文/曹俊金

“一帶一路”倡議與對(duì)外援助制度之完善

文/曹俊金

對(duì)外援助是中國(guó)與其他國(guó)家間進(jìn)行政治、經(jīng)濟(jì)合作，實(shí)現(xiàn)政策、民心互通的重要政策工具。中國(guó)在推進(jìn)“一帶一路”倡議過(guò)程中，需要不斷擴(kuò)大對(duì)外援助規(guī)模。對(duì)外援助需要在“一帶一路”倡議推進(jìn)過(guò)程中發(fā)揮先鋒、先導(dǎo)作用，從戰(zhàn)略上與“一帶一路”倡議相對(duì)接，在資金上向“一帶一路”沿線國(guó)家傾斜，通過(guò)構(gòu)建援外制度來(lái)推動(dòng)“一帶一路”倡議的順利實(shí)施。

“一帶一路”倡議與援外工作的關(guān)系

“一帶一路”倡議的提出標(biāo)志著中國(guó)國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的重大調(diào)整與創(chuàng)新，也是中國(guó)與其他發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的重要手段。中國(guó)提出“一帶一路”倡議主要是基于地緣政治及可持續(xù)發(fā)展兩方面的考慮?！耙粠б宦贰背h有效融合了國(guó)家發(fā)展利益與國(guó)際發(fā)展利益的雙重需求，因而不僅得到國(guó)內(nèi)社會(huì)及輿論的支持，也受到國(guó)際社會(huì)廣泛關(guān)注。然而，在“一帶一路”沿線國(guó)家中，大多數(shù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施均較為落后，尤其缺乏開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及消除貿(mào)易與投資限制的能力和財(cái)力，“一帶一路”的推進(jìn)一定程度上依賴于中國(guó)在資金、人力、技術(shù)方面的援助，所以援外工作就顯得非常必要。經(jīng)過(guò)60多年的經(jīng)驗(yàn)積累，中國(guó)在對(duì)外援助領(lǐng)域已經(jīng)探索出一套具有中國(guó)特色的、以構(gòu)建全球伙伴關(guān)系為目的的援外模式，如果能夠?qū)?duì)外援助與“一帶一路”倡議相對(duì)接，進(jìn)一步發(fā)揮對(duì)外援助的重要作用，則能夠有效推進(jìn)“一帶一路”的實(shí)施。但也應(yīng)看到，中國(guó)對(duì)外援助工作長(zhǎng)期在政策的指導(dǎo)下開展，制度建設(shè)存在一定滯后，導(dǎo)致當(dāng)前公眾對(duì)政府的援外工作不了解、不支持。在“一帶一路”倡議提出之前，援外制度存在的問(wèn)題就已對(duì)援外工作提出了挑戰(zhàn)，這些問(wèn)題也可能對(duì)“一帶一路”倡議的未來(lái)落實(shí)產(chǎn)生影響。

中國(guó)的援外工作不僅承受著援外制度不完備所帶來(lái)的傳統(tǒng)壓力，而且在“一帶一路”開展過(guò)程中，還面臨著新的制度壓力，這將對(duì)今后開展援外工作提出巨大挑戰(zhàn)。要避免“一帶一路”倡議推進(jìn)過(guò)程中的“鋒線危機(jī)”，應(yīng)當(dāng)重新審視國(guó)內(nèi)對(duì)外援助制度，分析其傳統(tǒng)制度壓力以及在“一帶一路”倡議落實(shí)過(guò)程中面臨的新壓力，并以此為基礎(chǔ)探討援外制度改革的方向。

中國(guó)援外工作面臨的挑戰(zhàn)

（一）對(duì)外援助制度不完善導(dǎo)致援外工作受到質(zhì)疑。目前我國(guó)關(guān)于援外工作的約束性機(jī)制并不完備，導(dǎo)致公眾對(duì)援外活動(dòng)存在爭(zhēng)論與質(zhì)疑，焦點(diǎn)集中在對(duì)外援助的合法性、合理性、對(duì)外援助的管理以及對(duì)外援助的程序等問(wèn)題上。作為一種正式規(guī)則，法律具有重要的社會(huì)控制功能。法律制度在權(quán)力的擴(kuò)張與限制中實(shí)現(xiàn)均衡，這不僅是法律制度本身持久運(yùn)行的保障，也是權(quán)力本身得以長(zhǎng)期合法存在的保證。完善的對(duì)外援助法律制度可以限制政府利用援外資金的隨意性，同時(shí)也賦予其援外職能及援外資金使用的正當(dāng)性。

（二）援外基本法缺位制約援外制度完善。中國(guó)目前還沒(méi)有出臺(tái)綜合性的對(duì)外援助法，只有規(guī)章意義上的對(duì)外援助規(guī)范性文件，這導(dǎo)致援外制度體系化不強(qiáng)，援外制度和部門職責(zé)之間無(wú)法相互銜接。盡管商務(wù)部出臺(tái)了《對(duì)外援助管理辦法（試行）》以理順對(duì)外援助制度體系，但該部門規(guī)章在效力層級(jí)、效力范圍及立法技術(shù)方面存在的問(wèn)題導(dǎo)致援外制度無(wú)法得到有效供給。援外工作是一項(xiàng)集戰(zhàn)略、制度、實(shí)施于一體的綜合性、多元性工作，援外工作不僅需要實(shí)施層面的制度供給，同樣需要戰(zhàn)略層面與職能協(xié)作層面的制度供給。對(duì)外援助基本法的缺失導(dǎo)致戰(zhàn)略協(xié)作制度與援外匹配制度的缺失，可以說(shuō)，當(dāng)前援外基本法的缺失在一定程度上已經(jīng)阻礙了援外制度完善與部門間援外工作協(xié)調(diào)的進(jìn)程。

（三）援外管理體系問(wèn)題影響援外工作效果。從建國(guó)初期到目前，中國(guó)援外實(shí)施機(jī)構(gòu)幾經(jīng)變遷。2003年組建商務(wù)部以后由商務(wù)部主管對(duì)外援助工作，并形成以商務(wù)部統(tǒng)籌、其他部委在各自職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)工作的援外工作機(jī)制。這一工作部署在以經(jīng)濟(jì)援助為主的援外工作管理中具有很強(qiáng)的合理性，但也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到其目前面臨問(wèn)題，特別是履行援外職能的部門職權(quán)界限劃分問(wèn)題及援外戰(zhàn)略實(shí)施的保障問(wèn)題。

“一帶一路”對(duì)援外制度帶來(lái)的新壓力

（一）落實(shí)“一帶一路”與援外戰(zhàn)略的制度壓力。援外戰(zhàn)略對(duì)接“一帶一路”倡議是援外工作服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略的體現(xiàn)，中國(guó)援外職能部門已開始從國(guó)家中長(zhǎng)期援外戰(zhàn)略以及國(guó)別援外戰(zhàn)略的制定出發(fā)來(lái)配合“一帶一路”倡議的開展。然而，“一帶一路”倡議與對(duì)外援助戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)則取決于援外法律制度的實(shí)施效果，“一帶一路”及援外戰(zhàn)略的每一步推進(jìn)都會(huì)對(duì)中國(guó)的援外工作產(chǎn)生較大的制度壓力。因此，不僅需要制定與“一帶一路”相匹配的援外戰(zhàn)略（例如可從戰(zhàn)略目標(biāo)、援助計(jì)劃、援助資金、援助優(yōu)先范圍、援助方式等方面與“一帶一路”倡議全面對(duì)接），也應(yīng)據(jù)此制定相應(yīng)的援外法律制度加以落實(shí)。

（二）“一帶一路”倡議新增援外資金形成的制度壓力?！耙粠б宦贰钡耐七M(jìn)必然需要援外資金保障，一方面，新增援助資金主要向“一帶一路”沿線國(guó)家和周邊國(guó)家傾斜，使對(duì)外援助資金的使用更具針對(duì)性，以符合中國(guó)的戰(zhàn)略利益；另一方面，快速有效推動(dòng)“一帶一路”沿線國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其他方面的互聯(lián)互通，勢(shì)必需要進(jìn)一步擴(kuò)大中國(guó)的對(duì)外援助規(guī)模。因此，援外資金總額的增加對(duì)援外資金預(yù)算、撥付和執(zhí)行都會(huì)造成一定的制度壓力。

從援外資金的預(yù)算管理和撥付上看，為了有效限制過(guò)度而無(wú)效的公共支出，許多國(guó)家的憲法都規(guī)定公共支出需要事先獲得議會(huì)的批準(zhǔn)以獲得合法性，中國(guó)也逐漸從預(yù)算制度上制約公共財(cái)政的隨意使用問(wèn)題。但援外戰(zhàn)略相對(duì)具有宏觀性，在具體的援外工作中往往會(huì)出現(xiàn)突發(fā)情況，導(dǎo)致援外計(jì)劃的實(shí)施存在不同程度的調(diào)整，也會(huì)涉及到援外預(yù)算的后續(xù)調(diào)整問(wèn)題。這種不確定性就增加了援外職能部門編制援外資金預(yù)算的難度，同時(shí)也對(duì)援外預(yù)算調(diào)整制度提出了新的挑戰(zhàn)。因而，援外資金如何在現(xiàn)有的制度框架下合理、靈活、有效地進(jìn)行預(yù)算、撥付與執(zhí)行是援外制度面臨的新壓力，這不僅需要使援助資金按照預(yù)算制度進(jìn)行運(yùn)作，也需要通過(guò)制度創(chuàng)新來(lái)保證援外預(yù)算執(zhí)行的靈活性，當(dāng)然，更需要預(yù)算績(jī)效管理制度的保障來(lái)實(shí)現(xiàn)公共支出的有效性。

（三）援外評(píng)價(jià)機(jī)制粗陋造成實(shí)效壓力。政府行為是否能產(chǎn)生預(yù)期效果，并不依賴于其本身及其職能部門的“自覺”，而是取決于法律對(duì)政府行為的“驗(yàn)收”。中國(guó)對(duì)外援助評(píng)價(jià)機(jī)制已初具雛形，《對(duì)外援助管理辦法（試行）》設(shè)專章就援外項(xiàng)目的監(jiān)督與評(píng)價(jià)問(wèn)題作出規(guī)定，財(cái)政部發(fā)布的《對(duì)外援助支出預(yù)算資金管理辦法》以及商務(wù)部針對(duì)不同援外模式制定的援外規(guī)章也就援外資金使用的監(jiān)督評(píng)價(jià)作出了規(guī)定，還就援外項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督評(píng)價(jià)作出了規(guī)定。但目前仍存在監(jiān)督與績(jī)效評(píng)價(jià)的可操作性不強(qiáng)、缺乏專業(yè)和獨(dú)立的監(jiān)督及評(píng)價(jià)部門、缺乏援助實(shí)效評(píng)估程序等問(wèn)題。

（四）“一帶一路”倡議已開啟援外制度完善的閥門。從積極的方面看，中國(guó)已著手研究制定系統(tǒng)、全面的援外戰(zhàn)略，也在逐步完善對(duì)外援助制度，特別是商務(wù)部近幾年出臺(tái)、修訂了許多與對(duì)外援助相關(guān)的規(guī)章，以緩解“一帶一路”倡議開展過(guò)程中對(duì)援外工作帶來(lái)的制度壓力，這些努力有目共睹。但不可否認(rèn)的是，中國(guó)援外工作的開展仍面臨著由于制度疏漏而形成的制度壓力，并將承受“一帶一路”倡議的推進(jìn)給援外工作帶來(lái)的新的制度壓力。因此，為了進(jìn)一步規(guī)范援外活動(dòng)，提升援外工作的有效性，使其實(shí)際成果更好地服務(wù)于“一帶一路”倡議，必須完善中國(guó)對(duì)外援助制度，避免出現(xiàn)“鋒線危機(jī)”。

完善援外制度建設(shè)，助推“一帶一路”倡議

（一）出臺(tái)援外基本法：援外從政策走向法律

完善的制度建設(shè)是對(duì)外援助工作有效開展的根本保證，同時(shí)也是規(guī)范對(duì)外援助的決策與管理、有效調(diào)整援外戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性框架?！耙粠б宦贰背h的成功，需要援外制度的成功；援外制度的成功，則需要將援外制度從政策指引轉(zhuǎn)向法律調(diào)整，因此，應(yīng)借助“一帶一路”倡議的推進(jìn)，盡快出臺(tái)《對(duì)外援助法》，完善援外的各項(xiàng)制度。

（二）理順管理體系：援外從半集中管理走向集中管理

中國(guó)當(dāng)前的援外管理體制具有一定合理性，但部門間相互推諉現(xiàn)象很容易導(dǎo)致國(guó)家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略、外交戰(zhàn)略及其他領(lǐng)域戰(zhàn)略的不協(xié)調(diào)?？梢酝ㄟ^(guò)《對(duì)外援助法》明確對(duì)外援助工作的主管部門，確保對(duì)外援助管理從半集中治理走向集中治理，形成目標(biāo)明確、高效運(yùn)行、統(tǒng)一部署的援外管理機(jī)構(gòu)。

（三）注重援外實(shí)效：援外從資金走向績(jī)效

援助資金的擴(kuò)大并不意味著援助效果的提升，援助實(shí)效才是對(duì)外援助的核心與靈魂。援助實(shí)效一般通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)來(lái)衡量，而績(jī)效評(píng)價(jià)則依賴于對(duì)外援助評(píng)價(jià)機(jī)制的建立。商務(wù)部的規(guī)章中一般規(guī)定由商務(wù)部開展監(jiān)督評(píng)價(jià)，但并不存在具體的績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)范?！耙粠б宦贰背h實(shí)施過(guò)程中要實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通以及民心相通，就必須注重結(jié)果導(dǎo)向，健全對(duì)外援助績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，真正做到從強(qiáng)調(diào)援助資金階段過(guò)渡到注重援助績(jī)效階段。

（四）服務(wù)發(fā)展大局：援外制度反哺“一帶一路”倡議

對(duì)外援助在對(duì)外政策層面的熱度和在公民社會(huì)遭受的冷遇，形成了對(duì)外援助高調(diào)發(fā)展、低調(diào)援助的局面。援外基本法的缺位、制度短板問(wèn)題導(dǎo)致援外制度建設(shè)不充分、援外職能部門協(xié)調(diào)不暢導(dǎo)致對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助與外交戰(zhàn)略無(wú)法產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)?！耙粠б宦贰背h融合了政治、外交、經(jīng)濟(jì)等各個(gè)方面的合作理念，成為對(duì)外援助制度建設(shè)的重要引擎，直接推動(dòng)《對(duì)外援助管理辦法（試行）》的出臺(tái)，也為《對(duì)外援助法》的出臺(tái)和對(duì)外援助制度的完善提供了契機(jī)。我們期待一個(gè)完善的對(duì)外援助制度，能夠使援外工作真正在“一帶一路”推進(jìn)中發(fā)揮先導(dǎo)作用，為中國(guó)企業(yè)“走出去”做好“帶路先鋒”。

（作者系上海杉達(dá)學(xué)院法學(xué)系講師；摘自《國(guó)際展望》2016年第3期）