文/姜默竹 李俊久

朋友與利益：國際公共產品視角下的中國對外援助

文/姜默竹 李俊久

2015年9月底，中國政府做出了一攬子對外援助承諾：首先，設立“南南合作援助基金”，首期提供20億美元，支持發(fā)展中國家落實2015年后發(fā)展議程；繼續(xù)增加對最不發(fā)達國家投資，力爭2030年達到120億美元；免除對有關最不發(fā)達國家、內陸發(fā)展中國家、小島嶼發(fā)展中國家截至2015年底到期未還的政府間無息貸款債務。其次，未來5年為發(fā)展中國家提供“6個100”項目支持、12萬個來華培訓和15萬個獎學金名額、培養(yǎng)50萬名職業(yè)技術人員；設立南南合作與發(fā)展學院；向世界衛(wèi)生組織提供200萬美元現(xiàn)匯援助。最后，設立為期10年、總額10億美元的中國—聯(lián)合國和平與發(fā)展基金；加入新的聯(lián)合國維和能力待命機制，率先組建常備成建制維和警隊和建設8000人的維和待命部隊；未來5年向非盟提供1億美元無償軍事援助，以支持非洲常備軍和危機應對快速反應部隊建設。

這些大手筆受到了部分國內民眾的質疑：作為一個自身還在擔負減貧重任的發(fā)展中國家，中國的對外援助是不是“窮大方”、做“冤大頭”？這些質疑暴露的問題是深刻的：在全球層面，它反映了中國作為發(fā)展中國家的身份認同和作為國際秩序重要參與者的大國訴求之間的沖突；在國家層面，它折射出中國對外援助的合理性有待進一步明確。鑒于此，本文從國際公共產品的視角重新審視中國的對外援助，以期為辨識中國對外援助的性質及合理性提供學理依據(jù)。

作為國際公共產品的對外援助

對外援助一般是指：“以國家為主體，為實現(xiàn)特定目標或解決各類問題，通過無償或者優(yōu)惠方式進行的跨國資源流動行為，包括發(fā)展援助、安全援助、人道主義援助等多種形式。”盡管現(xiàn)實主義者認為一切援助行為皆為實現(xiàn)援助國國家利益的最大化，但實際的援助行為往往兼具利己與利他屬性。早在20世紀60年代中期，約翰·平卡斯、曼庫爾·奧爾森和理查德·澤克豪澤等人就已把對外援助視為一種國際公共產品來研究了。進入90年代末，對外援助的國際公共產品屬性日益受到人們的重視。拉維·坎布爾和托德·桑德勒指出，以國際公共產品形式提供的對外援助會增加作為發(fā)展援助的比重，它會與傳統(tǒng)的援助形式在同一融資來源上展開競爭。不過，假如國際公共產品能直接改善援助國的福利，就會激勵援助國擴大發(fā)展援助。托德·桑德勒將對外援助歸類為公共產品中的連帶產品，亦即能同時有兩種或兩種以上產出且各自的公共性程度有所不同的產品。馬克·費羅尼強調，官方發(fā)展援助的作用之一是促進市場或受援國政府無力提供的公共產品的供給，國際組織和官方發(fā)展援助可以起到為區(qū)域性公共產品融資充當催化劑、來源和渠道的重要作用。

對外援助是一種怎樣的國際公共產品？其供給有怎樣的特點？它對受援國、援助國乃至國際社會有怎樣的影響？要弄清這些問題，首先要明確國際公共產品的內涵。英吉·考爾等人強調，國際公共產品包括物質產品（如道路與司法體系）、非物質產品（如知識）以及政策結果或環(huán)境條件（如環(huán)境的穩(wěn)定及和平）。馬克·費羅尼區(qū)分了“目標”和“手段”兩種意義上的國際公共產品。前者包括金融穩(wěn)定、和平與繁榮、生物多樣性和文化遺產豐富、將溫室氣體排放維持在前工業(yè)社會的水平，以及良好的國際公共衛(wèi)生。它太過籠統(tǒng)因而沒有多大用處。后者包括：（1）數(shù)據(jù)、信息、知識和技術，例如藥物和疫苗、農業(yè)增產技術；（2）規(guī)則與標準的同一化及全球規(guī)則環(huán)境；（3）有關在既定領域內采取行動過程和最佳實踐的共識；（4）擴大人們選擇范圍的政策（對許多發(fā)展中國家而言，高收入國家的農業(yè)自由化是一個例子，國際社會共同維護和平是另一個例子）?？梢?，國際公共產品涵蓋了更大的范圍、更廣的人群，既可針對一國或多國，又可面向一個區(qū)域或多個區(qū)域。供給的形式既可是有形的，又可是無形的；既可是規(guī)范意義上的，又可是實踐層面上的。

由此，以經(jīng)濟、技術、物資、現(xiàn)匯、人才、管理等多種資源跨國界流動形式所呈現(xiàn)的對外援助具備國際公共產品的特質。首先，對外援助直接為國際公共產品提供融資。例如，援助國或多邊援助機構既可直接向受援國提供現(xiàn)匯支援，以幫助發(fā)展中受援國政府提升國內公共產品（如安全、基礎設施、教育、疾病防護等）的供給能力，又可通過減免發(fā)展中受援國債務的方式來減輕后者供給國內公共產品的經(jīng)濟和財政壓力，還可用現(xiàn)匯在國際市場上對以物資、知識和技術人員等形式呈現(xiàn)的國際公共產品公開招標，以保證產品供給的高效。其次，對外援助是國際公共產品的重要組成。例如，援助國或者多邊援助機構派出工程技術人員承建或參與建設受援國的基礎設施，派出維和人員維護受援國的和平穩(wěn)定及安全，派出醫(yī)療小組、技術專家、管理人員或教師隊伍到受援國參與醫(yī)治疾病、傳授技術、傳播經(jīng)驗、教授知識。

對外援助作為國際公共產品的特質還表現(xiàn)在它所惠及的對象。從受援國的角度看，對外援助有助于克服受援國政府在供給國內公共產品方面的失靈。其中，現(xiàn)匯形式的援助可提升受援國政府供給國內公共產品的“自生能力”；非現(xiàn)匯形式的援助（如技術擴散、人員培訓、教育輸送）可在短期內補充受援國政府供給國內公共產品的能力不足，并有助于受援國在長期內減少對外援的依賴或提高對外援的吸收能力。從援助國的角度看，對外援助是能給它帶來收益的國際公共產品。對外援助能讓援助國在國家層面營造與受援國之間穩(wěn)固可靠的政治氛圍，從而鞏固援助國國家戰(zhàn)略利益的政治和外交基礎；在企業(yè)層面確立與受援國之間可信賴的商業(yè)合作關系，從而拓展受援國企業(yè)在受援國當?shù)氐慕?jīng)濟利益；在私人層面培育援助國國民在受援國民眾心目中的情感基礎，從而提升援助國在受援國心目中的“軟實力”。從國際社會的角度看，由特定援助國或多邊援助機構提供的對外援助是可供其他援助國或非援助國及其民眾獲益的國際公共產品。例如，以維護和平、減少貧困、防治疾病、保護環(huán)境、改良教育、擴散技術等為目的的對外援助，利于消除或降低公害（如戰(zhàn)亂、沖突、傳染性疾病、自然災害、難民潮等）由受援國向其鄰國或更多國家快速和大面積擴散的風險，也利于消除或降低各國企業(yè)在受援國的投資風險從而保障其正常的投資收益。

對外援助的“中國模式”

自1950年開啟對外援助的序幕以來，中國的對外援助經(jīng)歷了多重變遷：一是援助理念的變遷。一方面是履行國際責任的行為邏輯的變遷，即從信念倫理（1949-1977年）到責任倫理（1978-2004年）并逐漸邁向關懷倫理（2005年至今）的演進路徑。另一方面是政策理念的變遷，即從簡單的“授人以魚”和對受援國“輸血”轉向更多傾向于“授人以漁”和幫助受援國“造血”。二是援助方式的變遷。從改革開放前單純地提供援助調整為改革開放后多種形式的互利合作。例如，成套項目是中國最主要的對外援助方式。為進一步鞏固已建成的生產性援助項目的成果，中國同部分受援國開展了代管經(jīng)營、租賃經(jīng)營和合作經(jīng)營等多種形式的技術和管理合作，取得了比傳統(tǒng)的技術合作更為顯著的成效。三是援外資金構成的變遷。在中國的援外資金中，優(yōu)惠貸款受重視的程度顯著提升，由1950-2009年間的28．7%大幅升至2010-2012年間的55．7%；同期內，無償援助和無息貸款的占比則分別由41．4%、29．9%降至36．2%、8．1%。中國的對外援助已進入友情援助支持與正常經(jīng)貿交往互為一體的互利合作新階段。

與上述變遷形成對照的是，中國對外援助的基本原則和重點援助對象并未發(fā)生根本變化。從基本原則看，從1964年1月周恩來提出中國提供對外經(jīng)濟技術援助的“八項原則”，到1983年1月趙紫陽宣布中國與非洲國家開展經(jīng)濟技術合作的“四項原則”，再到2011年和2014年“中國的對外援助白皮書”提出的中國對外援助“四項原則”，指導方針都沒有脫離“和平共處五項原則”和“團結、友誼、合作”的萬隆精神的核心宗旨，并在《對外援助管理辦法（試行）》中得到進一步明確，即：“對外援助應尊重受援國主權、不干涉受援國內政，致力于減輕與消除受援國貧困，改善受援方民生和生態(tài)環(huán)境，促進受援方的經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，增強受援方自主發(fā)展能力，鞏固和發(fā)展與受援方的友好合作關系。”從重點援助對象看，發(fā)展中國家特別是最不發(fā)達國家和其他低收入國家是中國對外援助的重點，非洲和亞洲則是重點援助地區(qū)。

從國際公共產品的視角看，對外援助體現(xiàn)了中國通過供給國際公共產品來贏得國際社會認同的大國訴求，即努力成為一個有全球影響力的、被公認為起建設性作用的國家。用王逸舟的話說，提供對外援助就是提供國際公共產品，目的是用國際貢獻贏得世界認同。更進一步，對外援助行為是作為負責任大國的中國對國際事務的“創(chuàng)造性介入”。中國的對外援助涵蓋了成套項目、一般物資、技術合作、人力資源開發(fā)合作、援外醫(yī)療隊、緊急人道主義援助、援外志愿者、債務減免八大種類。這些公共產品的供給折射出中國的對外援助具有如下特質：首先，它是南南合作框架內的“平等型援助”。中國始終是在“南南合作”的框架內，在尊重受援國主權、不干涉受援國內政、幫助受援國提高自主發(fā)展能力的核心宗旨下，使用政府對外援助資金向廣大的發(fā)展中受援國提供包括經(jīng)濟、技術、物資、人才和管理等在內的支持，其性質是“平等型援助”，既不像傳統(tǒng)援助國那樣附加嚴格的政治條件甚至干涉受援國的內政（“支配型援助”），也不像美歐日等發(fā)達援助國那樣將對外援助作為強化受援國政治經(jīng)濟依附的有利工具（“依附型援助”）。其次，它是以弘義融利為主旨的“互惠型援助”。中國的對外援助追求的是援助國與受援國之間的“互惠互利”、“互利共贏”，是促進彼此情感關系的“關系型援助”。形象地說，中國的對外援助堅持的是“義利并舉”、“弘義融利”、“以義為先”，其要義是“一個國家要謀求自身發(fā)展，必須也讓別人發(fā)展；要謀求自身安全，必須也讓別人安全；要謀求自身過得好，必須也讓別人過得好”。最后，它是有利于國際社會的“增益型援助”。中國的對外援助既能在資金上補充其他援助國或多邊援助機構的供給不足，又能在非資金領域補足后者的短板，因而不是對國際社會的“擠出型援助”。除了雙邊層面的“一對一”援助外，中國在三方、區(qū)域和全球三個層面開展的對外援助行為，對國際社會向受援國有效供給國際公共產品提供了有益的補充。

對外援助能給中國帶來什么

以“平等”、“互惠”和“增益”為特色的中國對外援助模式，在向受援國供給國際公共產品，幫助后者提升國內公共產品供給的自生能力、培育減少外援依賴及提高外援吸收能力的同時，也為中國贏得了國際聲望和朋友。不僅如此，這種朋友關系的養(yǎng)成，也讓中國收獲了并將繼續(xù)收獲包括戰(zhàn)略、政治、安全、經(jīng)濟、文化在內的諸多利益。在中國海外利益隨全球化趨勢日深而不斷擴大和延伸的背景下，這一重要性顯得愈發(fā)突出。

首先，對外援助將使中國收獲長遠的戰(zhàn)略利益。當前，“一帶一路”作為中國新時期的國家戰(zhàn)略日漸走進人們的視野。盡管“一帶一路”沿線的國家范圍尚不明確，但中國對外援助的重點區(qū)域（非洲、亞洲）和次區(qū)域（南太平洋國家、歐洲）均在“一帶一路”戰(zhàn)略的實施范圍內。這些區(qū)域內的若干地區(qū)如東盟、西亞、北非、中亞，或是在國際“大棋局”中占據(jù)重要的地緣位置（海洋通道、與中國接壤、生產石油等戰(zhàn)略資源），或是在非傳統(tǒng)安全領域（如恐怖主義、分裂主義、極端主義、海盜）處于危機或動蕩的局勢。通過向這些國家或地區(qū)提供對外援助，在幫助其實現(xiàn)內部局勢穩(wěn)定、海洋通道安全等目標的同時，也為“一帶一路”戰(zhàn)略在當?shù)氐捻樌麑嵤﹦?chuàng)造了必要條件。

其次，對外援助使中國收獲政治利益和安全利益。從政治利益方面來看，中國在國際政治舞臺上的一系列重大外交勝利均得益于積極提供對外援助。改革開放之前，“同志加兄弟”般的對外援助為中國贏得了廣大第三世界發(fā)展中國家的大力支持，為中國在1971年恢復在聯(lián)合國的合法席位鋪平了道路。改革開放后，“平等相待加互利共贏”式的對外援助又在中國反“臺獨”、開展國際人權斗爭、打破西方國家的反華制裁等方面發(fā)揮了重要作用。從安全利益方面來看，中國在非洲參與的一系列聯(lián)合國維和行動，在穩(wěn)定受援國政治和社會局勢、控制當?shù)匾咔楹碗y民潮等國內公害的同時，也保護了中資企業(yè)在當?shù)氐耐顿Y利益和勞動工人的人身安全。

再次，對外援助使中國收獲現(xiàn)實的經(jīng)濟利益。2008年全球金融危機以來，中國經(jīng)濟進入了“新常態(tài)”。確保能源外部供給的穩(wěn)定以及企業(yè)成功的“走出去”，是決定經(jīng)濟結構性轉型能否成功的兩個突出問題。就能源的消費需求看，中國已超越美國成為世界第一大石油進口國，其進口來源地主要集中在亞洲和非洲。就中國企業(yè)的對外直接投資看，中國對外直接投資存量的八成以上分布在發(fā)展中經(jīng)濟體?？梢酝茢?，對外援助不僅在國家層面也在企業(yè)層面有助于確立和鞏固中國與受援國特別是發(fā)展中受援國的良好經(jīng)貿關系，這既為中國以往的能源穩(wěn)定進口和對外平穩(wěn)的直接投資創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境，也將對中國今后“保增長、調結構、促改革”的經(jīng)濟結構轉型提供助力。

最后，對外援助使中國收獲可持續(xù)的文化收益。對外援助不僅是中國通過援建高速鐵路、港口、橋梁、道路、電廠等基礎設施向受援國輸出“硬實力”的過程，也是通過物資援助、技術合作、人力資源開發(fā)合作、援外醫(yī)療隊、緊急人道主義援助、援外志愿者、債務減免等方式向受援國輸出“軟實力”的過程。相比傳統(tǒng)援助國附加政治條件和干涉受援國內政的援助做法，中國所遵從的平等相待、注重實效、重信守諾、弘義融利的對外援助觀，能在廣大發(fā)展中受援國中構建起對于“中國制造”、“中國創(chuàng)造”、“中國文化”的廣泛認同，從而培育援助國國民在受援國民眾中的良好情感基礎，進而提升援助國在受援國心目中的“軟實力”。

總之，通過積極提供對外援助，中國充分發(fā)揮作為國際公共產品供給者的作用，既贏得了朋友，又收獲了多重利益。中國是南南合作的“燈塔”，它所提供的對外援助在照亮受援國的同時，也照亮了自己。在對待對外援助這一課題上，人們需要思考的不是“應不應該”的問題，而是“為什么”和“怎么做”的問題，要秉持“少算眼前賬、經(jīng)濟賬，多算長遠賬、政治賬、戰(zhàn)略賬”的思維，權衡如何進一步優(yōu)化中國的對外援助布局和完善對外援助決策及管理機制，以最大程度發(fā)揮對外援助作為實施“中國特色大國外交”的有力抓手的能動作用。

（姜默竹系吉林大學東北亞研究院博士后，李俊久系吉林大學經(jīng)濟學院教授；摘自《東北亞論壇》2016年第5期；原題為《朋友與利益——國際公共產品視角下的中國對外援助》）