殷晶晶

中共茂名市委黨校 525000

社會(huì)組織培育與發(fā)展問(wèn)題研究
——基于官洲市的實(shí)證分析

殷晶晶

中共茂名市委黨校 525000

自從改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會(huì)上的改革在不斷深化，社會(huì)的轉(zhuǎn)型、企業(yè)的轉(zhuǎn)制、政府職能的轉(zhuǎn)變都取得了巨大的成績(jī)。這些都為社會(huì)組織展提供了充足的發(fā)展空間。文中闡述了社會(huì)組織的定義與具備的特征，從官洲市實(shí)際情況出發(fā)分析了其社會(huì)組織培育與發(fā)展所存在的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上就官洲市社會(huì)組織培育與發(fā)展的路徑提出了幾點(diǎn)建議，以期為官洲市社會(huì)組織的培育和發(fā)展提供借鑒。

社會(huì)組織；培育與發(fā)展；路徑分析

一、社會(huì)組織定義與特征

不同于西方原生于社會(huì)需要而自發(fā)成立生長(zhǎng)的社會(huì)組織特性，我國(guó)社會(huì)組織成長(zhǎng)環(huán)境因有政府權(quán)力介入社會(huì)而萬(wàn)象叢生。既有完全官方應(yīng)政策需要而發(fā)起的面子社會(huì)組織（不以項(xiàng)目開(kāi)展為組織活動(dòng)內(nèi)容），也有本著真心力求為社會(huì)為公眾做貢獻(xiàn)的公益類社會(huì)組織，既有境外社會(huì)組織思想、項(xiàng)目等方面的介入，也有成長(zhǎng)于本土的草根類社會(huì)組織的探索。因研究對(duì)象的確定性關(guān)乎研究結(jié)論的科學(xué)性與實(shí)踐性，本研究在眾多類型社會(huì)組織中更為關(guān)切的是公民個(gè)人基于自愿意志下而發(fā)起成立的社會(huì)組織，身份上統(tǒng)歸民政局管理。此類社會(huì)組織具備如下特征：

一是組織形態(tài)上的‘類組織’結(jié)構(gòu)”①特征。即區(qū)別于現(xiàn)代社會(huì)中典型的科層制組織結(jié)構(gòu)，此類社會(huì)組織多是“不存在完整嚴(yán)密的職位體系和層次分明的等級(jí)鏈條”②。組織管理上呈現(xiàn)橫向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，內(nèi)部的權(quán)利分配和溝通不存在等級(jí)制度， 成員之間是平等競(jìng)爭(zhēng)和合作的關(guān)系。組織成員以自愿的方式聯(lián)結(jié)在一起，組織的進(jìn)入和退出非常自由。因此，雖然規(guī)模龐大，但核心的穩(wěn)定的人數(shù)只占總體不到5%，組織成員分散，參加組織活動(dòng)時(shí)間不固定，組織成員流動(dòng)頻繁。組織架構(gòu)呈現(xiàn)松散、開(kāi)放、靈活特點(diǎn)。二是組織行為邏輯上屬于社會(huì)“自組織”，即社會(huì)成員自發(fā)成立，有自己生存發(fā)展的行為邏輯，有自己的組織資源、宗旨和精神。三是自主性方面體現(xiàn)出依附式自主特征。即游離于正式監(jiān)管體系之外同時(shí)在非正式渠道中，與政府保有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。政府在對(duì)組織的管理中，由于存在條塊分割、利益沖突現(xiàn)象，使得這一領(lǐng)域的政府力量常常無(wú)法有效發(fā)揮。因此，組織得以遠(yuǎn)離正式的監(jiān)管體系，從而獲得相對(duì)完整的“另類”獨(dú)立性。但這并不代表組織完全不受制于政府管理，相反，政府態(tài)度往往是組織得以生存發(fā)展的關(guān)鍵要素。故而，在特殊場(chǎng)域，如共同應(yīng)對(duì)一些公共問(wèn)題、開(kāi)辦公開(kāi)活動(dòng)時(shí)，通常會(huì)出現(xiàn)組織與政府的“結(jié)盟”。“但是這個(gè)同盟的雙方都‘另有所圖’，一旦一方的目的達(dá)成便會(huì)退出‘結(jié)盟’?！雹鬯裕M織在正式監(jiān)管體系之外游離，但在非正式渠道中，與政府保有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，體現(xiàn)的是一種依附式自主。

二、官洲市社會(huì)組織培育與發(fā)展存在問(wèn)題

（一）政策扶持有限

一方面該市現(xiàn)階段發(fā)展以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為重心，社會(huì)建設(shè)的加強(qiáng)雖不斷提及，但真正重視社會(huì)建設(shè)，尤其是重視社會(huì)組織的地位、作用和對(duì)社會(huì)組織的探索發(fā)展的體現(xiàn)并不多，多數(shù)停留喊口號(hào)階段，并未將社會(huì)組織的培育發(fā)展和管理真正納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。在突破社會(huì)組織雙重管理體制方面，該市出臺(tái)了一系列措施，真正做到了對(duì)社會(huì)組織的輕登記。但除此之外，相關(guān)政策措施并不多見(jiàn)。社會(huì)組織的地位和作用得不到正視，對(duì)政府決策和社會(huì)事務(wù)的參與度有限，其在社會(huì)建設(shè)中的作用得不到有效發(fā)揮。

另一方面，盡管該市緊隨中央和省意見(jiàn)先后出臺(tái)了一系列扶持社會(huì)組織的文件，但一邊是現(xiàn)有政策不夠細(xì)不夠全，另一邊是相關(guān)職能部門(mén)只停留在文來(lái)文往形式的貫徹，政策的執(zhí)行和落實(shí)不見(jiàn)到位。以政府購(gòu)買公共服務(wù)為例，該項(xiàng)政策落實(shí)主涉三個(gè)內(nèi)容：由編辦制定出臺(tái)的政府所需購(gòu)買服務(wù)目錄、由財(cái)政制定的政府購(gòu)買公共服務(wù)預(yù)算目錄、具備承接政府公共服務(wù)的社會(huì)組織目錄，當(dāng)前該市已擬定出臺(tái)政府購(gòu)買公共服務(wù)目錄，明確了政府購(gòu)買公共服務(wù)需有相應(yīng)財(cái)政保障，但預(yù)算撥付以及社會(huì)組織的登記評(píng)估工作現(xiàn)實(shí)掣肘過(guò)多，難以有效開(kāi)展，政策初衷難以實(shí)現(xiàn)。此外，對(duì)已開(kāi)展的政府購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目監(jiān)督乏力，雖有購(gòu)買公共服務(wù)流程公開(kāi)之說(shuō)，但實(shí)際操作過(guò)程缺少公開(kāi)透明。社會(huì)組織發(fā)展所需的經(jīng)費(fèi)保障、人才機(jī)制以及政策激勵(lì)環(huán)境欠缺，發(fā)展助推力不足。

（二）政府監(jiān)管乏力

該市民政部門(mén)下設(shè)有民間組織管理局專管全市社會(huì)組織的登記監(jiān)督和管理工作，但現(xiàn)有在編人員1人，抽調(diào)下屬單位人員2人，統(tǒng)籌全市社會(huì)組織工作，造成該市現(xiàn)有職能部門(mén)工作人員多疲于應(yīng)付社會(huì)組織的日常登記管理工作，大量社會(huì)組織游離于有效監(jiān)管范圍之外，無(wú)力監(jiān)管或監(jiān)管不到位是常態(tài)，整體監(jiān)管力量非常薄弱。此外，監(jiān)管手段有限，與輕登記重監(jiān)管的時(shí)勢(shì)之策不相對(duì)稱。政府對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管手段主要有日常管理、行政檢查、執(zhí)法監(jiān)督和年檢四種形式。政府的日常管理、行政檢查執(zhí)行存有阻力，此種監(jiān)管并不能有效的保有二者之間的聯(lián)系。而由于缺少執(zhí)法權(quán)，社會(huì)組織開(kāi)展活動(dòng)引發(fā)社會(huì)問(wèn)題時(shí)相關(guān)職能部門(mén)對(duì)此的執(zhí)法監(jiān)督多產(chǎn)生分歧，致使執(zhí)法監(jiān)督存有漏洞。近期查處一出社會(huì)組織違規(guī)違法行為，但礙于執(zhí)法權(quán)設(shè)限，對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管陷尷尬境地。年檢，作為現(xiàn)有最主要的社會(huì)組織監(jiān)管手段，多半依賴于社會(huì)組織的自覺(jué)性。管理改革后，以前走個(gè)過(guò)場(chǎng)，流于形式的局面有所改善，但根本問(wèn)題并未得到解決，不少社會(huì)組織仍然不受監(jiān)管手段制約。能夠積極主動(dòng)送交民政部門(mén)年檢的社會(huì)組織只占等級(jí)社會(huì)組織中很少比例，而從登記管理機(jī)關(guān)角度出發(fā)，以年檢作為賞罰社會(huì)組織的硬性要求并不現(xiàn)實(shí)，登記管理機(jī)關(guān)失去作為管理者的主動(dòng)權(quán)，由此，年檢作為唯有的一種現(xiàn)存監(jiān)管手段失效。

（三）自身發(fā)展能力有限

該市出臺(tái)社會(huì)組織扶持政策和措施之后，社會(huì)組織發(fā)展外部環(huán)境得以優(yōu)化，但社會(huì)組織自身發(fā)展總體形勢(shì)不容樂(lè)觀。最直接的體現(xiàn)是，在積極推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)政策落實(shí)過(guò)程中，出現(xiàn)社會(huì)組織不承接、承接不了或承接了但完成質(zhì)量不高等問(wèn)題。由此暴露出社會(huì)組織自身發(fā)展的能力局限，具體體現(xiàn)在：

一是目標(biāo)宗旨不明確。部分組織成立初期熱情較高，但缺少對(duì)組織的準(zhǔn)確定位和長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，一陣子后熱情減退。有些組織好像什么都能做，但什么也做得不精。有的偏離了公益性和非營(yíng)利性，通過(guò)不正當(dāng)手段獲取利益。二是生存資源配置不足，包括資金、人才等資源嚴(yán)重缺乏。不少社會(huì)組織資金來(lái)源主要依靠單位或個(gè)人等社會(huì)捐款，服務(wù)收費(fèi)和政府撥款很少或幾乎沒(méi)有，此種拉贊助形式的經(jīng)費(fèi)支撐相當(dāng)不穩(wěn)定，缺乏有效保障，組織開(kāi)展活動(dòng)極具隨機(jī)性。在人才結(jié)構(gòu)上，不僅缺少以社會(huì)為主的專業(yè)人才，更缺乏從事社會(huì)組織工作的專職人員。以該市現(xiàn)有聲譽(yù)度較高的某協(xié)會(huì)為例，在最高年活動(dòng)量達(dá)到上百場(chǎng)時(shí)期，其日常公益活動(dòng)的開(kāi)展主要由3-5人力量協(xié)調(diào)完成，而專職人員少于3人，財(cái)務(wù)專職人員一人但流動(dòng)性較大，而取得社會(huì)工作者證的工作人員為0。與此同時(shí)，專職工作人員少兼職人員多，從業(yè)人員數(shù)量偏少人員不穩(wěn)定，結(jié)構(gòu)失衡，一人身兼多職的現(xiàn)象也比較普遍。以義工協(xié)會(huì)為例，專職工作只有1人，其他全為兼職。三是自我管理能力不足。社會(huì)組織是面向社會(huì)公眾的組織，獲得社會(huì)公眾的信任和贊譽(yù)是社會(huì)組織的立足之本。為此，社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)建立良好的、有效的、透明的管理機(jī)制。但現(xiàn)階段整體而言，該市不少社會(huì)組織管理存在不少漏洞。極少社會(huì)組織能做到信息的公開(kāi)透明，財(cái)務(wù)管理較為混亂。組織活動(dòng)決策由政府拍板，缺少自主性。組織結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)部分工不明確，人力資源管理不力。更有社會(huì)組織不按章程開(kāi)展相關(guān)工作和活動(dòng)，有名無(wú)實(shí)，缺乏凝聚力和公信力。四是服務(wù)能力弱。部分社會(huì)組織有名無(wú)實(shí)，很少開(kāi)展活動(dòng)，多以應(yīng)付性姿態(tài)高高樣子，基本處于休眠或半休眠狀態(tài)。也有部分社會(huì)組織積極開(kāi)展活動(dòng)，熱衷于參與茂名社會(huì)建設(shè)中，但活動(dòng)開(kāi)展呈現(xiàn)明顯的運(yùn)動(dòng)式特征，活動(dòng)開(kāi)展缺少長(zhǎng)期有效科學(xué)合理的規(guī)劃。與政府互動(dòng)密切的社會(huì)組織形式上扮演了政府下屬部門(mén)一角，活動(dòng)開(kāi)展依附于政府工作開(kāi)展需要，項(xiàng)目開(kāi)展號(hào)召性不強(qiáng)，居民參與度不高，項(xiàng)目開(kāi)展效果不盡如人意，脫離了社會(huì)組織自身角色定位。

（四）社會(huì)組織行業(yè)建設(shè)仍需進(jìn)一步推進(jìn)

行業(yè)環(huán)境良莠，決定社會(huì)組織生存的活力空間。該市社會(huì)組織引起關(guān)注時(shí)期不長(zhǎng)，整體行業(yè)建設(shè)仍處于起步階段，行業(yè)規(guī)范確立、制度構(gòu)建尚不完善。

一是部分組織自身定位模糊，無(wú)長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃。不少社會(huì)組織成立在于搭便車，成立之時(shí)對(duì)組織目標(biāo)、組織體系、組織運(yùn)行機(jī)制缺少科學(xué)理性思考，活動(dòng)開(kāi)展與目標(biāo)宗旨車行兩路。二是行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)異化。一邊是某一兩個(gè)規(guī)模較大社會(huì)組織占據(jù)領(lǐng)域內(nèi)社會(huì)組織壟斷地位，資源優(yōu)勢(shì)集中，另一邊則是數(shù)量眾多的小規(guī)模社會(huì)組織扎堆競(jìng)爭(zhēng)，公共服務(wù)領(lǐng)域、類型上相互覆蓋，差異化不明顯，活動(dòng)效應(yīng)不明顯，且多各自為營(yíng)，難見(jiàn)抱團(tuán)發(fā)展，同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)明顯，組織發(fā)展前景堪憂。三是整體行業(yè)制度建設(shè)不成體系?，F(xiàn)有制度建設(shè)多局限于社會(huì)組織自身或回應(yīng)政府政策所設(shè)，對(duì)社會(huì)組織行業(yè)的整體認(rèn)知尚未建構(gòu)，諸如誠(chéng)信、信息公開(kāi)等制度體系尚未得以形成。

三、突破阻滯、培育健康社會(huì)組織發(fā)展環(huán)境之路徑分析

上述該市社會(huì)組織發(fā)展存在的問(wèn)題，一方面是全社會(huì)社會(huì)組織發(fā)展的一個(gè)小的縮影，另一方面也袒露出該市自身存在的不足。如何培育和發(fā)展該市社會(huì)組織，助力茂名市社會(huì)建設(shè)，建議現(xiàn)階段重點(diǎn)開(kāi)展如下工作：

（一）深入開(kāi)展政策研究，促社會(huì)組織培育目標(biāo)本土化定位

社會(huì)組織關(guān)注社會(huì)領(lǐng)域的方方面面，活動(dòng)開(kāi)展類型豐富多樣，但該市社會(huì)建設(shè)投入資源有限，如此形勢(shì)下為該市培育社會(huì)組織工作提出了一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：有限資源該如何使用才能發(fā)揮集聚效應(yīng)？進(jìn)一步的思考題就是我們?cè)撝攸c(diǎn)培育哪類社會(huì)組織？茂名現(xiàn)在社會(huì)建設(shè)最需要哪類社會(huì)組織活動(dòng)項(xiàng)目？茂名社會(huì)治理難點(diǎn)在哪里？茂名市民實(shí)際生活需要的是什么？哪些社會(huì)組織回應(yīng)了這些問(wèn)題，哪些活動(dòng)項(xiàng)目改善了這些問(wèn)題，才是政策應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)扶持社會(huì)組織和活動(dòng)項(xiàng)目。綜合觀察，當(dāng)前該市社會(huì)治理中的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)、基層社會(huì)和社區(qū)治理三大領(lǐng)域是社會(huì)組織最能發(fā)揮作用的嵌入點(diǎn)，因此，建議組建由社會(huì)組織研究學(xué)者、民政主管工作人員和部分社會(huì)組織負(fù)責(zé)人共同組成的調(diào)研考察小組，共同研究商討制定如何引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)、基層與社區(qū)相關(guān)的社會(huì)組織參與市委市府重點(diǎn)工作部署，制定相關(guān)培育發(fā)展的政策內(nèi)容，以此作為進(jìn)一步明確社會(huì)組織培育目標(biāo)的起步之路，從而實(shí)現(xiàn)政策引導(dǎo)扶持茂名社會(huì)建設(shè)需要的社會(huì)組織落到實(shí)處，真正發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)建設(shè)中的應(yīng)有之力量。

（二）建聯(lián)系溝通機(jī)制，搭資源整合平臺(tái)

圍繞社會(huì)組織的培育與發(fā)展，有三大主體是主要推動(dòng)力量：社會(huì)組織管理部門(mén)、社會(huì)組織相關(guān)研究者和社會(huì)組織成員。社會(huì)組織管理部門(mén)所掌握的是事關(guān)社會(huì)組織的政策詳情和政策制定權(quán)，社會(huì)組織自身則是社會(huì)服務(wù)的直接提供者，滿足居民的最現(xiàn)實(shí)需求，而社會(huì)組織的相關(guān)研究人員則是能以觀察者的視角為社會(huì)組織良性發(fā)展提供智力支持。應(yīng)對(duì)當(dāng)前該市社會(huì)組織發(fā)展遭遇的政策扶持有效性不明顯、行業(yè)內(nèi)部扎堆競(jìng)爭(zhēng)、組織發(fā)展定位模糊等現(xiàn)存難題，將社會(huì)組織管理部門(mén)、社會(huì)組織相關(guān)研究者和社會(huì)組織成員聚到一起，溝通協(xié)商，互通有無(wú)，有助于集中勢(shì)力、集合資源，實(shí)現(xiàn)政策制定有效、組織發(fā)展有望、理論研究有成果的三贏局面。因此，建議在三方之間建立常態(tài)聯(lián)系機(jī)制，比如開(kāi)展主題雙周會(huì)等，圍繞該市社會(huì)組織培育與發(fā)展的核心議題，定期開(kāi)展活動(dòng)，或由社會(huì)組織進(jìn)行項(xiàng)目介紹，或由社會(huì)組織管理部門(mén)進(jìn)行政策講解，以此搭建起有效的三方交流平臺(tái)，共同推動(dòng)該市社會(huì)組織的雙量提升。

（三）合理監(jiān)管，嚴(yán)控社會(huì)組織不安全性

社會(huì)組織本質(zhì)上屬于社會(huì)自組織，是公民自發(fā)成立和加入的組織，因此，其監(jiān)管秉承的是社會(huì)之組織還于社會(huì)之精神。需多管齊下，做好社會(huì)組織的監(jiān)管工作。一要靠政府。將對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管從項(xiàng)目成果監(jiān)控前移至項(xiàng)目運(yùn)行流程監(jiān)控，不單評(píng)估其經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)加入社會(huì)效益評(píng)估。另強(qiáng)化報(bào)告制度、年度報(bào)告制度及對(duì)社會(huì)組織違規(guī)行為進(jìn)行處罰等多樣化監(jiān)管手段。二要看社會(huì)監(jiān)督。通過(guò)信息披露制度、捐贈(zèng)者監(jiān)督與輿論監(jiān)督等手段，讓監(jiān)管權(quán)還予社會(huì)。三是督促推進(jìn)行業(yè)監(jiān)督。通過(guò)組建同業(yè)組織、制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)評(píng)估與認(rèn)證、強(qiáng)化社會(huì)組織內(nèi)部的人員、財(cái)務(wù)、信息化、組織自律建設(shè)等多樣化監(jiān)管。

注釋

①馬西恒.民間組織發(fā)展與執(zhí)政黨建設(shè)-對(duì)上海市民間組織黨建實(shí)踐的思考［J］.政治學(xué)研究，2003，1：24.

②同上

③王詩(shī)宗等.獨(dú)立抑或自主：中國(guó)社會(huì)組織特征問(wèn)題重思［J］. 中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2013，5.

殷晶晶（1988.12），女，安徽省東至縣，學(xué)歷：研究生 職稱：社會(huì)學(xué)助教 研究方向：應(yīng)用社會(huì)學(xué)。