遵法·守規(guī)·立制·享利

■ 緊密圍繞資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，以探索集體所有制有效實現(xiàn)形式為出發(fā)點，以增加農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入為落腳點，形成可復制、可推廣、利修法的制度藍本。包括但不止于：精準確權，建立股權配置機制；充分賦能，建立流轉交易機制；保值增值，建立市場運營機制；正當享利，建立收益分配機制；遵法守規(guī)，建立資產(chǎn)監(jiān)管機制。

【本文重要信源】

1.陳錫文：土地制度改革底線是農(nóng)村土地集體所有制

2.彭海紅：警惕土地私有化思潮對農(nóng)村土地集體所有制的沖擊3.張紅宇：關于深化農(nóng)村改革的四個問題

農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革關乎國家大政，關乎農(nóng)民利益，絕不能一分了之，更不能讓農(nóng)民吃“散伙飯”。不僅要守住集體所有制的底線，不能把集體經(jīng)濟改弱了、改小了、改垮了，而且要守住保護農(nóng)民利益的底線，不能把農(nóng)民的財產(chǎn)權利改虛了、改少了、改沒了，更要守住于法有據(jù)的底線，不能把農(nóng)村法治改亂了、改丟了、改失了。

★9月8日，成都郫縣不動產(chǎn)登記中心頒發(fā)該縣實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記后的第一本證書，這是也是四川全省首個農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地《不動產(chǎn)權證》。

★今年以來，安徽省持續(xù)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，要求各市確保完成3-5個村的試點任務，并爭取年內啟動省級整縣推進。

★據(jù)有關方面測算，如果農(nóng)地確權和宅基地改革完成，可以撬動近248萬億元的市場，或可以支撐中國未來20年的中高速發(fā)展。

■本刊首席時政觀察員堅守底線，確保農(nóng)村集體所有制地位不動搖

堅持集體所有制，是農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的底線。改革農(nóng)村集體所有制，不是要改變農(nóng)村集體所有制性質，而是選擇一種更有效率的產(chǎn)權制度安排，把農(nóng)村集體資產(chǎn)的占有、使用、收益、處分等各項實際財產(chǎn)權利界定清楚，不斷探索更有

1效的農(nóng)村土地集體所有制實現(xiàn)形式。

守底線，謹防集體資產(chǎn)被私分哄搶。首先，必須堅持農(nóng)村土地等集體資產(chǎn)由集體成員按股所有，農(nóng)村資產(chǎn)運營股份合作社代表全體股東對農(nóng)村土地等集體資產(chǎn)享有占有、使用、收益、處分的權利，任何單位和個人都不得侵占、哄搶、私分、破壞。農(nóng)村資產(chǎn)運營股份合作社依法、按章行使所有權，任何單位和個人都不得違背所有權人的意志而強行改變集體所有性質，不得非法干涉所有權人依法行使權利。其次，必須依法保障農(nóng)民的權益，正確處理出資人（股民）權益與合作社經(jīng)營方權益的關系。特別值得注意的是，要高度重視和做好維護農(nóng)村婦女土地權益的工作，樹立財產(chǎn)權保護這個無涉性別歧視的法治視角，這既是處理好農(nóng)民與土地關系的重要內容，也是保障男女平等權利，建設法治中國的重要內容。必須建立健全股東大會、董事會、監(jiān)事會內部組織結構，形成股東代表大會領導下的董事長負責制，逐步引入職業(yè)經(jīng)理從事中高級管理，向現(xiàn)代企業(yè)方向發(fā)展。從政府方面講，應盡快制定完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權改革意見及股份合作社示范章程、股份合作社財會制度暫行辦法以及股份合作社審計暫行辦法等政策文件，規(guī)范指導改革實踐。

劃紅線，謹防“小官巨腐”。目前，農(nóng)村集體資產(chǎn)管理還存在著管理制度不夠健全、監(jiān)督力度不夠到位、人員隊伍不夠穩(wěn)定、運行效果不夠理想，以及集體資產(chǎn)被貪污、挪用、侵占等問題。中央巡視組曾向北京市反饋巡視情況指出，鄉(xiāng)村干部腐敗問題凸顯，“小官巨腐”問題嚴重。必須做到用制度管權、管事、管人”，形成管理民主、監(jiān)督到位的管理體制機制。一是加快體制改革，建立高層次、有權威的改革協(xié)調機制和工作機構，包括專門的“農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革領導小組”，負責改革總體設計、統(tǒng)籌協(xié)調、整體推進、督促落實。二是加強資產(chǎn)監(jiān)管，有條件的省、市、縣要探索設立農(nóng)村集體資產(chǎn)管理委員會（簡稱“農(nóng)資委”）。農(nóng)資委主要職責是制定集體資產(chǎn)管理的實施辦法和政策意見；指導和監(jiān)督集體經(jīng)濟組織財務會計核算、會計人員管理和會計電算化，組織清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估、產(chǎn)權界定和產(chǎn)權交易，開展農(nóng)村審計、財務公開、民主管理；擬訂集體資產(chǎn)管理地方性法規(guī)、規(guī)章草案和政策。同時，參照國資委的運作機制，對集體資產(chǎn)規(guī)范管理、規(guī)范運行、保值增值、產(chǎn)業(yè)定位進行指導，指導推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改革和重組。三是完善管理平臺，打造“數(shù)據(jù)鐵籠”。探索“互聯(lián)網(wǎng)+管理”新模式，運用大數(shù)據(jù)方式創(chuàng)新村集體組織權力運行方式，讓違紀違法行為無處遁形，權力運行處處留痕，通過大數(shù)據(jù)的方式管住人、管住事、管住權，建立村集體經(jīng)濟組織管理者“不敢腐”“不能腐”的新機制。

【決策看點】

●今年8月，河南省長垣縣首次以掛牌方式出讓52.27畝農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，成交額691.49萬元，這標志著河南農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革試點取得重要進展，為國家土地制度改革提供了一個成功的實踐案例。

●今年7月，浙江海鹽在全省首創(chuàng)“三權”基金推動農(nóng)村產(chǎn)權制度改革。“三權”基金配套開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權抵押貸款、農(nóng)村集體經(jīng)濟股權質押貸款、農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款業(yè)務試點，基金原始金額為人民幣3000萬元。

【鏈 接】

20年后廣東修訂農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例

廣東早先頒布的《農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》（1996）已施行20年。今年7月1日，新修訂的《廣東省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》正式施行，重在賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對集體資產(chǎn)自主經(jīng)營管理的法律主體地位，側重于完善民主管理、民主決策和民主監(jiān)督制度機制，規(guī)定更為明確和具體。同時，新條例尊重長期以來形成的農(nóng)村集體資產(chǎn)現(xiàn)有的組織形式和管理模式，尊重被農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員普遍接受和認同的經(jīng)營實際，對農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營放權、撤限，將政府的監(jiān)督管理定位在強化服務上，更加符合農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的實際需要。

資料來源：根據(jù)媒體公開報道整理

2強化立法，推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織運營法治化

農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革政策性強、涉及面廣，迫切需要更好地發(fā)揮法治的引領和規(guī)范作用，確保在法治軌道上推進改革，使改革生機勃勃又井然有序，既不突破法律紅線，也不簡單以現(xiàn)行法律沒有依據(jù)為由遲滯改革。繼《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》今年5月施行后，《廣東省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理》7月1日正式施行，開啟了地方農(nóng)村集體資產(chǎn)管理有法可依的新時代。

加快農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法。地位不清、概念模糊、功能混亂等立法缺陷,是導致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在發(fā)展過程中缺乏有效法律支撐和保障的主要原因。2014年1月出臺的中央“一號文件”,明確提出“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權利”，然而,何為“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”?目前,我國有關農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律規(guī)定主要集中于憲法、土地承包法、土地管理法、民法通則、物權法等法律法規(guī),而這些條文并沒有對“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”這個名詞的概念、涵義進行法律上的明確。雖然經(jīng)過改制后的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在客觀上具備法人資格，在經(jīng)濟活動中承擔著法人角色，但涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律并未形成完善的框架體系。2014年農(nóng)業(yè)部將《農(nóng)村集體經(jīng)濟重大理論問題和法律制度研究》列入農(nóng)業(yè)部重大課題調研，2015年中央一號文件要求“抓緊研究起草農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例”。目前，農(nóng)業(yè)部正在積極開展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法課題研究，重點對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人地位、內部治理機制，以及與村民自治組織的關系等內容進行研究。對于地方而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的省級立法以及迫在眉睫，應圍繞《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》或《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例》等加快立法進程，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的性質、設立、職能、任務、權利、義務、經(jīng)營機制、分配體制、法人內部治理結構、成員管理、資產(chǎn)管理、合同管理、財務管理等內容，均以法律條文的形式做出明文規(guī)定。法律的制定要突出成員自治，突出民主決策，突出程序管理，突出內外監(jiān)督；要解決組織的身份證明問題；要解決組織成員資格界定問題；要解決不同性質的資產(chǎn)的分類管理和分類經(jīng)營問題，以明確其財產(chǎn)關系和責任形式。

加快農(nóng)村集體資產(chǎn)管理立法。目前，大多數(shù)省份已制定了農(nóng)村集體資產(chǎn)管理辦法、農(nóng)村集體經(jīng)濟審計和農(nóng)村集體財務管理條例，浙江和廣東則已經(jīng)頒發(fā)了農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例。但這些農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度基本是政策層面的，權威性還不夠。因此，接下來的地方農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例就要突出重點，抓住難點，明確農(nóng)村集體資產(chǎn)管理范圍，包括村集體所有的資源性、經(jīng)營性和非經(jīng)營性資產(chǎn)；明確農(nóng)村集體資產(chǎn)實行民有、民管、民受益的基本原則，禁止任何組織和個人侵占、平調、破壞；明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法代表全體成員行使農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權，對農(nóng)村集體資產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權利；明確集體經(jīng)濟組織應建立和完善農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理、責任考核和風險控制等制度，實現(xiàn)保值增值；明確對違反集體資產(chǎn)管理法律法規(guī)的，要進行嚴肅追責。

【決策看點】

●近年來，貴州省安順市在深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革過程中，探索土地經(jīng)營權確權、賦權、易權“三權”改革，初步探索出了一條具有山區(qū)特色的農(nóng)村改革發(fā)展新路。目前，該市共有3.15萬畝集體土地、5.61萬畝集體林地、300余處小型水利工程使用權入股到企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場等經(jīng)營主體，通過股權收益，2015年新增村集體經(jīng)濟收入2.03億元，村集體經(jīng)濟積累在50萬元以上的行政村達135個，預計無集體積累的“空殼村”今年將全部消除。

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中山市“四個一”規(guī)范農(nóng)村資產(chǎn)管理

中山市按照“一個平臺、一套系統(tǒng)、一級交易、一級監(jiān)管”的“四個一”思路，規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管和交易行為。2015年全市已建有鎮(zhèn)級交易平臺24個、村級交易工作站289個，實現(xiàn)全覆蓋。一套系統(tǒng)：按照“市級抓聯(lián)動、鎮(zhèn)區(qū)抓機構、村級抓人員”建設監(jiān)督交易平臺；一個交易平臺：開發(fā)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易平臺軟件系統(tǒng)，構建覆蓋市鎮(zhèn)村（社區(qū)）三級農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易專用網(wǎng)絡平臺；一級透明交易：交易由村民代表、村務監(jiān)督成員等現(xiàn)場監(jiān)督見證；鎮(zhèn)一級聯(lián)審監(jiān)管：鎮(zhèn)經(jīng)管站對每項交易從立項到交易進行全程的跟蹤。

資料來源：根據(jù)媒體公開報道整理

3共享紅利，讓廣大農(nóng)民有更多改革獲得感

“獲得感”是農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的出發(fā)點，也是落腳點。把農(nóng)村集體資產(chǎn)的增值蛋糕分好，讓集體成員對改革有更多紅利，關鍵是要建立健全收益分配更加和諧的利益關系，堅持效益決定分配的原則，實行按股分紅制度。

分類操作，按照組織章程規(guī)定分配。針對不同的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織類型，要試行分類操作的方式。一是對已完成改制的村，按照新型集體經(jīng)濟組織的章程規(guī)定進行收益分配；對尚不具備改制條件的村，要按照保障農(nóng)民受益、尊重農(nóng)民意愿的原則，加強其分配行為的規(guī)范管理。二是對尚不具備設立農(nóng)村股份合作社條件的村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應加強對其收益分配的管理，可在當年集體成員范圍內按農(nóng)齡或人頭，或者兩者兼顧的方式進行現(xiàn)金或福利方式的分配。三是對特殊對象進行分配的，如困難戶補助、老年人補助等，要做到公開、公平、公正。

加強監(jiān)管，防止出現(xiàn)“希臘村”。杜絕“分光吃凈”的思想，依據(jù)當年的各項收入扣除生產(chǎn)經(jīng)營和管理服務成本、彌補虧損后，按章程規(guī)定提取公積公益金，再剩余部分可按股份對成員進行分配。提取公積公益金要根據(jù)實際情況確定比例，收益多時應當控制分配額度，可以結轉下年使用，實行以豐補歉，使成員的分配水平可持續(xù)提高。同時，未經(jīng)審計的村，收益一律不得進行分配；經(jīng)審計不屬于收益分配范圍的資金或不符合相關規(guī)定的收益，一律不得進行分配，不允許搞“賬外賬”。特別是要提倡節(jié)約，嚴禁負債。必須堅持勤儉節(jié)約，反對鋪張浪費的原則，嚴格控制非生產(chǎn)性開支，嚴禁負債分配，防止出現(xiàn)“希臘村”福利悲劇。嚴禁年收益低的村列支村干部獎勵資金；嚴禁擅自用收益搞“形象工程”“政績工程”等不當支出；嚴禁違規(guī)使用收益抵押擔保；嚴禁使用收益進行應酬招待以及其他奢侈浪費支出。