◎文/葉響裙

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現(xiàn)代政府決策機(jī)制研究

◎文/葉響裙

現(xiàn)代政府管理運(yùn)行主要包括決策、執(zhí)行和監(jiān)督等基本內(nèi)容。其中，決策是政府管理活動(dòng)的核心與關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是政府的基本職能。政府決策的對(duì)錯(cuò)、質(zhì)量和效率如何，決定著一個(gè)國(guó)家的興衰成敗和廣大民眾的安危禍福。政府決策是在一定的決策機(jī)制下產(chǎn)生的，國(guó)內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，好的決策來(lái)自于健全的決策機(jī)制。我國(guó)要提高公共治理能力，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就要加快推進(jìn)現(xiàn)代政府決策機(jī)制的建立與完善。

現(xiàn)代政府決策機(jī)制的主要內(nèi)容

現(xiàn)代政府體系是一個(gè)發(fā)展的、開(kāi)放的系統(tǒng)，沒(méi)有任何一種特定的決策機(jī)制能一勞永逸地適合不同國(guó)家的政府體系。盡管世界各國(guó)政治經(jīng)濟(jì)制度與政府管理模式各具特色，但都致力于推進(jìn)政府管理改革與創(chuàng)新，并在此過(guò)程中不斷增加共識(shí)，逐漸形成具有共性的現(xiàn)代政府決策機(jī)制，以不斷適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的變化，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化、民主化和法治化。

現(xiàn)代政府決策機(jī)制是關(guān)于政府決策權(quán)力的分配和政府決策運(yùn)作的程序、規(guī)則與方式等一系列制度性安排的總和，是政府決策從確立目標(biāo)到實(shí)現(xiàn)目標(biāo)過(guò)程中必不可少的制度保證。

1.決策權(quán)配置機(jī)制

政府決策是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，其效果受到諸多因素的影響和制約，決策權(quán)的合理配置是科學(xué)決策的前提?，F(xiàn)代政府決策的科學(xué)化要求決策權(quán)配置協(xié)調(diào)、合理，哪些主體應(yīng)當(dāng)或可以參與到?jīng)Q策過(guò)程中、其相互之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系如何、決策權(quán)力如何運(yùn)作，都需要法律明確予以規(guī)定。

現(xiàn)代政府是由不同層級(jí)的政府和各相關(guān)職能部門構(gòu)成的一個(gè)縱橫交織的權(quán)責(zé)體系，決策權(quán)的配置主要包括不同層級(jí)政府間的職權(quán)分配和政府各職能部門間的職權(quán)分配兩個(gè)方面。 一方面，要合理配置不同層級(jí)政府之間縱向的決策權(quán)，尤其是明確劃分中央與地方政府之間的責(zé)權(quán)。另一方面，要合理配置不同職能部門間橫向的決策權(quán)，依法確立政府職能部門的職能和權(quán)限，明確不同部門的職權(quán)邊界。

2.決策程序機(jī)制

政府決策包含發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、調(diào)查研究、收集相關(guān)信息資料、確立決策目標(biāo)、擬定各種可行的備選方案、評(píng)估和選擇決策方案以及最后的決策合法化等一系列復(fù)雜的過(guò)程?，F(xiàn)代政府決策機(jī)制要求決策過(guò)程必須建立在制度的基礎(chǔ)上。只有在政府決策過(guò)程中建立一系列規(guī)范合理的制度規(guī)則，不斷完善決策程序機(jī)制，才能保證政府決策不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變，才能降低決策成本，避免決策的隨意性、盲目性以及決策失誤，從而真正將決策科學(xué)化、民主化和法治化的基本要求落到實(shí)處。

3.決策組織機(jī)制

現(xiàn)代政府決策組織是由決策中樞系統(tǒng)、決策信息系統(tǒng)和決策咨詢系統(tǒng)等子系統(tǒng)構(gòu)成的有機(jī)系統(tǒng)，這些子系統(tǒng)各自具有不可替代的功能，缺一不可。具有健全的決策組織機(jī)制是現(xiàn)代政府決策的前提基礎(chǔ)。除了決策中樞系統(tǒng)外，現(xiàn)代政府也重視發(fā)揮決策信息系統(tǒng)和決策咨詢系統(tǒng)的作用。

現(xiàn)狀與問(wèn)題

經(jīng)過(guò)多年改革探索，我國(guó)政府決策機(jī)制不斷完善，但當(dāng)前政府決策過(guò)程中還存在一些問(wèn)題，制約著政府治理能力的提升。

1.決策權(quán)配置不合理

一是中央與地方的決策權(quán)劃分模糊。我國(guó)自1949年到改革開(kāi)放前，一直實(shí)行高度集權(quán)的行政管理體制。改革開(kāi)放以后，中央開(kāi)始“簡(jiǎn)政放權(quán)”，給地方更多自主權(quán)。權(quán)力下放對(duì)于調(diào)動(dòng)地方積極性，激發(fā)社會(huì)活力，加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，具有重要的積極作用，但與此同時(shí)，也出現(xiàn)中央與地方權(quán)力劃分缺乏規(guī)范的問(wèn)題。我國(guó)憲法和行政組織法對(duì)于政府間職權(quán)的規(guī)定過(guò)于原則和籠統(tǒng)，特別是行政組織法總體上發(fā)展遲緩?！秶?guó)務(wù)院組織法》自1982年制定以來(lái)未作改變，1979年制定的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》雖然修訂過(guò)五次， 但對(duì)中央政府與地方政府之間的權(quán)力關(guān)系、地方政府的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任等并無(wú)明確規(guī)定。這樣就使中央與地方?jīng)Q策權(quán)的劃分缺少明確的法律依據(jù)，增加了決策的不確定性、不穩(wěn)定性和隨意性。

二是政府各職能部門之間決策權(quán)交叉重疊。我國(guó)政府部門的設(shè)置及其職權(quán)范圍形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)政府部門劃分過(guò)細(xì)、管理范圍偏窄，導(dǎo)致不同政府部門之間職權(quán)交叉、職責(zé)不清。改革開(kāi)放以后，為了建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政管理體制，我國(guó)歷經(jīng)數(shù)次機(jī)構(gòu)改革，使政府各部門的職能配置較以前趨于合理化，但部門之間責(zé)權(quán)劃分仍然不夠科學(xué)規(guī)范。當(dāng)前普遍存在部門職能和權(quán)限交叉、機(jī)構(gòu)重疊的情況，多個(gè)政府部門履行著相同或相似的行政職能，對(duì)于同一事務(wù)出臺(tái)多項(xiàng)政策，造成政府決策沖突，也使政府決策難以得到有效地貫徹落實(shí)。此外，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)化改革，使得諸多部門同時(shí)擁有了計(jì)劃之權(quán)和市場(chǎng)之利，導(dǎo)致一些部門形成“權(quán)力部門化，部門利益化，利益集團(tuán)化”的格局。而部門利益的固化，加深了政府部門之間的權(quán)限和利益沖突。

2.決策程序不夠規(guī)范

一是有些政府決策缺少法律依據(jù)，對(duì)決策問(wèn)題、決策目標(biāo)的確定隨意性強(qiáng)。二是政府決策民主化程度不夠，決策過(guò)程中對(duì)不同群體的意愿反映不充分。三是政府決策偏重過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)，缺乏科學(xué)的決策方法和對(duì)現(xiàn)實(shí)情況深入細(xì)致的分析以及對(duì)未來(lái)發(fā)展的科學(xué)預(yù)測(cè)。四是決策方案未充分科學(xué)論證，對(duì)備選方案的評(píng)估多在部門內(nèi)部進(jìn)行，缺乏來(lái)自社會(huì)的獨(dú)立的第三方評(píng)估。

3.決策咨詢系統(tǒng)沒(méi)有充分發(fā)揮作用

一是我國(guó)政府決策咨詢機(jī)構(gòu)主要是政府下屬機(jī)構(gòu)，咨詢系統(tǒng)獨(dú)立性不強(qiáng)，咨詢論證意見(jiàn)不夠客觀科學(xué)。二是我國(guó)政府決策咨詢機(jī)構(gòu)整體發(fā)展滯后。民間咨詢機(jī)構(gòu)與政府決策系統(tǒng)及官方政策研究組織之間往往缺乏制度化的聯(lián)系，其智力優(yōu)勢(shì)未能得到充分發(fā)揮。

4.公眾參與決策機(jī)制不健全

一是公眾參與渠道有限。我國(guó)公眾參與決策有兩個(gè)比較正式的渠道：一為人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議，公眾通過(guò)選舉人大代表和推薦政協(xié)委員的方式參與政府決策。二為參加黨和政府開(kāi)設(shè)的來(lái)信來(lái)訪、各種座談會(huì)和聽(tīng)證會(huì)等。二是公眾參與制度不完善。當(dāng)前我國(guó)政府決策中有關(guān)公眾參與的制度規(guī)定大多停留在原則性概念階段，缺乏參與范圍、具體方式及保障機(jī)制等方面的操作性內(nèi)容。三是公眾參與方式不足。目前我國(guó)公眾參與政府決策基本上局限于以個(gè)體方式參與，而較少以團(tuán)體或組織方式參與。原因是我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展滯后，抑制了其利益聚合作用，制約了社會(huì)參與的廣度和深度。

完善我國(guó)政府決策機(jī)制的途徑

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，其中一個(gè)重要任務(wù)就是要建立并不斷完善現(xiàn)代政府決策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化、民主化和法治化。隨著我國(guó)改革開(kāi)放的深入進(jìn)行，新情況、新問(wèn)題會(huì)不斷涌現(xiàn)，形勢(shì)的改變對(duì)政府決策提出了更高的要求。因此，亟須結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政府管理實(shí)際，探索建立完善現(xiàn)代政府決策機(jī)制的現(xiàn)實(shí)途徑。

1.健全政府決策權(quán)配置機(jī)制

科學(xué)配置政府決策權(quán)，在上下級(jí)決策機(jī)構(gòu)之間、在不同決策部門之間合理劃分決策權(quán)限，明確決策權(quán)的歸屬，克服多頭決策、政出多門的弊端。

一是明確中央與地方政府之間的職權(quán)分配。在建設(shè)法治國(guó)家的背景下，中央和地方政府之間職權(quán)關(guān)系的調(diào)整需要從政策向法律轉(zhuǎn)變，應(yīng)盡快修訂現(xiàn)行的行政組織法，通過(guò)法律確定中央和地方各自的職責(zé)權(quán)限，以法律形式規(guī)范中央與地方政府間的職權(quán)關(guān)系。二是規(guī)范政府各職能部門間橫向的職權(quán)分配。要進(jìn)一步完善政府各部門間的職權(quán)配置制度，就要在憲法原則之下，進(jìn)一步完善行政組織法，依法確立政府機(jī)構(gòu)的組織、職能和編制等，厘清各機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)關(guān)系，清楚劃分部門間及部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能邊界，盡量避免行政組織之間權(quán)責(zé)不清、職能交叉。為進(jìn)一步加強(qiáng)部門權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，要建立權(quán)限沖突解決機(jī)制。要建立完善對(duì)行政組織的法律責(zé)任追究制度，明確規(guī)定對(duì)非法設(shè)立和變更行政機(jī)構(gòu)、配置職權(quán)等行為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

2.完善政府決策程序機(jī)制

我國(guó)已初步建立政府決策程序制度，要進(jìn)一步完善政府決策程序機(jī)制，健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告。要完善規(guī)范性文件、重大決策合法性審查機(jī)制，健全法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查制度，確保政府決策的合法性與規(guī)范性。要運(yùn)用科學(xué)的決策方法，優(yōu)化決策流程，保證決策方案的合理性。要健全重大決策預(yù)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，最大限度減少?zèng)Q策風(fēng)險(xiǎn)，避免決策重大失誤。

3.完善專家咨詢論證機(jī)制

將重大決策采取專家咨詢論證的做法制度化，能有效克服當(dāng)前我國(guó)決策咨詢系統(tǒng)的不足之處，充分發(fā)揮決策咨詢系統(tǒng)對(duì)政府決策的重要支持作用。為此，一要明確哪些重大決策需要由專家咨詢論證，進(jìn)行必要性和可行性分析。二要對(duì)參加咨詢論證的專家組成作出明確規(guī)定，保證來(lái)自政府咨詢系統(tǒng)與來(lái)自民間咨詢機(jī)構(gòu)的專家有平等地參與決策咨詢的機(jī)會(huì)，不斷優(yōu)化和豐富咨詢隊(duì)伍，避免決策咨詢的片面性和低質(zhì)量。三要確保專家咨詢的獨(dú)立性。要大力培育各類政策咨詢機(jī)構(gòu)和中介組織， 依法確立和保障專家學(xué)者和咨詢機(jī)構(gòu)、中介組織的獨(dú)立地位。四要建立決策非可行性論證制度。通過(guò)組織專家對(duì)政府決策方案做理性的非可行性分析和論證，有利于及早發(fā)現(xiàn)各種潛在危險(xiǎn)和問(wèn)題，并針對(duì)問(wèn)題，制訂出有效的預(yù)防措施。

4.健全公眾參與機(jī)制

擴(kuò)大公眾對(duì)決策的參與應(yīng)該由制度作保障，將公眾參與納入制度性的軌道。要通過(guò)正式的制度，如利益表達(dá)機(jī)制、聽(tīng)證制度和信息公開(kāi)制度等，來(lái)保證公民對(duì)政府決策的參與。一是建立健全利益表達(dá)機(jī)制。通過(guò)建立多元化的、暢通的利益反映渠道，使各種利益群體尤其是弱勢(shì)群體能夠通過(guò)正當(dāng)合法的渠道反映自身利益訴求，使決策主體能夠在掌握各方面利益訴求的基礎(chǔ)上進(jìn)行有效地利益調(diào)節(jié)，制定公平合理的決策。二是完善聽(tīng)證制度。我國(guó)已開(kāi)始實(shí)施聽(tīng)證制度，但范圍有限，且缺乏統(tǒng)一的行政程序法規(guī)。為保證公眾通過(guò)聽(tīng)證有效參與政府決策，我國(guó)要加緊制定完善相關(guān)法律制度，對(duì)聽(tīng)證的范圍、主體、參與人員、程序和要求等作出明確的規(guī)定。三是健全政府信息公開(kāi)制度。我國(guó)已在2008年正式施行《政府信息公開(kāi)條例》。近年來(lái)，各級(jí)政府加快了政府信息公開(kāi)制度的建設(shè)，但從總體上看，信息公開(kāi)制度在有些地方并沒(méi)有得到很好地貫徹落實(shí)。

5.建立完善決策責(zé)任制度

長(zhǎng)期以來(lái)，由于政府決策行為缺乏規(guī)范的法律制度約束和問(wèn)責(zé)，導(dǎo)致決策失誤性浪費(fèi)非常嚴(yán)重，出現(xiàn)問(wèn)題后，決策主體之間往往相互埋怨、相互指責(zé)，推脫責(zé)任。為此，當(dāng)前亟須建立健全決策責(zé)任制度，以有效避免決策的隨意性、盲目性和獨(dú)斷性。一是應(yīng)對(duì)決策機(jī)構(gòu)和決策人的責(zé)任作出明確規(guī)定，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一，防止決策權(quán)被濫用。二是建立完善決策失誤責(zé)任追究機(jī)制。按照“誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，對(duì)決策失誤者進(jìn)行責(zé)任追究。要盡快建立政府決策違憲、違法審查制度。對(duì)于那些不按照法定權(quán)限，違反法定程序，損害國(guó)家、社會(huì)、集體利益和公民合法權(quán)益的決策行為，要追究決策者的黨紀(jì)、政紀(jì)和法律責(zé)任。三是建立決策糾錯(cuò)機(jī)制，將決策失誤造成的嚴(yán)重后果及時(shí)反饋給決策主體，敦促其及時(shí)調(diào)整或中止原有的決策方案，盡可能將決策失誤造成的損失降至最低。

（作者單位：國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部）

■ 編輯：張涵