藥 清

山西金融職業(yè)學院會計系 山西太原 030008

地方政府債務成因與風險防范
——以山西省J市為例

藥 清

山西金融職業(yè)學院會計系 山西太原 030008

隨著地方經濟的發(fā)展，地方政府的資金來源也越來越受到人們的關注，隨之產生的地方政府債務也漸漸走入公眾視線，不僅是顯性債務，隱性債務也在眾多研究者中受到廣泛關注。針對地方政府債務形成的原因與所產生的風險及其防范，本文結合山西省J市實際情況，在其主導產業(yè)為煤炭企業(yè)的前提下，分析J市存在的問題及原因，立足完善煤炭企業(yè)相關稅收及資源整合，探索于J市更加有針對性的地方債務風險防范方法。

地方政府債務；債務風險

一、現(xiàn)狀與風險

地方政府性債務是指地方政府、經費補助事業(yè)單位、融資平臺公司等直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持，因公益性項目建設形成的債務。截至2010年底，我國地方政府債務總額約107174.91億元，其中直接債務67109.51億元，占債務總額的62.62%，擔保債務占21.8%，其他債務占15.58%。而隱性債務由于其隱蔽性、不確定性等特點，具體數額無法準確計算，但其產生的作用于影響很大，風險甚至超過了顯性債務。

二、地方政府債務的成因

（一）金融危機影響

2008年全球金融危機給我國造成的影響還未全部消散，對于山西省及J市來說，金融危機對支柱產業(yè)——煤炭產業(yè)的影響是巨大的，其帶來的經濟增速放緩，需求下滑帶動煤炭價格下行，使得煤炭出口銳減。J市政府對煤炭企業(yè)兼并重組以及施以財政支持，力求幫助煤炭企業(yè)渡過難關，同時還要在已經大幅減少財政收入的情況下，繼續(xù)投入對民生、就業(yè)的保障支出。

為了應對金融危機，地方政府需投入大量資金刺激經濟增長，這對原本不富裕的地方政府來說更是雪上加霜。從2009年開始，我國地方政府債務負擔率增長迅速，這一指標在之后的幾年均超過了警戒線20%。

（二）稅制改革不徹底

1994年的財政分稅體制改革導致地方政府財權和事權不對稱，財政收入向上級集中。2012年山西省J市稅收收入占財政收入的83.91%，增值稅作為對煤炭行業(yè)影響最大的稅種，2008年增值稅改革，煤炭增值稅由13%調整為17%。煤炭行業(yè)稅負增加顯著，而地方政府的低分成比例，使得其并沒有在這種改革中獲利太多。另外，對煤炭企業(yè)影響較大的資源稅目前雖然還只是一個小稅種，僅占J市稅收收入的5%左右，但資源稅對除純稅收收入以外的影響卻是重大的。目前資源稅采取從量計征方式，對銷售價格的變動缺乏直接影響，其促進資源優(yōu)化配置及提高資源利用效率的作用將受到約束?，F(xiàn)階段從量計征方式不利于煤炭企業(yè)利用高科技技術，一味地增加產量不僅造成了資源浪費，也不可避免的減少了地方政府收入（其中包括直接減少的收入以及環(huán)境治理等支出的增加）。不完善的稅收制度，直接或間接的對財政收入進而對地方政府債務產生嚴重影響。

（三）地方融資平臺等舉債方式導致隱性債務規(guī)模大

由于我國《預算法》規(guī)定地方政府不能舉債，而地方政府資金壓力又很大，使得地方融資平臺應運而生，主要是以政府為中小企業(yè)擔保，這形成了大量隱性地方政府債務。這兩年融資平臺貸款平均每年以兩倍速度遞增，一旦項目投資收益不能覆蓋成本，這些隱性債務必然顯性化，直接沖擊當地政府和經濟。

（四）過于重視用單純的經濟指標和形象工程來衡量政績

2011年J市財政收入178億元，GDP達到890億元，收入增長和GDP增長率均比上年有所提高，同時新建高校園區(qū)、新建了一批大型城市公園等，以及對城市主干道路的一再改建，有的甚至平均每2年要重新改建，這些當然會帶動GDP快速增長、城市形象提升，這些“政績”背后必然使得地方政府債務進一步增加。地方政府官員往往卻忽視這些資金債務，更關注的是“政績”，而這些債務最終會隨著領導官員的換屆，一屆一屆的傳遞下去，一旦債務危機爆發(fā)，將必然影響當地當地經濟社會的穩(wěn)定與發(fā)展。

三、地方政府債務風險防范監(jiān)管

（一）適當允許地方政府發(fā)債，加強融資平臺管理

面對目前存在的地方政府債務問題，應首先明確債務規(guī)模、性質、類型，對各類債務逐筆打開、解包還原，并明確責任人，做出合理的還債計劃，并施行跟蹤管理，進行督促和考核。其次應適當允許地方政府發(fā)行債務，根據分稅制體制及國外經驗表明，地方政府應配套擁有一級債權，同時要建立起健全的債務申報、審批、監(jiān)管機制。目前我國已經在部分省實施地方政府發(fā)債的試點，但仍需進一步擴大范圍。

（二）實施稅制改革，特別是資源稅改革，增強政府實力

結合山西省J市實際情況，J市產業(yè)結構比較單一，以煤炭產業(yè)為主要依托，財政收入的增長受制于資源型經濟這一特征，使得增值稅成為第一大稅種，而資源稅對于資源型企業(yè)來說，又是除增值稅以外的另一大稅種，實施稅制改革（特別是資源稅和增值稅改革）勢必將會對J市產生極為重大的影響。目前煤炭價格處于下行時期，是煤炭資源稅改革的黃金時期，將現(xiàn)行從量計征改為從價計征，能夠影響價格水平，最終調節(jié)產業(yè)結構；增強資源利用率從而相對減少對環(huán)境的危害，間接增加財政收入以及推動經濟發(fā)展。

（三）逐步實現(xiàn)地方政府債務信息公開透明，完善政府績效評價體系

提高地方政府債務的透明度，使更多的隱性債務顯性化，能夠降低部分債務的不可控風險。

完善政府績效評價體系要做到合理評價政績，不以單純的“面子工程”作為評價一屆官員的首要依據，應當把地方政府債務增量和償還情況與具體責任人掛鉤，起到限制債務規(guī)模的作用，從而降低債務風險的發(fā)生。目前J市已經把教育、醫(yī)療、打黑等納入政績考核范疇，下一步將繼續(xù)推進將政府債務情況納入政績考核范圍。

注釋

[1]趙云旗.《地方政府債務研究》，《經濟研究參考》2011年第38期.

[2]封北麟.《地方政府投融資平臺與地方政府債務研究》，《中國財政》2009年第18期.

[3]林伯強.《資源稅改革:以煤炭為例的資源經濟學分析》，《中國社會科學》2012年第2期.

藥清，1987.11，女，山西太原，山西金融職業(yè)學院會計系，教師，碩士，研究方向為財務管理。