王歡歡

青島大學(xué)法學(xué)院

論人大法律監(jiān)督遇到的問(wèn)題以及對(duì)策

王歡歡

青島大學(xué)法學(xué)院

黨的十八屆四中全會(huì)提出了“依法治國(guó)”的總方略，明確提出“堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政”，標(biāo)志著我國(guó)的現(xiàn)代化法制建設(shè)進(jìn)入了新的征程。在我國(guó)，人民代表大會(huì)是司法權(quán)的來(lái)源，人大監(jiān)督依據(jù)的是作為國(guó)家根本大法的憲法，代表的是國(guó)家意志和人民意志，體現(xiàn)的是我國(guó)國(guó)體和政體的本質(zhì)與內(nèi)容。每一次監(jiān)督權(quán)力的行使都是對(duì)人民主權(quán)原則的彰顯。因此，人大以及人大監(jiān)督在全國(guó)人民的政治生活中占據(jù)著舉足輕重的地位。在當(dāng)前的社會(huì)背景下，人大在法律監(jiān)督方面還存在諸多問(wèn)題，相應(yīng)的監(jiān)督措施也缺乏相應(yīng)的針對(duì)性與實(shí)效性。

人民代表大會(huì)；法律監(jiān)督；問(wèn)題；對(duì)策

一、人大法律監(jiān)督的概述

對(duì)于法律監(jiān)督這一概念，在目前中國(guó)學(xué)術(shù)界仍未達(dá)成一致得意見(jiàn)。狹義的法律監(jiān)督一般指有法律監(jiān)督權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)于立法、司法、執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督。從廣義上理解，法律監(jiān)督是指有監(jiān)督權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)、組織、個(gè)人作為監(jiān)督主體對(duì)被監(jiān)督對(duì)象的活動(dòng)進(jìn)行合憲性、合法性、合理性的審查，對(duì)違法行為進(jìn)行糾正的活動(dòng)。在我國(guó)，人民代表大會(huì)和人大常委會(huì)都是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，都有行使監(jiān)督職權(quán)的權(quán)力。人大法律監(jiān)督是指各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)對(duì)由自己產(chǎn)生的政府機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)及其工作人員的行為依法進(jìn)行指導(dǎo)、審查、督促、并在此基礎(chǔ)上行使相應(yīng)的批準(zhǔn)、決定、罷免等權(quán)力的過(guò)程。①

二、人大法律監(jiān)督存在的問(wèn)題

相對(duì)于行政監(jiān)督、黨紀(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等監(jiān)督來(lái)說(shuō)，地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督監(jiān)督的范圍更廣、層次更高、權(quán)威也更大，但是在實(shí)踐中確是缺乏有力的監(jiān)督措施，產(chǎn)生的原因是多方面的，有體制的、自身的、法律的、客觀(guān)的等各方面。

（一）法律規(guī)定不完備。首先，前已所述，人大發(fā)揮監(jiān)督作用主要依據(jù)的是作為國(guó)家根本大法的憲法，國(guó)家雖然已經(jīng)制定了很多的法律法規(guī)，但是并未制定專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督法。憲法和地方組織法雖然對(duì)一些監(jiān)督問(wèn)題作出了規(guī)定，但是僅僅是原則性的，不利于司法實(shí)踐的具體操作。在一些地方制定了監(jiān)督條例，但是條例的適用范圍畢竟有限，僅適用于本地，法律權(quán)威遠(yuǎn)不及國(guó)家法律。地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在加大監(jiān)督力度，進(jìn)行實(shí)質(zhì)性和深層次監(jiān)督時(shí)候勢(shì)必會(huì)碰到國(guó)家法律今何在的問(wèn)題，以至于在司法實(shí)踐進(jìn)行操作時(shí)放不開(kāi)手腳。其次，全國(guó)人大是我國(guó)的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，司法、行政機(jī)關(guān)都是由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)，人大在整個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中居于最高地位并發(fā)揮主導(dǎo)性作用。在這種“議行合一”的體制下，人大對(duì)其他國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督是“單向”監(jiān)督，其他國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)只有接受監(jiān)督的義務(wù)，而沒(méi)有權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力。②

（二）人大法律監(jiān)督的被動(dòng)性。我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)，是在權(quán)力機(jī)關(guān)的日常工作中進(jìn)行的，基本上屬于被動(dòng)的監(jiān)督。法律規(guī)定，“一府兩院”要將重要事項(xiàng)向國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)報(bào)告，但是對(duì)于什么是“重要事項(xiàng)”法律并沒(méi)有作出明確的規(guī)定，人們也沒(méi)有達(dá)成統(tǒng)一的共識(shí)，因此在實(shí)踐操作中就很難把握，“一府兩院”便可以在很多問(wèn)題上規(guī)避人大的監(jiān)督，這么樣必然會(huì)影響人大法律監(jiān)督權(quán)的行使。另外人大監(jiān)督具有滯后性，缺乏應(yīng)有的約束性和超前性，要想出充分發(fā)揮人大監(jiān)督的作用，首先必須使人大的監(jiān)督獨(dú)立化、主動(dòng)化。權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的獨(dú)立化問(wèn)題不僅涉及機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)力配置和制衡問(wèn)題，而且與政治體制的改革有關(guān)系。

（三）監(jiān)督主體素質(zhì)不高。地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員現(xiàn)狀是：各條戰(zhàn)線(xiàn)、各行業(yè)、社會(huì)各界人士、專(zhuān)家學(xué)者的代表的簡(jiǎn)單集合體；人大常委會(huì)做為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)，在監(jiān)督過(guò)程中發(fā)揮舉足輕重的作用，但是人大常委會(huì)得組成人員大多數(shù)是從黨、政、司法部門(mén)退到或者安排到人大來(lái)的，且有很多人竟然是兼職。他們?cè)谠瓉?lái)的單位大都擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職位，有著廣泛的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，不愿意輕易的得罪人，加上很多人本身年級(jí)也大了，都抱著得過(guò)且過(guò)的心態(tài)進(jìn)行監(jiān)督。而職權(quán)的特殊性要求其組成人員不但有較高的政治素養(yǎng)和理論素養(yǎng)，還要具備豐富的工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和較強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力，更有甚者有一定的法律知識(shí)和人大的工作經(jīng)驗(yàn)，逐步實(shí)現(xiàn)專(zhuān)職化。監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)，素質(zhì)不高就會(huì)很難搞好這項(xiàng)高層次和深層次的監(jiān)督工作。中國(guó)是一個(gè)人情社會(huì)，假如說(shuō)有人將人情意識(shí)擺在監(jiān)督意識(shí)上頭，監(jiān)督過(guò)程中怕東怕西，怕“得罪人”、怕“撕破臉”、怕“關(guān)系搞僵”，等等不利于自己未來(lái)前途的想法就會(huì)油然而生，就是把監(jiān)督開(kāi)成“歌功頌德會(huì)”，說(shuō)起成績(jī)來(lái)頭頭是道，談起問(wèn)題來(lái)“輕描淡寫(xiě)”，不會(huì)也不敢直言，不敢挑刺，即使挑刺也挑不出什么實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容來(lái)。

三、人大監(jiān)督改變的對(duì)策

（一）完善監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國(guó)家，監(jiān)督機(jī)制不宜照搬西方國(guó)家“三足鼎立”的那套，也不能走“長(zhǎng)官意識(shí)”、“頤指氣使”、“獨(dú)斷專(zhuān)行”的老路子，而是要在一個(gè)中心兩個(gè)基本點(diǎn)和四項(xiàng)基本原則指導(dǎo)下，走具有中國(guó)特色的道路。

1、制定監(jiān)督配套法規(guī)。具體而言，國(guó)家要制定監(jiān)督配套法規(guī)，地方也要制定相應(yīng)的補(bǔ)充性法規(guī)。法規(guī)需要對(duì)監(jiān)督主體、客體、內(nèi)容、形式、職權(quán)等等作出明確的規(guī)定，并且制定出保障監(jiān)督的條款。首先，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律明確國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)及其組成人員采用各種方式進(jìn)行法律監(jiān)督的行為，都是依法行使監(jiān)督權(quán)的行為，是具有法律效力的行為；其次，應(yīng)當(dāng)將國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)與它的決定權(quán)和人事任免權(quán)等其他權(quán)力有機(jī)的結(jié)合起來(lái)，提高監(jiān)督權(quán)的力度，提高人大監(jiān)督?jīng)Q議的剛性；再次，為了使國(guó)家執(zhí)行機(jī)關(guān)及其工作人員配合監(jiān)督，減少監(jiān)督過(guò)程中的抵觸情況，應(yīng)當(dāng)將接受人大監(jiān)督作為被監(jiān)督對(duì)象的法律義務(wù)并配之以一定的法律責(zé)任。主要拒不履行或者阻撓國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)，就必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。另外，在現(xiàn)實(shí)生活中，人大代表不認(rèn)真履行職權(quán)、敷衍了事的情況并不少見(jiàn)，對(duì)于這些認(rèn)為在人大這種“二線(xiàn)”、“三線(xiàn)”就是混日子的人大機(jī)構(gòu)及其工作人員，也給與相應(yīng)的責(zé)任規(guī)制。

2、建立和完善監(jiān)督制度。要制定組織人事制度、國(guó)家公務(wù)員制度、地方各級(jí)人大常委會(huì)組成人員的條件、任職、任期、撤免、罷免等等制度，內(nèi)容要與憲法、地方組織法、國(guó)家監(jiān)督法相銜接。目前我國(guó)人大的監(jiān)督是單向監(jiān)督，人大不受其他國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督，如果人大及其委員會(huì)濫用權(quán)力就沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)予以制約。人民代表大會(huì)是選舉組成的，是代表廣大人民群眾的意志行使職權(quán)的機(jī)構(gòu)，所以從廣義的理論上說(shuō)，人民應(yīng)當(dāng)是人大的監(jiān)督主體。我們應(yīng)當(dāng)確立相應(yīng)的機(jī)制，為人民監(jiān)督人大權(quán)力的行使提供合理的途徑。同時(shí)，監(jiān)督與透明是不可區(qū)分的，在人民群眾對(duì)人大的監(jiān)督問(wèn)題上應(yīng)當(dāng)引入新聞監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，將人大的工作情況公之于眾，給人民的監(jiān)督提供一個(gè)窗口，使人民的監(jiān)督權(quán)和了解權(quán)落實(shí)到實(shí)處 。③

（二）增強(qiáng)各級(jí)干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的法制觀(guān)念。辯證唯物主義者承認(rèn)領(lǐng)導(dǎo)人在集體中的重要作用，或者說(shuō)關(guān)鍵作用，甚至是決定作用。但是領(lǐng)導(dǎo)人只有在群體生活中，在與人民群眾的結(jié)合下才能發(fā)揮其作用。況且這種作用要受時(shí)間、空間和自身?xiàng)l件的限制。如果不講條件任意夸大領(lǐng)導(dǎo)人的作用就會(huì)犯唯心主義的錯(cuò)誤，我們黨在這方面的教訓(xùn)是十分深刻的。所以，小平同志說(shuō)，還是法制靠得住。由于領(lǐng)導(dǎo)人居于組織、領(lǐng)導(dǎo)、支配、決策地位，抓法制觀(guān)念的樹(shù)立，理應(yīng)把各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)作為重點(diǎn)。要通過(guò)學(xué)習(xí)、宣傳、教育、培養(yǎng)、考核等方法增強(qiáng)他們的法制觀(guān)念，使之法制觀(guān)念不斷強(qiáng)化，人之觀(guān)念不斷淡化，逐步實(shí)現(xiàn)由以領(lǐng)導(dǎo)講話(huà)、指示作為工作依據(jù)向以集體決定、法律作為工作依據(jù)的轉(zhuǎn)變。

（三）提高地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的整體素質(zhì)。提高整體素質(zhì)是改變監(jiān)督缺乏力度的自身?xiàng)l件。為此，一是組成人員特別是常委會(huì)組成人員要加強(qiáng)學(xué)習(xí)和工作實(shí)踐，不斷增長(zhǎng)知識(shí)和才干；而是人員構(gòu)成比例要趨于合理，除了注意代表外，更要注重成員的文化水平、專(zhuān)業(yè)知識(shí)（包括法律知識(shí)）和工作經(jīng)驗(yàn)（包括人大工作）經(jīng)驗(yàn)；三是逐步實(shí)現(xiàn)人大常委會(huì)組成人員的專(zhuān)職化、專(zhuān)業(yè)化、高能化，改變安排、照顧、兼職的偏向。只要常委會(huì)是由“剛直不阿”的專(zhuān)家組成，監(jiān)督工作一定會(huì)有新的起色。

四、結(jié)語(yǔ)

人民代表大會(huì)成立60多年以來(lái)，我國(guó)以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系初步形成，有力的推動(dòng)和保障了改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行。在這個(gè)過(guò)程中，應(yīng)該結(jié)合實(shí)踐、大膽探索，創(chuàng)造出好的做法與經(jīng)驗(yàn)。但是地方各級(jí)人大在行使監(jiān)督權(quán)的過(guò)程中，存在很多的問(wèn)題，怎么樣人大的監(jiān)督硬朗起來(lái)，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，是我們應(yīng)該認(rèn)真探索和追求的問(wèn)題。

注釋

①孫逸民.社會(huì)主義監(jiān)督學(xué)概論.中共中央黨校出版社，1990.

②蔡虹.“當(dāng)代中國(guó)人大法律監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)狀及其完善”宿州教育學(xué)院學(xué)報(bào),第9卷第1期 2006（2）.

③馬嶺.從（監(jiān)督法）（草案）引出的思考和建議.法學(xué)，2003，（1）

[1]李龍.依法治國(guó)方略實(shí)施問(wèn)題研究.武漢大學(xué)出版社， 2000.

[2]郭道暉.法的時(shí)代呼喚.中國(guó)法制出版社，1998.

[3]湯唯，孫季萍.法律監(jiān)督論綱.北京大學(xué)出版社，2001.

[4]譚世貴.中國(guó)司法改革研究.法律出版社，2000.

[5]信春鷹，李琳.依法治國(guó)與司法改革，中國(guó)法制出版社，1999.

[6]孫逸民.社會(huì)主義監(jiān)督學(xué)概論.中共中央黨校出版社，1990.

[7]王啟信.國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督概論.山東人民出版社，1994.

姓名：王歡歡，學(xué)歷：碩士，研究方向：刑事訴訟、民事訴訟，單位：青島大學(xué)法學(xué)院。