謝麗麗

華南師范大學(xué) 廣東廣州 511400

行政解釋的司法審查問題研究

謝麗麗

華南師范大學(xué) 廣東廣州 511400

隨著行政機(jī)關(guān)的專業(yè)知識及其專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的政策形成功能的加強(qiáng)，法院在處理行政訴訟時對法律問題的解釋持有最終決定權(quán)的理論已經(jīng)不能完全適應(yīng)現(xiàn)代行政國家的法治發(fā)展需要。法院對行政機(jī)關(guān)作出的行政解釋應(yīng)當(dāng)保持一種“既審查、又尊重”的態(tài)度，并細(xì)化合法性和合法性審查基準(zhǔn)，才能對我國行政解釋作出理性的審查。

行政解釋；司法審查；尊重；合理性

一、問題的提出

行政解釋是行政機(jī)關(guān)在實施法律的過程中，通過制定不同形式的規(guī)則對行政法規(guī)范進(jìn)行說明、闡釋。法院在司法審查中就必須應(yīng)對行政機(jī)關(guān)作出的影響具體行政行為的各類解釋?！缎姓V訟法》中新增加了關(guān)于規(guī)章以下的行政法規(guī)范等行政解釋納入司法審查的范圍的條文，明確了司法機(jī)關(guān)對行政法規(guī)范解釋審查的合法地位，這是司法權(quán)對行政權(quán)監(jiān)督的重要途徑。司法機(jī)關(guān)對行政行機(jī)關(guān)作出的行政解釋，應(yīng)該如何予以審查，審查的限度如何等。裁判文書，是法院代表國家行使審判權(quán)對具體案件的實體或程序問題作出具體法律效力的權(quán)威性書面結(jié)論。本文選取中國裁判文書網(wǎng)、北大法寶司法案例公開的裁判文書作為分析的案例。筆者將通過對典型案例的分析，提煉出司法機(jī)關(guān)的審理行政案件中處理行政解釋時的審查方法以及在審理過程中需要考慮的相關(guān)問題，針對存在的問題，提出司法審查意見。

二、我國行政解釋司法審查的實務(wù)探索

（一）對行政解釋主體的審查

對行政解釋主體的審查是指司法機(jī)關(guān)對作出解釋機(jī)關(guān)是否有對法律、法規(guī)、規(guī)章享有解釋的權(quán)力進(jìn)行審查。涉及的問題主要有：行政機(jī)關(guān)的司法解釋權(quán)來自于哪里，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)有無行政解釋的權(quán)利以及行政機(jī)關(guān)擁有司法解釋權(quán)之后能否進(jìn)行二次授權(quán)等。

1、法律、法規(guī)、規(guī)章的制定部門享有行政解釋權(quán)

根據(jù)“誰制定，誰解釋”的原則，法律、法規(guī)、規(guī)章的制定部門對其制定的文件享有說明和闡述的權(quán)力。在范愛民訴淮安市清河區(qū)財政局不依法發(fā)放退休工資、福利待遇案①中財政部作出的《復(fù)函》未得到法院的認(rèn)可，原因是財政部沒有單方解釋權(quán)。司法部和財政局共同制定出臺《法律顧問處經(jīng)濟(jì)管理辦法》，該辦法都沒有明確哪個機(jī)構(gòu)享有相關(guān)的解釋權(quán)。根據(jù)“誰制定，誰解釋”的原則，制定機(jī)關(guān)對該文件享有解釋權(quán)，兩個部門共同制定的文件，應(yīng)當(dāng)由兩部門共同出臺解釋性文件，僅由其中一部門作出的解釋屬于無權(quán)解釋。另外，有權(quán)解釋的機(jī)關(guān)只能以該機(jī)關(guān)名義對外作出解釋，而不能以內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的名義作出，否則也屬于無權(quán)解釋。

2、享有解釋權(quán)的行政機(jī)關(guān)不能進(jìn)行二次授權(quán)

本文的二次授權(quán)行為是指享有解釋權(quán)的行政機(jī)關(guān)將其解釋權(quán)轉(zhuǎn)授給其他行政機(jī)關(guān)的做法。行政機(jī)關(guān)不能轉(zhuǎn)授本機(jī)關(guān)享有的行政解釋權(quán)，否則將出現(xiàn)不同部門之間互相解釋對方指定的規(guī)章或其他規(guī)范性文件，降低解釋的專業(yè)性、權(quán)威性。在廈門市鼓浪嶼水族博物館不服廈門市鼓浪嶼區(qū)地方稅務(wù)局征稅案③中，雙方當(dāng)事人對“博物館”的界定存在異議。經(jīng)被申請人請示，國家稅務(wù)總局出了一份《關(guān)于對“博物館”免稅范圍界定問題的批復(fù)》，對《營業(yè)稅暫行條例》中“博物館”作出界定，國稅總局的行政解釋權(quán)來自于財政部的授予。財政部為了更好地落實《營業(yè)稅暫行條例》，作出《營業(yè)稅暫行條例實施細(xì)則》這一行政解釋。財政部在《營業(yè)稅暫行條例實施細(xì)則》規(guī)定國家稅務(wù)總局享有對實施細(xì)則的解釋權(quán)。財政部將國務(wù)院授予的解釋權(quán)轉(zhuǎn)授給國家稅務(wù)總局，根據(jù)行政解釋必須由享有行政權(quán)的機(jī)關(guān)作出，否則沒有效力的規(guī)定可知，財政部的做法不合法，因而國稅總局不享有該解釋權(quán)。

（二）對不同行政形式行政解釋的審查

行政解釋的外在表現(xiàn)形式多種多樣，在實務(wù)中主要表現(xiàn)為“解釋”、“復(fù)函”、“答復(fù)”、“通知”、“實施細(xì)則”等。

1、解釋

例如《國務(wù)院法制辦公室、國家信訪局對＜信訪條例＞第三十四條、第三十五條中“上一級行政機(jī)關(guān)”的含義及＜信訪條例＞適用問題的解釋》，該解釋對《信訪條例》中未予明確的規(guī)定進(jìn)行說明、闡釋，供相關(guān)的信訪部門適用。再如《國土資源部關(guān)于＜國土資源行政處罰辦法＞第七條的解釋》，該解釋對何為“全國范圍內(nèi)重大、復(fù)雜”的國土資源違法案件作出了界定。

2、復(fù)函、批復(fù)

復(fù)函、批復(fù)，一般存在于下級部門在作出具體行政行為的過程中，遇到對具體事務(wù)含義不明確或者理解有歧義時向上級主管部門請示，有權(quán)的行政機(jī)關(guān)對不明確的概念予以解釋的情形中。例如，在廈門市興榮汽車運輸有限公司不服廈門市同安區(qū)人事勞動和社會保障局工傷認(rèn)定案③中，勞動部對此作出《勞動部辦公廳關(guān)于司機(jī)工傷認(rèn)定問題的復(fù)函》，回答了“司機(jī)駕駛車輛執(zhí)行本單位正常工作時發(fā)生交通事故導(dǎo)致本人傷亡，應(yīng)認(rèn)定為工傷”的問題。在廈門市鼓浪嶼水族館博物館不服廈門市鼓浪嶼區(qū)地方稅務(wù)局征稅案④中，國家稅務(wù)總局對“博物館”進(jìn)行解釋，作出《關(guān)于對“博物館”免稅范圍界定問題的批復(fù)》。

3、通知

在符某某訴長沙市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會房屋登記糾紛案⑤中，長沙市政府作出了《＜長沙市人民政府關(guān)于實施＞＜長沙市房地產(chǎn)交易管理辦法＞有關(guān)問題的通知》。國家稅務(wù)總局作出的《國家稅務(wù)總局關(guān)于加強(qiáng)增值稅征收管理若干問題的通知》等以通知的形式作出的行政解釋。

4、實施細(xì)則

鐵路局制定并頒布的《鐵路運輸企業(yè)準(zhǔn)入許可實施細(xì)則》（國鐵運輸監(jiān)〔2015〕18號），該細(xì)則是為落實《鐵路運輸企業(yè)準(zhǔn)入許可辦法》、《鐵路安全管理條路》，結(jié)合實際而制定的具體實施方案。江蘇省交通廳制定的《江蘇省公路工程施工分包管理實施細(xì)則》，該細(xì)則是為落實《公路工程施工分包管理辦法》，結(jié)合江蘇省的實際情況制定了具體的實施方案。

（三）對行政解釋具體內(nèi)容的審查

1、行政解釋是否與上位法相沖突

在符某某訴長沙市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會房屋登記糾紛案⑥中，雙方當(dāng)事人對“房屋轉(zhuǎn)移登記是否需要提交贈與或繼承公證文書”存在爭議。長沙市政府制定了《長沙市房地產(chǎn)交易管理辦法》（以下簡稱《辦法》），該《辦法》規(guī)定了共同確立了轉(zhuǎn)讓房屋涉及贈與和繼承的，還須提交房屋贈與、繼承公證文書的法律規(guī)則。后來，長沙市政府以《通知》形式作出解釋，規(guī)定“辦理房屋贈與手續(xù)，雙方當(dāng)事人親自辦理的，無需提供公正文書”。長沙市政府作出的行政解釋與《辦法》的規(guī)定存在出入，但是法院在審理的時候卻認(rèn)定行政解釋合法。

原因在于，《辦法》關(guān)于“贈與和繼承，還須提交贈與或繼承公證書”這一強(qiáng)制性規(guī)定，已超出了《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于房屋轉(zhuǎn)移登記所需條件的范圍，即存在與該法規(guī)定存在抵觸的情形。即行政機(jī)關(guān)通過行政解釋對錯誤的規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行修正，應(yīng)得到法院的認(rèn)可。

2、行政解釋是否超出解釋的范圍

行政機(jī)關(guān)作出的超出法律、法規(guī)、規(guī)章范圍的解釋，屬于不存在法律依據(jù)的無效解釋。在高郵市漢留摩托車修理銷售門市部不服揚州市高郵質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局行政處罰案⑦中，國家技術(shù)監(jiān)察局對“銷售假冒合格產(chǎn)品”的行為作出界定。根據(jù)國家技術(shù)監(jiān)察局作出的行政解釋，即使銷售者不知道所購買產(chǎn)品出現(xiàn)含雜、含假、以假充真的情況，也應(yīng)當(dāng)按照銷售者在產(chǎn)品中摻雜、摻假、以假充真的為由進(jìn)行處罰。但是從產(chǎn)品質(zhì)量法的規(guī)定看，雖然要求銷售者要認(rèn)真履行驗貨責(zé)任，但是并未規(guī)定相應(yīng)的行政責(zé)任（注：新《產(chǎn)品質(zhì)量法》已規(guī)定相應(yīng)的行政責(zé)任），因而國家技術(shù)監(jiān)察局作出的行政解釋缺少法律依據(jù)，是不能在案件中予以適用的。

（四）對行政解釋適用問題的審查

1、行政解釋的溯及力

法律、法規(guī)頒布在前，行政解釋性文件作出在后，對行政解釋性文件作出以前的行政相對人的行為或事項進(jìn)行處理時，能否適用行政解釋文件。有觀點認(rèn)為，行政解釋性文件對其發(fā)布前的行為不具有約束力，故行政機(jī)關(guān)在處理時不能適用行政解釋文件。這觀點在筆者看來，是錯誤的。行政解釋性文件是對本法的具體化和對某些條文規(guī)定的進(jìn)一步闡述，并不是新的行為規(guī)范準(zhǔn)則和新的權(quán)利義務(wù)劃分的標(biāo)準(zhǔn)。因此，只要這些行政解釋性文件符合其解釋的法律規(guī)范規(guī)定的要求，其效力原則上可以追溯到本法實施之日。但是，如果在行政解釋性文件發(fā)布以前，有權(quán)行政機(jī)關(guān)制定過行政解釋性文件的，而且這些文件符合本法原意的，原則上應(yīng)適用原來的文件，而不應(yīng)適用新的文件。我國現(xiàn)行法律、法規(guī)絕大部分不具有溯及力，只有法律規(guī)范中明確規(guī)定溯及既往和涉及歷史問題處理的法律規(guī)范具有溯及力，如《集體企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定暫行辦法》對該辦法頒布以前和以后集體企業(yè)形成資產(chǎn)的性質(zhì)如何界定的問題，就適用該辦法。行政解釋對法律的解釋，應(yīng)當(dāng)是在遵守法律本意的基礎(chǔ)上進(jìn)行的解釋。

2、針對個別省份做的解釋同樣適用于其他省份

張耀森與上海市衛(wèi)生局衛(wèi)生行政審核糾紛上訴⑧中，上訴人認(rèn)為原衛(wèi)生部作出的關(guān)于《衛(wèi)生部關(guān)于對浙江省衛(wèi)生廳在執(zhí)行＜醫(yī)療事故處理條例＞過程中有關(guān)問題的批復(fù)》僅適用于浙江省。上訴人的對原衛(wèi)生部對《醫(yī)療事故技術(shù)鑒定暫行辦法》作出的前述批復(fù)的理解是錯誤的。原衛(wèi)生部根據(jù)醫(yī)療事故技術(shù)鑒定的實際情況，作出具體的應(yīng)用解釋，雖然該文件針對浙江省衛(wèi)生廳的請示作出，但作為行政解釋文件，根據(jù)行政法制統(tǒng)一原則，對全部衛(wèi)生行政管理部分均有適用意義，法院對合法的行政解釋可以作審理案件的依據(jù)。

三、行政解釋司法審查的立場及應(yīng)對之策

（一）行政解釋司法審查的立場

行政解釋的司法審查應(yīng)堅守審查立場，同時保有尊重態(tài)度。新行政訴訟法明確了法院對行政機(jī)關(guān)制定的解釋性文件的審查，即使法如此，法院在審理行政案件的過程中，還是應(yīng)該基于各種原因?qū)π姓Q定表現(xiàn)出謙讓、自我克制與尊重的態(tài)度。但是，如果法院對所有的行政行為、行政機(jī)關(guān)制定的解釋性文件都一味的尊重，法院將失去其居中審判者的作用，司法審查可能失去應(yīng)有的意義，法院在審理行政解釋性文件之時，在保持謙抑的同時也要發(fā)揮能動司法的作用。法官有義務(wù)在審理案件時，利用手中的權(quán)力，通過維護(hù)平等和自由而促進(jìn)社會的公平。

（二）行政解釋司法審查的對策

《行政訴訟法》的規(guī)定，法院審理行政案件以法律法規(guī)為依據(jù)，參照規(guī)章。除此之外，《最高院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》規(guī)定人民法院審理行政案件，可以在裁判文書中引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件。法院在審理行政案件的過程中，應(yīng)當(dāng)審查解釋性文件的合法性及合理性。

法院審查行政解釋時應(yīng)該從以下幾個方面展開：

1、審查作出行政解釋的主體是否合法。審查作出行政解釋的機(jī)關(guān)是否有法定的授權(quán)。法律，法規(guī)規(guī)章等規(guī)范性文件中會對解釋機(jī)構(gòu)予以規(guī)定，作出解釋的主體必須是有關(guān)機(jī)關(guān)或部門。行政機(jī)關(guān)得到法定解釋權(quán)后，應(yīng)該以本機(jī)關(guān)的名義對外作出行政解釋，不能以內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的名義對外作出行政解釋，也不允許行政機(jī)關(guān)將法定的行政解釋權(quán)授權(quán)給第二個行政機(jī)關(guān)作出解釋。

2、審查行政解釋的內(nèi)容是否合法。法院審查行政解釋的具體內(nèi)容，應(yīng)審查文件作出的解釋是否超出了原法律、法規(guī)、規(guī)章的范圍，是否與受解釋的法律、法規(guī)、規(guī)章相沖突。

3、區(qū)分行政解釋的形式。行政解釋的形式?jīng)]有統(tǒng)一的規(guī)定，形式多種多樣，法院對不同形式解釋的司法審查限度也不同。全國人大常委會的法律解釋，國務(wù)院或則國務(wù)院授權(quán)的部門公布的行政法規(guī)解釋，人民法院作為審理行政案件的法律依據(jù)；規(guī)章制定機(jī)關(guān)作出的與規(guī)章具有同等效力的規(guī)章解釋，人民法院審理行政案件時參照適用⑨，對于此類解釋，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該予以尊重。另外，有關(guān)部門為指導(dǎo)法律執(zhí)行或者實施行政措施而作出的具體應(yīng)用解釋和制定的其他規(guī)范性文件，如“復(fù)函”、“批復(fù)”、“通知”等對人民法院不具有法律規(guī)范意義上的約束力。

但是，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為被訴具體行政行為依據(jù)的具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件合法、有效并合理、適當(dāng)?shù)?，在認(rèn)定被訴具體行政行為合法性時應(yīng)承認(rèn)其效力；人民法院可以在裁判理由中對具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件是否合法、有效、合理或適當(dāng)進(jìn)行評述。法院發(fā)揮司法能動性，首先，行政機(jī)關(guān)有前后解釋的，應(yīng)審查行政機(jī)關(guān)的前后解釋是否一致。行政機(jī)關(guān)對統(tǒng)一法規(guī)、規(guī)章前后解釋不一致時，若行政機(jī)關(guān)有充分的說明理由，法院還是需根據(jù)實際情況予以判斷。其次，行政解釋不能存在偏見。在部分案件中，行政機(jī)關(guān)可能在與自身利益相關(guān)時或存在偏見時對法律規(guī)則進(jìn)行解釋，如此解釋就違反了公平公正原則，當(dāng)然法院是不應(yīng)該給予尊重的。

四、結(jié)語

司法權(quán)和行政權(quán)需要良性互動，良性的互動有利于行政機(jī)關(guān)較好地行使法律賦予的行政權(quán)力，高效靈活地維護(hù)社會的穩(wěn)定，也有利于法院更好地發(fā)揮司法的監(jiān)督作用。這要求法院審查行政機(jī)關(guān)行政行為及其所依據(jù)的行政解釋時，始終堅持“審查”這一立場，同時給予行政機(jī)關(guān)一定程度的“尊重”。同時，法院在審理個案的過程中，從合法性入手，分別對行政解釋的主體、行政解釋涉及的范圍及行政解釋的形式進(jìn)行審查；在審查行政解釋的合法性后，對行政解釋的合理性等因素進(jìn)行審查，對行政解釋作出理性的選擇。

注釋

①案件字號（2002）淮行終字第8號。

②（1996）廈鼓行初字第1號。

③（2000）廈鼓行初字第1號。

④（2000）廈鼓行初字第1號。

⑤（2011）芙行初字第18號。

⑥（2011）芙行初字第18號。

⑦（2000）郵行初字第20號。

⑧（2005）滬二中行終字第103號。

⑨2004年最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀(jì)要》第1項。

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謝麗麗（1990-），女，漢族，廣東省梅州市，法學(xué)碩士，華南師范大學(xué)，憲法學(xué)與行政法學(xué)。