◎劉曉玲

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群眾路線視角下的社會(huì)治理創(chuàng)新研究

◎劉曉玲

摘要：當(dāng)前，我國(guó)的社會(huì)治理面臨轉(zhuǎn)型矛盾多重疊加、維穩(wěn)壓力大和黨政包攬?zhí)娲嘣獏f(xié)同等多種現(xiàn)實(shí)困境。要實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理能力的現(xiàn)代化，應(yīng)錨定群眾利益最大化的目標(biāo)取向，以群眾路線為根本方法，通過(guò)強(qiáng)化基本公共服務(wù)、重塑社會(huì)利益結(jié)構(gòu)和推進(jìn)參與性治理，實(shí)現(xiàn)人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序、國(guó)家長(zhǎng)治久安。

關(guān)鍵詞：群眾路線；社會(huì)治理；新挑戰(zhàn)

黨的十八屆三中全會(huì)決定把社會(huì)治理作為“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的組成部分，提出要“緊緊圍繞更好保障和改善民生，加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制”；“創(chuàng)新社會(huì)治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益”。這說(shuō)明社會(huì)治理必須以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)群眾利益為核心［1］，這與黨的群眾路線的思想精髓是一致的?？梢哉f(shuō)，這是新時(shí)期新形勢(shì)下黨的群眾路線在社會(huì)治理領(lǐng)域的具體要求與努力方向。

新時(shí)期新形勢(shì)下社會(huì)治理面臨重大挑戰(zhàn)

1.社會(huì)轉(zhuǎn)型矛盾加劇導(dǎo)致了治理困境

目前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，各種矛盾的集中爆發(fā)使得傳統(tǒng)的社會(huì)治理方式陷入困局。近年來(lái)，因?yàn)槌鞘胁疬w、農(nóng)地征用、企業(yè)改制、事業(yè)單位改革、戶籍制度改革和收入分配制度改革［2］等引發(fā)的社會(huì)沖突在全國(guó)各地都不同程度地有所反映。種種情況表明，各級(jí)政府仍然把社會(huì)治理狹隘地理解為社會(huì)的“綜治維穩(wěn)”，面對(duì)社會(huì)利益固化、社會(huì)結(jié)構(gòu)斷裂、社會(huì)公平缺失和社會(huì)心態(tài)失衡等一系列社會(huì)問(wèn)題不能很好地加以應(yīng)對(duì)。在經(jīng)濟(jì)治理、政府治理和社會(huì)治理方式同時(shí)轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中，能否正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)公平、公共權(quán)力膨脹與公民權(quán)利萎縮、公共服務(wù)需求增長(zhǎng)與公共服務(wù)供給不足等現(xiàn)實(shí)矛盾，既關(guān)系到社會(huì)治理體系的構(gòu)建，也關(guān)系到整個(gè)國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化。

2.發(fā)展和維穩(wěn)的壓力“綁架”了地方政府

改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)的中心工作一直圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善展開(kāi)。一方面，各級(jí)政府的財(cái)政收入與物質(zhì)生產(chǎn)部門的產(chǎn)值直接掛鉤，各級(jí)政府官員的主要政績(jī)簡(jiǎn)化成了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率。另一方面，在“維穩(wěn)就是講政治”和“穩(wěn)定壓倒一切”的剛性約束下，地方政府自上而下地推行“社會(huì)穩(wěn)定一票否決制”。由于過(guò)度強(qiáng)調(diào)地方政府的維穩(wěn)責(zé)任，驅(qū)使各級(jí)官員把社會(huì)治理中的主要精力和資源都用于解決上訪、群體性事件等問(wèn)題。這種消極、被動(dòng)、剛性和透支的維穩(wěn)只能加劇不穩(wěn)。更有甚者，部分群體和個(gè)人預(yù)期到政府的反應(yīng)后，通過(guò)非理性方式擴(kuò)大社會(huì)影響，倒逼政府滿足其不合理要求。

3.政社關(guān)系不分鞏固了黨政包攬?bào)w制

根據(jù)治理理論，社會(huì)治理的主體不僅是黨和政府，還有社會(huì)力量的協(xié)同和公眾的參與。這也是十八屆三中全會(huì)的改革主線：通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能，以簡(jiǎn)政放權(quán)和結(jié)構(gòu)分化來(lái)恢復(fù)市場(chǎng)與社會(huì)活力。然而，理論上的共識(shí)在現(xiàn)實(shí)改革中遇到了“政社不分”的障礙。一方面，隨著傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的解體，公眾的利益訴求出現(xiàn)碎片化，需要新的社會(huì)載體來(lái)承載公眾利益的表達(dá)和輸出。另一方面，政府部門習(xí)慣性地將社會(huì)組織和公眾視為社會(huì)治理的對(duì)象而不是合作的伙伴，忽略了其在社會(huì)治理中的主體地位。這種障礙一是導(dǎo)致黨政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)事務(wù)大包大攬，無(wú)法實(shí)現(xiàn)政府職能的社會(huì)化轉(zhuǎn)移；二是漠視社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)治理的主體作用，無(wú)法形成多元主體共同治理的新格局，同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致社會(huì)治理體制創(chuàng)新缺乏社會(huì)基礎(chǔ)而失去社會(huì)認(rèn)同。

綜上所述，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化需要市場(chǎng)、政府和社會(huì)三駕馬車的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。社會(huì)治理正是通過(guò)賦予人民群眾表達(dá)、維護(hù)和實(shí)現(xiàn)利益的權(quán)力，達(dá)到多元主體對(duì)社會(huì)事務(wù)的合作共治，從而消解社會(huì)的不公平、不信任和不穩(wěn)定情緒，推動(dòng)社會(huì)有序和諧發(fā)展。

群眾路線是社會(huì)治理創(chuàng)新的重要法寶

群眾路線的經(jīng)典表述是：一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來(lái)，到群眾中去，把黨的正確主張變?yōu)槿罕姷淖杂X(jué)行動(dòng)。在新的歷史時(shí)期，社會(huì)治理創(chuàng)新必須著眼于最廣大人民根本利益，以人民群眾的參與為基本方式，以人民群眾的智慧為動(dòng)力來(lái)源，使黨的群眾路線成為社會(huì)治理創(chuàng)新的重要法寶。

1.社會(huì)治理的主體是人民群眾

社會(huì)治理創(chuàng)新的“新”體現(xiàn)在：在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)社會(huì)協(xié)同和公眾參與來(lái)共同治理社會(huì)問(wèn)題。它從傳統(tǒng)的“單中心”治理轉(zhuǎn)向“多中心”治理，改變了過(guò)去把社會(huì)組織和人民群眾當(dāng)成治理對(duì)象和客體的慣性思維。

“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”催生了社會(huì)組織。在對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的治理上，社會(huì)組織往往能夠在政府管不了、不好管和管不好的領(lǐng)域化解社會(huì)矛盾和提供公共服務(wù)。相較于社會(huì)組織，社會(huì)公眾更難于組織起來(lái)參與社會(huì)治理。但實(shí)際上，公眾并不總是知之甚少、冷漠、不關(guān)心社會(huì)公共事務(wù)，特別是事關(guān)切身利益的社會(huì)公共事務(wù)。鄰避沖突的發(fā)生就充分說(shuō)明了這一點(diǎn)。如果缺乏公眾的積極參與，黨和政府的社會(huì)治理活動(dòng)就很難得到公眾的認(rèn)同及自愿性支持。因此，問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何給予適當(dāng)?shù)臋C(jī)會(huì)和制度安排，使公眾能夠有效參與社會(huì)治理。

無(wú)論是社會(huì)組織還是社會(huì)公眾，它們的基礎(chǔ)構(gòu)成都是人。因此社會(huì)治理的主體歸根到底就是人民群眾。鼓勵(lì)和支持社會(huì)多方力量共同參與社會(huì)治理，實(shí)際上就是尊重人民群眾的主體地位。只有始終尊重人民群眾的主體地位，才能真正保障社會(huì)治理創(chuàng)新的民意表達(dá)。這是新時(shí)期實(shí)踐群眾路線的重要體現(xiàn)。因此，在今后一段時(shí)間，需要著力解決人民群眾參與社會(huì)治理的范圍、層次和效果的問(wèn)題，使公民參與社會(huì)治理的范圍更廣、層次更高、效果更好［3］。

2.社會(huì)治理的本質(zhì)是群眾利益

馬克思認(rèn)為：“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益有關(guān)?！保?］所以，人民群眾對(duì)社會(huì)治理的參與度、支持度和滿意度都與其利益息息相關(guān)。社會(huì)治理要堅(jiān)持源頭治理，這個(gè)“源頭”就是最廣大人民根本利益。

如果沒(méi)有維護(hù)好人民群眾的根本利益，最直接的反應(yīng)就是社會(huì)秩序不穩(wěn)定，并迫使地方政府將“維穩(wěn)”作為社會(huì)治理的核心價(jià)值訴求。很顯然，這與良性的社會(huì)治理是背道而馳的。如果說(shuō)“維穩(wěn)”是“標(biāo)”和“末”的話，那么最廣大人民的利益就是“本”。只有始終堅(jiān)持群眾利益至上的原則，始終堅(jiān)持以最廣大人民根本利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，才有可能從源頭上化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧。這樣一來(lái)，社會(huì)治理的根基才能扎實(shí)，末端工作才能事半功倍。

總而言之，社會(huì)治理的目的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化。堅(jiān)持群眾路線，尊重人民群眾的主體地位，發(fā)揮人民群眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性的目的也是為了實(shí)現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益［5］。因此，社會(huì)治理創(chuàng)新就是為了實(shí)現(xiàn)黨的群眾路線所要求的“一切為了群眾”。在今后一段時(shí)間，需要著力解決的是如何真正有效賦予人民群眾表達(dá)利益的權(quán)力、維護(hù)利益的權(quán)力和實(shí)現(xiàn)利益的權(quán)力。

3.社會(huì)治理的方法是走群眾路線

公共政策有一個(gè)特點(diǎn)，就是具體到某一項(xiàng)社會(huì)公共事務(wù)很難制訂出一個(gè)讓所有人都滿意的方案。每個(gè)政策，總會(huì)出現(xiàn)一部分得利而支持、另一部分反對(duì)的情況。如果政府單方面制訂政策，帶來(lái)的是不滿意政策的民眾的抵制；如果用市場(chǎng)的手段，即通過(guò)花錢的方法說(shuō)服老百姓，會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“要挾問(wèn)題”。在現(xiàn)實(shí)中，兩種情況經(jīng)常是糾纏在一起的，且都會(huì)導(dǎo)致公共物品供給不足。

社會(huì)治理創(chuàng)新可以改變地方官員在公共政策決策上所面臨的困境。社會(huì)治理創(chuàng)新就是讓公眾參與決策過(guò)程，說(shuō)清各種方案的理由及利弊，最后由公眾自己權(quán)衡決定。通過(guò)協(xié)商民主的形式最終形成一個(gè)集體民主壓力來(lái)對(duì)付反對(duì)者。反對(duì)者只是個(gè)體利益，在道理上敵不過(guò)民意［6］。地方政府可以充分利用民意所作出的決定來(lái)構(gòu)建一種公意，進(jìn)而將這種公意轉(zhuǎn)化為公共決策。這樣一來(lái)，公共政策的制訂是公眾參與而形成的，一是比較容易貫徹實(shí)施；二是公眾與政府共同擔(dān)責(zé)；三是提高了公眾的自治能力。這種新的社會(huì)治理方式變“灌輸”為“協(xié)商”，變“為民做主”為“讓民做主”，并最終走向“由民自主”。

社會(huì)治理不是精英管理，不是權(quán)貴控制，而是人民群眾高度理性的選擇。這體現(xiàn)的是“從群眾中來(lái)，到群眾中去，把黨的正確主張變?yōu)槿罕姷淖杂X(jué)行動(dòng)”的工作方法。依靠一村一戶的調(diào)查研究，依靠深入細(xì)致的群眾工作，不斷提升社會(huì)治理的針對(duì)性與時(shí)效性。

在創(chuàng)新社會(huì)治理中踐行群眾路線的著力點(diǎn)

在“群眾路線”視角下，社會(huì)治理的實(shí)質(zhì)就是通過(guò)人民群眾廣泛、多層和制度化地參與社會(huì)治理，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益。說(shuō)到底，社會(huì)治理就是依靠人民群眾做好各項(xiàng)群眾工作，而群眾工作是社會(huì)治理基礎(chǔ)性、常態(tài)化的工作。以群眾路線為基礎(chǔ)，是當(dāng)代中國(guó)社會(huì)治理的一個(gè)鮮明特征，也是確保人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序、國(guó)家長(zhǎng)治久安的根本途徑。

1.強(qiáng)化基本公共服務(wù)

保障和改善民生是黨的群眾路線的歸宿，也是社會(huì)治理創(chuàng)新的基礎(chǔ)。在新時(shí)期新階段，保障和改善民生尤其體現(xiàn)在基本公共服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量上。只有構(gòu)筑完善的基本公共服務(wù)體系，才能消除公共服務(wù)供求矛盾帶來(lái)的社會(huì)“負(fù)能量”。

（1）改革歧視性的基本公共服務(wù)體系?；竟卜?wù)旨在保障全體社會(huì)成員的基本權(quán)利，包括向社會(huì)成員提供就業(yè)、基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療和社會(huì)保障等一系列基本公共品?；竟卜?wù)是影響社會(huì)質(zhì)量的基礎(chǔ)性條件，因此必須破除現(xiàn)有的身份制、單位制和等級(jí)制等歧視性的公共服務(wù)政策體系。重點(diǎn)剝離依附于戶籍上的權(quán)利和服務(wù)，逐步取消教育、社保和就業(yè)等與戶籍掛鉤的做法。

（2）逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化?，F(xiàn)階段，我國(guó)的基本公共服務(wù)依然存在非均等化現(xiàn)象，突出表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間和不同群體之間。為此，一要努力推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。堅(jiān)持“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的原則，保證國(guó)家財(cái)政優(yōu)先安排廣大農(nóng)民最急需、受益面廣且公共性強(qiáng)的農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)。二要加快推進(jìn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化。通過(guò)國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)彌補(bǔ)落后地區(qū)的基本公共服務(wù)投入，從而逐步縮小區(qū)域間公共服務(wù)的差距。三要推進(jìn)人群之間基本公共服務(wù)的均等化。優(yōu)先保障困難群體的基本公共服務(wù)水平，提高困難群體分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成果的能力和機(jī)會(huì)。

（3）創(chuàng)新基本公共服務(wù)體系運(yùn)作模式。黨的十八大和十八屆三中全會(huì)都強(qiáng)調(diào)要?jiǎng)?chuàng)新公共服務(wù)提供方式。總的思路是打破公共服務(wù)領(lǐng)域的政府壟斷，適度引進(jìn)市場(chǎng)化和社會(huì)化的運(yùn)作方式，逐步形成政府主導(dǎo)、多元主體協(xié)同的供給模式。

2.重塑社會(huì)利益結(jié)構(gòu)

黨的群眾路線要求“一切為了群眾”，這也揭示了社會(huì)治理創(chuàng)新的根本使命。利益分歧和利益沖突是現(xiàn)代社會(huì)治理的常態(tài)。只有形成全體國(guó)民共建共享的利益分享機(jī)制，才有可能從源頭上化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧。

（1）以公平正義重建社會(huì)價(jià)值與秩序。公平正義是我們黨的一貫主張，也是社會(huì)治理的內(nèi)在要求。公平正義是一個(gè)逐步實(shí)現(xiàn)的過(guò)程，將隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷螺旋式上升。一方面，要力求在現(xiàn)有的條件下，最大程度實(shí)現(xiàn)公平正義。另一方面，要大力解放和發(fā)展生產(chǎn)力，把蛋糕做大，為實(shí)現(xiàn)更高層次的公平正義創(chuàng)造堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)［6］。

（2）確立有效的社會(huì)利益協(xié)調(diào)體系。有效的利益沖突協(xié)調(diào)機(jī)制是社會(huì)穩(wěn)定的前提，也是社會(huì)和諧的基礎(chǔ)。具體來(lái)看：一要建立自由開(kāi)放的利益表達(dá)機(jī)制。在社會(huì)治理中，協(xié)商與對(duì)話不僅有助于區(qū)分私人利益與公共利益，而且能夠權(quán)衡利弊達(dá)成一致。二要約束黨政部門自利化的爭(zhēng)利行為。目前社會(huì)利益中的結(jié)構(gòu)性失衡主要是權(quán)力支配財(cái)富導(dǎo)致的。然而，政府的公共權(quán)力來(lái)自于人民群眾，公共權(quán)力的行使就必須服務(wù)于人民群眾［7］。因此，政府公共政策的價(jià)值取向是公益和公平優(yōu)先，制定范式是民主與公正。

3.推進(jìn)參與性治理

黨的群眾路線要求“從群眾中來(lái)，到群眾中去”，這實(shí)際上對(duì)社會(huì)治理的參與性作了最深層次的規(guī)范。社會(huì)治理必須重視人民群眾在矛盾化解中的參與。人民群眾積極、有效的參與是協(xié)調(diào)、平衡不同社會(huì)主體利益的重要途徑。

（1）下移社會(huì)治理資源。社會(huì)治理創(chuàng)新，重心在基層，最終也要落實(shí)在基層。要通過(guò)體制機(jī)制的改革，使工作機(jī)構(gòu)下設(shè)、工作力量下沉和工作重心下移，使人財(cái)物等社會(huì)治理資源向基層傾斜。積極發(fā)揮基層黨組織與基層黨員干部的積極作用，推進(jìn)政府公共服務(wù)延伸到基層，切實(shí)增強(qiáng)服務(wù)群眾、服務(wù)民生的能力。

（2）培育和發(fā)展社會(huì)組織。社會(huì)組織是現(xiàn)代社會(huì)治理的重要主體和依托，也是新形勢(shì)下組織群眾不可或缺的新手段、新平臺(tái)。一要進(jìn)一步改革社會(huì)組織登記制度。對(duì)公益慈善類、社會(huì)福利類、社會(huì)服務(wù)類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織，進(jìn)一步降低登記準(zhǔn)入門檻，放寬其登記注冊(cè)資金量和會(huì)員最低要求。二要建立社會(huì)組織評(píng)估與服務(wù)準(zhǔn)入機(jī)制。建立健全各地社會(huì)組織評(píng)估制度、評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估工作機(jī)制，對(duì)各地社會(huì)組織進(jìn)行評(píng)估。三要建立對(duì)社會(huì)組織的綜合監(jiān)管體系。明確部門職責(zé)，形成民政、財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)和公安等業(yè)務(wù)主管部門的監(jiān)管合力，建立統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級(jí)負(fù)責(zé)和依法監(jiān)管的社會(huì)組織管理體制，變準(zhǔn)入審查為主為規(guī)范管理為主。

（3）推進(jìn)社區(qū)自治。社區(qū)是社會(huì)自我管理的最基本單元。同時(shí)，它又是民主自治組織，能把“民治”、“民權(quán)”落到實(shí)處。推進(jìn)社區(qū)自治，即通過(guò)居民管理本社區(qū)公共事務(wù)，有助于其落實(shí)民主自治的權(quán)力。更為重要的是，有助于人民群眾與黨和政府進(jìn)行有效溝通，對(duì)政府部門的工作進(jìn)行有效監(jiān)督。

參考文獻(xiàn)■

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★本文系國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目《中國(guó)共產(chǎn)黨延安時(shí)期社會(huì)治理及其歷史經(jīng)驗(yàn)研究》（編號(hào)：15CDJ010）的階段性成果。

中圖分類號(hào)：C913

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

作者單位：（中共湘潭市委黨校經(jīng)濟(jì)教研部）

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.07.009 ■ 編輯：云霞