王歡歡

青島大學(xué)法學(xué)院

論人大法律監(jiān)督遇到的問題以及對策

王歡歡

青島大學(xué)法學(xué)院

黨的十八屆四中全會提出了“依法治國”的總方略，明確提出“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”，標(biāo)志著我國的現(xiàn)代化法制建設(shè)進入了新的征程。在我國，人民代表大會是司法權(quán)的來源，人大監(jiān)督依據(jù)的是作為國家根本大法的憲法，代表的是國家意志和人民意志，體現(xiàn)的是我國國體和政體的本質(zhì)與內(nèi)容。每一次監(jiān)督權(quán)力的行使都是對人民主權(quán)原則的彰顯。因此，人大以及人大監(jiān)督在全國人民的政治生活中占據(jù)著舉足輕重的地位。在當(dāng)前的社會背景下，人大在法律監(jiān)督方面還存在諸多問題，相應(yīng)的監(jiān)督措施也缺乏相應(yīng)的針對性與實效性。

人民代表大會；法律監(jiān)督；問題；對策

一、人大法律監(jiān)督的概述

對于法律監(jiān)督這一概念，在目前中國學(xué)術(shù)界仍未達成一致得意見。狹義的法律監(jiān)督一般指有法律監(jiān)督權(quán)的國家機關(guān)對于立法、司法、執(zhí)法活動的監(jiān)督。從廣義上理解，法律監(jiān)督是指有監(jiān)督權(quán)的國家機關(guān)、組織、個人作為監(jiān)督主體對被監(jiān)督對象的活動進行合憲性、合法性、合理性的審查，對違法行為進行糾正的活動。在我國，人民代表大會和人大常委會都是國家權(quán)力機關(guān)，都有行使監(jiān)督職權(quán)的權(quán)力。人大法律監(jiān)督是指各級人民代表大會及其常委會對由自己產(chǎn)生的政府機關(guān)和司法機關(guān)及其工作人員的行為依法進行指導(dǎo)、審查、督促、并在此基礎(chǔ)上行使相應(yīng)的批準(zhǔn)、決定、罷免等權(quán)力的過程。①

二、人大法律監(jiān)督存在的問題

相對于行政監(jiān)督、黨紀(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等監(jiān)督來說，地方各級國家權(quán)力的監(jiān)督監(jiān)督的范圍更廣、層次更高、權(quán)威也更大，但是在實踐中確是缺乏有力的監(jiān)督措施，產(chǎn)生的原因是多方面的，有體制的、自身的、法律的、客觀的等各方面。

（一）法律規(guī)定不完備。首先，前已所述，人大發(fā)揮監(jiān)督作用主要依據(jù)的是作為國家根本大法的憲法，國家雖然已經(jīng)制定了很多的法律法規(guī)，但是并未制定專門的監(jiān)督法。憲法和地方組織法雖然對一些監(jiān)督問題作出了規(guī)定，但是僅僅是原則性的，不利于司法實踐的具體操作。在一些地方制定了監(jiān)督條例，但是條例的適用范圍畢竟有限，僅適用于本地，法律權(quán)威遠不及國家法律。地方各級國家權(quán)力機關(guān)在加大監(jiān)督力度，進行實質(zhì)性和深層次監(jiān)督時候勢必會碰到國家法律今何在的問題，以至于在司法實踐進行操作時放不開手腳。其次，全國人大是我國的最高國家權(quán)力機關(guān)，司法、行政機關(guān)都是由國家權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生并對其負責(zé)，人大在整個國家機構(gòu)體系中居于最高地位并發(fā)揮主導(dǎo)性作用。在這種“議行合一”的體制下，人大對其他國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督是“單向”監(jiān)督，其他國家權(quán)力機關(guān)只有接受監(jiān)督的義務(wù)，而沒有權(quán)力機關(guān)的權(quán)力。②

（二）人大法律監(jiān)督的被動性。我國的權(quán)力機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)，是在權(quán)力機關(guān)的日常工作中進行的，基本上屬于被動的監(jiān)督。法律規(guī)定，“一府兩院”要將重要事項向國家權(quán)力機關(guān)報告，但是對于什么是“重要事項”法律并沒有作出明確的規(guī)定，人們也沒有達成統(tǒng)一的共識，因此在實踐操作中就很難把握，“一府兩院”便可以在很多問題上規(guī)避人大的監(jiān)督，這么樣必然會影響人大法律監(jiān)督權(quán)的行使。另外人大監(jiān)督具有滯后性，缺乏應(yīng)有的約束性和超前性，要想出充分發(fā)揮人大監(jiān)督的作用，首先必須使人大的監(jiān)督獨立化、主動化。權(quán)力機關(guān)監(jiān)督的獨立化問題不僅涉及機關(guān)內(nèi)部的權(quán)力配置和制衡問題，而且與政治體制的改革有關(guān)系。

（三）監(jiān)督主體素質(zhì)不高。地方各級國家權(quán)力機關(guān)的組成人員現(xiàn)狀是：各條戰(zhàn)線、各行業(yè)、社會各界人士、專家學(xué)者的代表的簡單集合體；人大常委會做為國家權(quán)力機關(guān)的常設(shè)機關(guān)，在監(jiān)督過程中發(fā)揮舉足輕重的作用，但是人大常委會得組成人員大多數(shù)是從黨、政、司法部門退到或者安排到人大來的，且有很多人竟然是兼職。他們在原來的單位大都擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職位，有著廣泛的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，不愿意輕易的得罪人，加上很多人本身年級也大了，都抱著得過且過的心態(tài)進行監(jiān)督。而職權(quán)的特殊性要求其組成人員不但有較高的政治素養(yǎng)和理論素養(yǎng)，還要具備豐富的工作實踐經(jīng)驗和較強的業(yè)務(wù)能力，更有甚者有一定的法律知識和人大的工作經(jīng)驗，逐步實現(xiàn)專職化。監(jiān)督意識不強，素質(zhì)不高就會很難搞好這項高層次和深層次的監(jiān)督工作。中國是一個人情社會，假如說有人將人情意識擺在監(jiān)督意識上頭，監(jiān)督過程中怕東怕西，怕“得罪人”、怕“撕破臉”、怕“關(guān)系搞僵”，等等不利于自己未來前途的想法就會油然而生，就是把監(jiān)督開成“歌功頌德會”，說起成績來頭頭是道，談起問題來“輕描淡寫”，不會也不敢直言，不敢挑刺，即使挑刺也挑不出什么實質(zhì)性內(nèi)容來。

三、人大監(jiān)督改變的對策

（一）完善監(jiān)督機制。我國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義國家，監(jiān)督機制不宜照搬西方國家“三足鼎立”的那套，也不能走“長官意識”、“頤指氣使”、“獨斷專行”的老路子，而是要在一個中心兩個基本點和四項基本原則指導(dǎo)下，走具有中國特色的道路。

1、制定監(jiān)督配套法規(guī)。具體而言，國家要制定監(jiān)督配套法規(guī)，地方也要制定相應(yīng)的補充性法規(guī)。法規(guī)需要對監(jiān)督主體、客體、內(nèi)容、形式、職權(quán)等等作出明確的規(guī)定，并且制定出保障監(jiān)督的條款。首先，應(yīng)當(dāng)通過法律明確國家權(quán)力機關(guān)及其組成人員采用各種方式進行法律監(jiān)督的行為，都是依法行使監(jiān)督權(quán)的行為，是具有法律效力的行為；其次，應(yīng)當(dāng)將國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督權(quán)與它的決定權(quán)和人事任免權(quán)等其他權(quán)力有機的結(jié)合起來，提高監(jiān)督權(quán)的力度，提高人大監(jiān)督?jīng)Q議的剛性；再次，為了使國家執(zhí)行機關(guān)及其工作人員配合監(jiān)督，減少監(jiān)督過程中的抵觸情況，應(yīng)當(dāng)將接受人大監(jiān)督作為被監(jiān)督對象的法律義務(wù)并配之以一定的法律責(zé)任。主要拒不履行或者阻撓國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)，就必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。另外，在現(xiàn)實生活中，人大代表不認真履行職權(quán)、敷衍了事的情況并不少見，對于這些認為在人大這種“二線”、“三線”就是混日子的人大機構(gòu)及其工作人員，也給與相應(yīng)的責(zé)任規(guī)制。

2、建立和完善監(jiān)督制度。要制定組織人事制度、國家公務(wù)員制度、地方各級人大常委會組成人員的條件、任職、任期、撤免、罷免等等制度，內(nèi)容要與憲法、地方組織法、國家監(jiān)督法相銜接。目前我國人大的監(jiān)督是單向監(jiān)督，人大不受其他國家機關(guān)的監(jiān)督，如果人大及其委員會濫用權(quán)力就沒有相應(yīng)的監(jiān)督機構(gòu)予以制約。人民代表大會是選舉組成的，是代表廣大人民群眾的意志行使職權(quán)的機構(gòu)，所以從廣義的理論上說，人民應(yīng)當(dāng)是人大的監(jiān)督主體。我們應(yīng)當(dāng)確立相應(yīng)的機制，為人民監(jiān)督人大權(quán)力的行使提供合理的途徑。同時，監(jiān)督與透明是不可區(qū)分的，在人民群眾對人大的監(jiān)督問題上應(yīng)當(dāng)引入新聞監(jiān)督和社會監(jiān)督，將人大的工作情況公之于眾，給人民的監(jiān)督提供一個窗口，使人民的監(jiān)督權(quán)和了解權(quán)落實到實處 。③

（二）增強各級干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的法制觀念。辯證唯物主義者承認領(lǐng)導(dǎo)人在集體中的重要作用，或者說關(guān)鍵作用，甚至是決定作用。但是領(lǐng)導(dǎo)人只有在群體生活中，在與人民群眾的結(jié)合下才能發(fā)揮其作用。況且這種作用要受時間、空間和自身條件的限制。如果不講條件任意夸大領(lǐng)導(dǎo)人的作用就會犯唯心主義的錯誤，我們黨在這方面的教訓(xùn)是十分深刻的。所以，小平同志說，還是法制靠得住。由于領(lǐng)導(dǎo)人居于組織、領(lǐng)導(dǎo)、支配、決策地位，抓法制觀念的樹立，理應(yīng)把各級領(lǐng)導(dǎo)作為重點。要通過學(xué)習(xí)、宣傳、教育、培養(yǎng)、考核等方法增強他們的法制觀念，使之法制觀念不斷強化，人之觀念不斷淡化，逐步實現(xiàn)由以領(lǐng)導(dǎo)講話、指示作為工作依據(jù)向以集體決定、法律作為工作依據(jù)的轉(zhuǎn)變。

（三）提高地方各級國家權(quán)力機關(guān)的整體素質(zhì)。提高整體素質(zhì)是改變監(jiān)督缺乏力度的自身條件。為此，一是組成人員特別是常委會組成人員要加強學(xué)習(xí)和工作實踐，不斷增長知識和才干；而是人員構(gòu)成比例要趨于合理，除了注意代表外，更要注重成員的文化水平、專業(yè)知識（包括法律知識）和工作經(jīng)驗（包括人大工作）經(jīng)驗；三是逐步實現(xiàn)人大常委會組成人員的專職化、專業(yè)化、高能化，改變安排、照顧、兼職的偏向。只要常委會是由“剛直不阿”的專家組成，監(jiān)督工作一定會有新的起色。

四、結(jié)語

人民代表大會成立60多年以來，我國以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系初步形成，有力的推動和保障了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進行。在這個過程中，應(yīng)該結(jié)合實踐、大膽探索，創(chuàng)造出好的做法與經(jīng)驗。但是地方各級人大在行使監(jiān)督權(quán)的過程中，存在很多的問題，怎么樣人大的監(jiān)督硬朗起來，增強監(jiān)督實效，是我們應(yīng)該認真探索和追求的問題。

注釋

①孫逸民.社會主義監(jiān)督學(xué)概論.中共中央黨校出版社，1990.

②蔡虹.“當(dāng)代中國人大法律監(jiān)督機制的現(xiàn)狀及其完善”宿州教育學(xué)院學(xué)報,第9卷第1期 2006（2）.

③馬嶺.從（監(jiān)督法）（草案）引出的思考和建議.法學(xué)，2003，（1）

[1]李龍.依法治國方略實施問題研究.武漢大學(xué)出版社， 2000.

[2]郭道暉.法的時代呼喚.中國法制出版社，1998.

[3]湯唯，孫季萍.法律監(jiān)督論綱.北京大學(xué)出版社，2001.

[4]譚世貴.中國司法改革研究.法律出版社，2000.

[5]信春鷹，李琳.依法治國與司法改革，中國法制出版社，1999.

[6]孫逸民.社會主義監(jiān)督學(xué)概論.中共中央黨校出版社，1990.

[7]王啟信.國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督概論.山東人民出版社，1994.

姓名：王歡歡，學(xué)歷：碩士，研究方向：刑事訴訟、民事訴訟，單位：青島大學(xué)法學(xué)院。