郭人菡

杭州市委黨校余杭區(qū)分校

法官員額制改革的利益衡量研究

郭人菡

杭州市委黨校余杭區(qū)分校

法官員額制改革本質上是一場利益衡量的變革，涉及個體利益、群體利益、制度利益和社會公共利益。為此，需要根據利益衡量甄別規(guī)則，嵌入與抽離各種價值，在不相容利益間做出選擇，在此基礎上推進實踐建構。

法官員額制；利益衡量；甄別規(guī)則

中國司法現代化歷程早在清末就開始了，1906年擬定的《大理院審判編制條例》就有司法員額相關規(guī)定。隨后，司法員額制走過了一段曲折歷程。直到2014年，法官員額制改革三批次試點在全國法院系統(tǒng)漸次展開。法官員額制改革可以說是法院改革的關鍵環(huán)節(jié)，牽一發(fā)而動全身。而終極目的是達到從整體上提高司法審判水平和社會公信力，“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”。改革越真實，越觸及痛點，這個痛點就是利益。本次員額制改革的最大特點是利益的切身性。換句話說，其變革不僅深刻影響人的利益，還深刻影響人以外的制度利益、社會公共利益等。“觸動利益往往比觸動靈魂還難。”其復雜性、敏感性、艱巨性可見一斑。

一、法官員額制改革基本情況、困境與誤區(qū)

當前，在三批次各試點法院的積極努力下，包括法官員額制改革在內“試點地方改革取得明顯成效”，基本達到或正在接近預期目標。同時，我們也不能小視法官員額制改革遇到的困境，走入的誤區(qū)，“審判人員分類改革和法官員額制是在這一輪司法改革中爭議最大、困難最多的一個堡壘?！备爬▉碚f，法官員額制改革在局部或者說個別領域存在以下困境與誤區(qū)：試點有成功與失敗兩種可能，但目前試點單位無一主動向社會公開了試點效果不良好甚至失敗的報告，這本身就是構成一個問題；離職情況及其原因多種多樣，總體屬于正常現象，但從單個法院來說，其中一線辦案骨干和年輕法官的流失，值得警醒；“法官精簡”反而加劇“案多人少”現象的矛盾；一審法院員額與上級法院配比問題；人員配比、人員安置、職業(yè)保障等配套改革帶來的問題；進度模式與進度安排問題。

法官員額制不是不好，恰恰相反，由于是一種難得的稀缺資源，才導致了配置過程中的種種博弈。如果要避免這種僵局，就必須超越主觀判斷，揭示其背后隱藏的利益邏輯，從而得出正確判斷與妥當選擇。

二、法官員額制改革的利益交錯及其厘定

法官員額制改革，毋庸諱言，歸根結底是一次利益衡量的變革。法官員額制改革涉及個體利益、群體利益、社會公共利益和制度利益等四個不同層次的利益構成。這種利益構成要求改革者層層深入，有步驟地分析、比對不同利益，按照一定甄別規(guī)則，經過綜合性的利益衡量，確定妥當的利益抉擇，進而完善相關設計，最終確保改革的成功。其中，制度利益直接聯結當事人利益、群體利益與社會公共利益，它是利益衡量的中心所在。

第一，個體利益。這一層次利益包括入額或能入額普通法官利益、不入額的原法官利益、入額或不入額的領導利益，法官助理和書記員利益，以及人民陪審員利益等。這些利益相互間存在沖突可能。不管何種情況，在所有的個體利益中，優(yōu)秀法官即會辦案的法官的利益是核心利益。

第二，群體利益。這一層次利益涵蓋法院利益、法院系統(tǒng)整體利益和法官遴選委員會利益等。這些利益之間的關系，雖然不如個體利益之間那么復雜，但同樣存在一定沖突或沖突可能性。

第三，社會公共利益。社會公共利益涉及四種利益：一是訴訟當事人利益；二是院內其他糾紛解決渠道與方式的當事人利益；三是社會非訴者利益；四是國家利益。

第四，制度利益。從功能上講，制度利益衡量既是判斷各種員額制改革舉措正當性的實質依據，又是促進員額制度自身完善的內在動力。

有且只有優(yōu)秀法官集中到辦案一線是法官員額制度設計的直接目的，因此其指向的利益具有基準性，我們可稱之為基準利益，其他利益都屬于衍生利益或糾偏利益。換句話說，基準利益是判斷個體利益、群體利益、制度利益和社會公共利益位序和取舍的基準。

三、法官員額制改革利益衡平機制的建構

利益衡量是法官員額制改革的中心環(huán)節(jié)。利益衡量最終要做到利益衡平。利益衡平不是利益平衡，也不能做成利益平衡。傳統(tǒng)理論認為不同利益之間都存在相容性（公度性、通約性），特別是“正義”和“善”等。但實際上，四個層次的利益，不僅各自內部各具體利益之間存在相容性與不相容性（不兼容性、不可調和性），四個層次之間也存在相容性和不相同性。四層次利益之間孰輕孰重，不能簡單地一概而論，而應按比例原則等利益衡量準則，做充分的比較。取舍標準或者說取舍規(guī)則就變得異常重要。權利的核心在于利益，在利益不能兼容時，法律保護的本質在于保護更應當保護的利益。因此，我們要圍繞基準利益，根據利益衡量判斷標準，嵌入與抽離各種價值，厘定可相容利益位序，在不相容利益間做出選擇，在此基礎上推動員額制改革目標的總體實現。首先，把好“進口關”，科學制定統(tǒng)一的入額程序和標準。第一，系統(tǒng)內現有人員入額標準。標準有兩個，報名標準和優(yōu)秀法官判斷標準。報名標準事關起點正義，必須慎重確定，過高或過低都不妥當。第二，系統(tǒng)內現有人員入額程序。比較而言，“考試+考核”的遴選程序更為合理。第三，建立初任法官養(yǎng)成機制。其次，設置“過程關”。第一，構筑科學的法官員額編制公式，建立以法官為核心的員額動態(tài)調整機制。另外，要建立法官、法官助理、書記員因生病、生育等的統(tǒng)一預案。第二，要設置入額法官辦案量考核。在過渡時期后，所有領導均應以辦案為主。第三，法官入額后，要為其展開高效工作提供人員保障，配套改革至關重要。關鍵是確定法官、法官助理、書記員配比及相互權責法規(guī)化。

最后，設定“出口關”。第一，要爭取地方支持，不愿入額或未能入額的，橫向交流到地方為主，職級上適當照顧。推行“多門”法院、ADR、法務官崗位設置等改革，同時杜絕“員額外法官”等形式主義。第二，應建立退額制度。入額后退額的人員與其他人員一樣，按程序再度參加選拔或予以分流。第三，打通法官助理和書記員崗位多向通道。主要去向不應是法院內部，而應為院外通道。同時，也要為的確資深、的確具備直升資格的法官助理、書記員打通從助理到法官的法定通道。

四、結語

“制度是共識的固化，制度改革則是重新凝聚共識的過程”，利益衡量是精準確定“重疊共識”，解決法官員額制改革棘手問題的有效分析工具。但一方面，利益衡平是一個過程，對于錯綜復雜的利益衡平來說，有一個在不斷試錯中凝聚共識、漸進實現最優(yōu)選擇的時間限定，要善用“慢思維”，精心統(tǒng)籌，逐步推進。另一方面，利益衡量也不是萬能的，有一個操作空間和結構的限定，在使用利益衡量方法衡平各種利益的同時，也要防止恣意，造成濫用。因為說到底，利益衡量也是一種主觀行為，為防止主觀偏見，規(guī)則及決策者的選定就變得至關重要。

［1］梁上上.《利益衡量的界碑》，《政法論壇（中國政法大學學報）》，2006年第5期，第66頁.

［2］王靜，李學堯，夏志陽.《如何編制法官員額——基于民事案件工作量的分類與測量》，《法制與社會發(fā)展》，2015年第2期，第40頁.

［3］豐霏.《法官員額制的改革目標與策略》.《當代法學》，2015年第5期，第144頁.

浙江省社科聯2015年度研究課題“依憲執(zhí)政的法理研究”（2015N015）.

郭人菡（1976-），男，南京師范大學法學院法學理論專業(yè)博士研究生，杭州市委黨校余杭區(qū)分校講師、高級經濟師。