黃志輝武漢大學政治與公共管理學院

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我國財產申報制度問題及對策分析

黃志輝
武漢大學政治與公共管理學院

【摘要】財產申報制度作為一種有效的反腐手段，自產生以來就廣受關注。隨著中國的反腐工作的進一步展開，制度建設成為國家廉政事業(yè)的關鍵環(huán)節(jié)。我國的財產申報制度自上世紀80年代末已初具雛形，理論與實踐工作也取得了一定的成果，但其實際效果仍然十分有限。本文在已有研究的基礎上，對我國財產申報制度的發(fā)展進行了簡要梳理，并就其面臨的問題提出針對性的對策建議。

【關鍵詞】財產申報；制度；公職人員

一、財產申報制度的基本概況

（一）財產申報制度的概念

財產申報制度，在西方被稱為“陽光法案”，在我國臺灣地區(qū)則稱之為“烈日法案”。是指要求政府等公共部門公職人員申報財產信息，達到防治腐敗的一種重要手段。具體而言，財產申報制度是以政府為主體的公共部門公職人員及其一定范圍內的家庭成員，依法定形式、期限，在指定范圍內申報其財產信息，并按規(guī)定公開，從而避免利益沖突，預防和治理公職人員貪污腐敗的制度。

（二）我國財產申報制度發(fā)展概況

與西方發(fā)達國家相比，我國財產申報制度起步較晚，雖然在上世紀80年代末已初具雛形，但至今沒有得到很好的完善。

1987年，時任全國人大常委會秘書長、法制工作委員會主任王漢斌曾明確提出：“我國對國家工作人員是否建立申報財產制度問題，需在其他有關法律中解決?！贝文辏瑖鴦赵罕O(jiān)察部會同法制局起草了《國家行政工作人員報告財產和收入的規(guī)定草案》，但當時的社會條件，草案工作最終中斷；1994年，第八屆全國人大常委會將《財產申報法》正式列入“八五”立法規(guī)劃中，但立法步伐也就此停滯，并未進入實際的立法程序。

1995年4月30日，中共中央和國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規(guī)定》，第一次要求黨政機關、事業(yè)單位及國有大中型企業(yè)縣處級以上領導干部申報各項收入；1997年1月，中共中央和國務院再次聯(lián)合發(fā)布《關于領導干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》，其申報內容有所擴充，但未根本上改變原有缺陷；2001年中共中央紀委和組織部頒布了《關于省部級現(xiàn)職領導千部報告家庭財產的規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定（試行）》）這一規(guī)定將申報主體圈定在省部級群體中，并將申報范圍明確擴大到家庭財產，嚴格規(guī)定申報程序和期限，但僅將申報主體定位在高級官員上，因此輻射面不夠廣泛；2006年中共中央和國務院再次聯(lián)合發(fā)布《關于黨員領導千部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》對1997年規(guī)定進行了修訂，增加申報事項，并對申報程序作出具體的規(guī)定。

2010年7月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），同時廢止1995年《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規(guī)定》及2006年《關于黨員領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》。因此，“目前中國實行的財產申報制度以2010年《規(guī)定》及2001年《規(guī)定（試行）》”為基礎，這兩項規(guī)定也基本代表和構建了目前中國財產申報制度的框架。

二、我國財產申報制度的問題

（一）財產申報立法進程遲緩

2010年《規(guī)定》及2001年《規(guī)定（試行）》是我國財產申報制度構建與施行的兩項基本規(guī)定，但這兩項規(guī)定從形式上來說并不屬于嚴格意義上的立法，而屬于政策性紅頭文件。“從法律約束效力上講，它們的效力低于法律的規(guī)定；從法律層次上講，它們處于法律體系的末端，缺乏剛性?！睆姆啥ㄎ簧峡矗覈呢敭a申報制度至今僅停留在政策層面，不利于社會的知曉與監(jiān)督參與，更缺乏應有的權威性，難以滿足我國當前反腐形勢的實際需要。

（二）財產申報主體范圍不合理

2010年《規(guī)定》要求進行財產申報的主體包括：黨政機關、人大、政協(xié)、司法機關和人民團體、國有企業(yè)、事業(yè)單位中的縣（處）級以上領導，以及大型、特大型、中型國有企業(yè)的領導班子成員；而2001年的規(guī)定內容僅適用省部級現(xiàn)職干部。這與我國的公職人員體系不甚相符。首先，“當代中國政府是一個規(guī)模巨大，結構復雜，在運行上有著明顯特色，歷經多次變化，現(xiàn)在又處于改革和調整之中的社會整治和管理系統(tǒng)?！惫毴藛T廣泛的存在與黨、政、軍、法以及各種社會團體和企事業(yè)單位的職能部門中，不同部門的人員其腐敗的可能性各不相同。其次，制度雖規(guī)定公職人員對家庭成員的從業(yè)情況、居住情況進行申報，但由于相關規(guī)定的模糊性、申報義務的不明確導致很多公職人員通過其家人進行非法資金轉移，造成許多隱性腐敗。

（三）規(guī)定申報的財產范圍狹小

2001年《規(guī)定》列舉的需要申報的財產范圍包括：人民幣、外幣現(xiàn)金、存款及有價證券；合計價值10000元人民幣以上的債權債務及貴重物品；私有房產；名人字畫、古董；領導干部家庭成員擁有的產業(yè)、股份；土地使用權以及本人認為應當申報的其他財產。申報內容沒有包括申報主體全部收入，比如偶然所得、受贈、遺產繼承和風險投資所得收入，也未包含全部財產，實際上是一種“收入申報制”而非“財產申報制”。公職人員工資收入原本就是公開、穩(wěn)定的，如若腐敗，其非法所得本就在這部分收入之外。而“收入申報”恰恰就是將這部分最可能涉嫌犯罪的收入遺漏在申報范圍之外。因此，這種申報對于防范、懲罰官員腐敗的實際效果有限。

（四）財產申報期限規(guī)定不完善

從期限來看，官員財產申報可分為初任申報、在職申報和離任申報。2010年《規(guī)定》要求新任領導干部應在符合報告條件30日內依規(guī)定報告?zhèn)€人有關事項；領導干部每年定期集中報告上一年度的收入、房產和投資狀況以及本人的婚姻變化和配偶子女的移居事項；領導干部辭去公職的，也應當在提出辭職申請時一并報告?zhèn)€人有關事項。但在行政系統(tǒng)中常常有因升降、調職、掛職等情況，現(xiàn)行規(guī)定明顯缺乏針對性的細化。初任申報不明確、不具體，無法確認申報財產的原始狀況，就難以保證在職和離任申報的可信度。同時離任申報要求僅限于“辭職”，對正常退休和調職的情況缺少針對性的說明，這種“來不清、去不明”的財產申報自然無法發(fā)揮應有的效果。

（五）財產申報配套制度不健全

配套制度健全與否是影響財產申報實際效用的重要因素。目前我國的財產申報配套制度并不健全，使其實際效果大打折扣。首先是缺乏配套的懲處機制，財產申報更多的是被視為次要任務來完成，故意延遲申報時間、漏交或偽造財產信息資料的現(xiàn)象時有發(fā)生，受到的懲罰卻微乎其微，這嚴重破壞了財產申報的制度權威。此外，配套的經濟、金融制度缺失也使不法分子很容易找到隱匿和轉移非法收入的空隙。目前的儲蓄實名制度、金融實名制度等仍不完善，給公職人員的違法行為提供了很大空間。

四、完善我國財產申報制度對策與建議

（一）加快財產申報制度立法進程

“有法可依”是我國依法治國，建設社會主義法治國家的重要原則之一。財產申報不僅是對公職人員廉政行為的監(jiān)督，更是對其“經濟人”屬性的合理限制，具有培養(yǎng)“制度人”屬性的理性內涵，而且也是法治國家制度建設的必然要求。財產申報制度不能僅依靠行政規(guī)范的約束或公職人員的道德自律，只有具備強制性的法律法規(guī)，才能發(fā)揮制度應有效用。加快立法進程，需要黨政高層的高度重視，也離不開社會群體和公共輿論的推動。探討高層與基層、官員與大眾、領導與專家之間交流模式，建立更為暢通的信息渠道，以及積極開展財產申報制度的研究和討論等，都將對制度走向立法起到積極作用。使財產申報制度從“紅頭文件”走向國家法律，是我國財產申報制度健全與完善的必經之路。

（二）完善財產申報制度內容設計

1、確立以部分申報為主、指定申報為輔的財產申報主體范圍

我國公職人員系統(tǒng)復雜，數(shù)量龐大，出于行政成本和效率的考量，應當確立以部分申報為主，指定申報或者特殊申報為輔的申報制度。就主體范圍來看，全員申報要求所有公職人員定期依法申報財產，覆蓋全面，但同時造成了行政成本的上升，不符合行政效率要求；部分申報制度針對部分公職人員，通過縱向層級或者橫向職能來進行選定，成本低，且針對性強；指定申報是經過權威認定，指定部門或人員進行財產申報，具有靈活便捷的優(yōu)點。因此，以部分申報為主，指定申報和特殊申報為輔的財產申報范圍是符合國情的選擇。

2、擴大公職人員申報的財產范圍

市場經濟的迅猛發(fā)展導致財產的流通量及其具體形式都呈現(xiàn)多樣化的趨勢。尤其是金融市場的繁榮不斷衍生出新的金融產品，若將申報財產范圍局限在現(xiàn)金、存款、房產等傳統(tǒng)的項目上，則難以涵蓋股票、債券、期貨等新的財產形式，申報漏洞將進一步擴大。因此必須隨經濟發(fā)展對申報財產的范圍進行調整?！熬臀覈膶嶋H情況而言，官員財產可劃分為：收入類、贈與類、財務類、金融證券類和債權債務類?！泵恳活悜斃^續(xù)細分，并逐漸形成較為詳盡的財產申報項目表，為受審機關的審查工作提供參考，此后則應根據(jù)實際情況調整，及時進行項目增補、修改和剔除工作。

3、合理規(guī)定公職人員財產申報的期限范圍

應以初任申報為切入點，以在職申報為基本形式，同時完善離職申報有關規(guī)定。首先，凡規(guī)定范圍內新上任公職人員，應嚴格進行全面申報，對拒不申報和申報不實的人員，可將其排除在職位晉升的考察名單之外；其次，以任期申報為基本申報方式，與初任申報相比，任期申報的內容、程序都應進一步簡化規(guī)范，其重點應放在上年度的財產變化上，對已經申報核實、歸檔的內容不再進行申報，以提升申報效率，降低申報成本；最后，完善離職申報有關內容，除辭職外，對職位調動、退休等項目也應明確規(guī)定，并要求離退休官員定期申報，防止其進行有損市場效率和社會公平的活動。

（三）逐步完善財產申報配套制度

1、建立和完善金融實名制。要求公職人員在規(guī)定范圍內進行實名確認，在保護個人合法金融交易秘密的前提下，對實名確認的資產進行監(jiān)管。通過實名措施能夠對公職人員的投資活動及資產變動進行有效的監(jiān)控。

2、建立個人信用機制，完善社會信用體系。收集匯總個人信用信息，通過“守信獎勵、失信懲戒”的機制，讓遵紀守法的個人和組織得到保護，并嚴懲不講信用的行為。

3、深化干部人事制度改革。從政府體系內部下手，將財產申報后的獎勵懲處與職位升降相掛鉤，對于虛假申報、不按時申報等違規(guī)違紀現(xiàn)象進行懲處，反則進行獎勵，形成有賞有罰、賞罰分明的懲戒和激勵機制。

4、建立財產申報信息檔案化管理制度。將“錄以備考”的財產申報審查形式，逐步轉變?yōu)椤柏敭a檔案制”。以檔案形式記錄財產變化狀況，能夠對虛假申報等不法行為形成約束，有利于形成公職人員監(jiān)督的長效機制。

（四）加強反腐倡廉國際合作與交流

腐敗問題是國際社會共同面臨的“頑疾”，也是各國亟待解決的一項重大任務。我國自改革開放以來，經濟發(fā)展水平日益提升，貪污腐敗的廣度和深度也在進一步擴大。2005年中國加入《聯(lián)合國反腐敗公約》，進入國際反腐戰(zhàn)線行列，做好自身的反腐工作，積極參加國際反腐聯(lián)合行動，已經成為我國的一項國際義務。完善財產申報制度不僅有利于提升我國反腐制度建設水平，實現(xiàn)制度的國際接軌，對于解決公職人員腐敗的“國際化”問題也有著十分現(xiàn)實的意義。在國際合作和交流的過程中，取人之長補己之短，也是充分發(fā)揮財產申報制度效果、提升政府治理水平的必然要求。

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