、生活的不利影響

工程筑堤直接挖壓征用土地與老堤廢棄增加的灘地面積基本相等，老堤廢棄占地可采取適當(dāng)?shù)拇胧?fù)墾為河灘耕地，新增河灘耕地面積一般不低于筑堤工程占用的耕地面積。由于淮河洪水上灘幾率太高，使得河灘耕地不能與一般耕地相比。

征用耕地和房屋拆遷會(huì)造成從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人失去或部分失去了耕地和居住地，需要搬遷安置，移民原來的生產(chǎn)、生活環(huán)境會(huì)有所改變，短期的移民搬遷會(huì)給移民心理、生活產(chǎn)生一定影響。

河道開挖和筑堤會(huì)使原先耕地、道路遭到破壞，同時(shí)也會(huì)對(duì)排灌、交通、供電、通訊等產(chǎn)生一定的不利影響，且不利于相關(guān)的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，給沿線群眾的生產(chǎn)、生活帶來了暫時(shí)的不便和困難。

三、結(jié)語

通過以上分析可知，只要根據(jù)合理的科學(xué)組織、生產(chǎn)開發(fā)和發(fā)展規(guī)劃，采取適當(dāng)?shù)陌仓猛緩脚c農(nóng)業(yè)增產(chǎn)措施，就能減輕對(duì)移民的不利影響，后期移民生產(chǎn)、生活水平會(huì)逐步得到改善和提高

（作者單位：淮委治淮工程建設(shè)管理局 233001）