孫廣闊

上海大學(xué)法學(xué)院 上海 200444

PPP模式與政府購(gòu)買服務(wù)相關(guān)法律政策研究

孫廣闊

上海大學(xué)法學(xué)院 上海 200444

財(cái)政部于2016年1月11日發(fā)布了《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)預(yù)[2015]225號(hào)），文中“三、妥善處理存量債務(wù)”的第一段有“取消融資平臺(tái)公司的政府融資職能，推動(dòng)有經(jīng)營(yíng)收益和現(xiàn)金流的融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型改制，通過(guò)政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府購(gòu)買服務(wù)等措施予以支持”的表述。此處，“PPP”和“政府購(gòu)買服務(wù)”是并列出現(xiàn)的，是否表明其兩者關(guān)系是并列、對(duì)等關(guān)系呢？是否就沒(méi)有交叉重合部分呢？是否分別適用不同法規(guī)政策呢？此文對(duì)這些問(wèn)題從法律法規(guī)方面進(jìn)行了比較。

公私合營(yíng)；政府采購(gòu)；非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目

一、PPP與政府購(gòu)買服務(wù)的概念

在厘清PPP與政府購(gòu)買服務(wù)兩者關(guān)系前，應(yīng)明確兩者的界限范圍。因此，筆者將分別從廣義和狹義方面對(duì)其論述。

（一）政府和社會(huì)資本合作（PPP）

從各國(guó)和國(guó)際組織對(duì)PPP的理解來(lái)看，廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系；狹義的PPP則通常被理解為市政基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目融資模式的總稱，更加強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本合作過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和項(xiàng)目的物有所值原則。

根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳于2015年5月22日發(fā)布的轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)）對(duì)PPP的定義以及財(cái)經(jīng)113號(hào)文的規(guī)定，可知我國(guó)目前對(duì)PPP的定義采用的是狹義的PPP概念。

（二）政府購(gòu)買服務(wù)

廣義的政府購(gòu)買服務(wù)范圍主要包括勞動(dòng)就業(yè)、工程建設(shè)、公共安全、社會(huì)事業(yè)、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等六大類的服務(wù)。

狹義的政府購(gòu)買服務(wù)即政府購(gòu)買本身需要的服務(wù)，或政府購(gòu)買維持其自身運(yùn)轉(zhuǎn)需要的服務(wù)，也主要包括專家服務(wù)（咨詢和研究）、工程建設(shè)、公共安全、后勤保障、中介服務(wù)、政府服務(wù)外包等六大方面。

二、PPP與政府購(gòu)買服務(wù)的關(guān)系分析

國(guó)務(wù)院及其部委在規(guī)范PPP和政府購(gòu)買服務(wù)方面頒布了很多法規(guī)政策，不同部委頒布的政策之間有矛盾之處，由此引發(fā)對(duì)政策的不同解讀，對(duì)于PPP和政府購(gòu)買服務(wù)的關(guān)系亦有不同的觀點(diǎn)，主要包括以下三種觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)：PPP模式的實(shí)質(zhì)是政府購(gòu)買服務(wù)

根據(jù)財(cái)政部于2014年9月23日發(fā)布的《推廣和運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)）中明確指出：“政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)質(zhì)是政府購(gòu)買服務(wù)”，認(rèn)為政府購(gòu)買服務(wù)是較大的概念，而PPP模式是其中一種表現(xiàn)形式。在此觀點(diǎn)下，PPP模式由此可以作為政府購(gòu)買服務(wù)的一種表現(xiàn)形式直接適用《政府采購(gòu)法》、《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》進(jìn)行社會(huì)資本采購(gòu)（其中包括了公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判和單一來(lái)源采購(gòu)四種模式），而不是僅適用《招標(biāo)投標(biāo)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》。

而根據(jù)1月21日，財(cái)政部發(fā)布的《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)〔2014〕214號(hào)）的適用范圍，作為政府購(gòu)買服務(wù)的PPP模式亦可直接適用該辦法，采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)進(jìn)行采購(gòu)。

第二種觀點(diǎn)：政府購(gòu)買服務(wù)是PPP模式中的“政府付費(fèi)”模式

根據(jù)財(cái)金〔2014〕113號(hào)文中對(duì)回報(bào)機(jī)制的描述，“包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)等支付方式。”，以及國(guó)家發(fā)展改革委2014年12月2日《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)）中指出：“（二）操作模式選擇中3.非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目，可通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)，采用建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)（BOO）、委托運(yùn)營(yíng)等市場(chǎng)化模式推進(jìn)?！庇纱苏J(rèn)為：政府付費(fèi)是PPP的三種支付方式之一，是指政府直接付費(fèi)購(gòu)買公共產(chǎn)品和服務(wù)。

在這種觀點(diǎn)下，對(duì)于PPP支付方式中的“使用者付費(fèi)”模式，由于不需政府財(cái)政性資金的支出，僅適用《招標(biāo)投標(biāo)法》及《招標(biāo)投標(biāo)條例》；對(duì)于“可行性缺口補(bǔ)助”模式和“政府付費(fèi)”模式，因其使用財(cái)政性資金，則可直接適用《政府采購(gòu)法》、《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》等法規(guī)。

第三種觀點(diǎn)：政府購(gòu)買服務(wù)和PPP模式是并列但又有重合部分的關(guān)系

根據(jù)國(guó)務(wù)院于2015年6月25日發(fā)布的《關(guān)于做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危舊房改造工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2015〕37號(hào)）中，第三部分“創(chuàng)新融資體制機(jī)制”中“（一）推動(dòng)政府購(gòu)買棚改服務(wù)”、“（二）推廣政府與社會(huì)資本合作模式”，以及本文開(kāi)頭提及的2016年1月11日發(fā)布財(cái)預(yù)[2015]225號(hào)文中兩者并列出現(xiàn)的現(xiàn)象，由此得出PPP和政府購(gòu)買服務(wù)是并列的關(guān)系。而且，政府購(gòu)買服務(wù)早已有之：國(guó)務(wù)院辦公廳于2013年9月26日發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)），財(cái)政部于2014年1月24日發(fā)布《關(guān)于政府購(gòu)買服務(wù)有關(guān)預(yù)算管理問(wèn)題的通知》（財(cái)預(yù)〔2014〕13號(hào)），財(cái)政部、民政部和工商總局于2014年12月15日聯(lián)合發(fā)布的自2015年1月1日起施行的《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》(財(cái)綜[2014]96號(hào))，從這三個(gè)文件我們可以看出政府購(gòu)買服務(wù)已自成體系。我司亦有根據(jù)財(cái)綜[2014]96號(hào)文編制政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)施方案的經(jīng)驗(yàn)。

而這兩者的重合部分的分析則類似第二種觀點(diǎn)，但此觀點(diǎn)認(rèn)為PPP模式中采用“政府付費(fèi)”回報(bào)模式的PPP項(xiàng)目只是政府購(gòu)買服務(wù)范圍中的一小部分，真正的政府購(gòu)買服務(wù)的范圍要比“政府付費(fèi)”的PPP項(xiàng)目大得多。

因此，對(duì)這兩種模式的法律適用規(guī)則為：在二者的重合范圍內(nèi)可以同時(shí)適用兩者的法規(guī)政策，而在兩者不同的范圍內(nèi)則要分別適用與其對(duì)應(yīng)的法規(guī)政策。

三、結(jié)論

以上三種觀點(diǎn)依據(jù)不同的政策文件，都可自圓其說(shuō)。但不管兩者的關(guān)系如何，達(dá)成的共識(shí)是PPP和政府購(gòu)買服務(wù)在采購(gòu)方式上都適用《招標(biāo)投標(biāo)法》、《招標(biāo)投標(biāo)條例》及《政府采購(gòu)法》、《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》，而且都可采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商的方式進(jìn)行采購(gòu)等。