文/張新宇

網(wǎng)絡(luò)謠言的行政規(guī)制及其完善

文/張新宇

隨著互聯(lián)網(wǎng)的不斷發(fā)展，謠言開始與互聯(lián)網(wǎng)進行聯(lián)姻，網(wǎng)絡(luò)謠言大量出現(xiàn)。網(wǎng)絡(luò)謠言具有相當(dāng)大的危害性，既可能會對公民、法人、組織的名譽權(quán)和財產(chǎn)權(quán)造成影響，也可能會對社會秩序造成沖擊，甚至還會影響政府形象，減損政府公信力。鑒于網(wǎng)絡(luò)謠言的危害性，必須對其進行規(guī)制。但是，網(wǎng)絡(luò)謠言實質(zhì)上仍然是公民發(fā)表言論的一種方式，涉及言論自由這一基本權(quán)利。所以，針對網(wǎng)絡(luò)謠言的規(guī)制也必須實現(xiàn)“精確打擊”，以防止公民的言論自由受到過度限制。整體而言，由于行政機關(guān)往往可以在第一時間主動對網(wǎng)絡(luò)謠言進行規(guī)制，因而，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)謠言法治化治理的關(guān)鍵便是實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)謠言行政規(guī)制的法治化。

網(wǎng)絡(luò)謠言行政規(guī)制的現(xiàn)狀

為了有效地對網(wǎng)絡(luò)謠言進行規(guī)制，政府進行了許多積極的轉(zhuǎn)變，例如，各級政府部門普遍開始利用官方微博、政府網(wǎng)站在第一時間對網(wǎng)絡(luò)謠言進行澄清。但是，目前我國在網(wǎng)絡(luò)謠言的規(guī)制方面仍舊存在一定的問題。

由于行政機關(guān)往往以“虛假”和“未經(jīng)證實”作為判斷網(wǎng)絡(luò)謠言的標(biāo)準(zhǔn)，一些并不具備實際危害性的言論也受到了比較嚴(yán)厲的處罰?？梢韵胍?，如果行政機關(guān)繼續(xù)以此種標(biāo)準(zhǔn)對網(wǎng)絡(luò)謠言進行判定，網(wǎng)絡(luò)謠言的打擊范圍還可以進一步擴大，而公民的言論只要不能做到完全真實，都可能會被追究責(zé)任，這勢必會導(dǎo)致“寒蟬”效應(yīng)的出現(xiàn)，言論自由有受到過度限制的可能。

在網(wǎng)絡(luò)謠言的行政規(guī)制中，也存在規(guī)制手段合法性存疑、程序性制約不足的問題，這主要是針對行政機關(guān)時常采用的“刪帖、封號”等手段而言。我國侵權(quán)責(zé)任法第36條第2款規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)用戶利用網(wǎng)絡(luò)服務(wù)實施侵權(quán)行為的，被侵權(quán)人有權(quán)通知網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者采取刪除、屏蔽、斷開鏈接等必要措施。但是，從侵權(quán)責(zé)任法的規(guī)定中可以看出，“刪帖、封號”是網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商在接到被侵權(quán)人通知后方可采取的必要措施，其實施主體是網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商而不是行政機關(guān)。同時，雖然“刪帖、封號”并不屬于我國行政處罰法或行政強制法所明確規(guī)定的行政處罰或行政強制手段，但是，由于其在實質(zhì)上對公民發(fā)表言論的行為進行了限制，甚至可能在一定程度上剝奪相對人未來通過網(wǎng)絡(luò)平臺發(fā)表言論的資格。因而，實質(zhì)上而言，“刪帖、封號”是一種侵益性的行政行為，在公法領(lǐng)域內(nèi)必須具有明確的法律授權(quán)方得為之，目前行政機關(guān)采取這一手段恐怕并不具備合法性。

面對數(shù)以億計的互聯(lián)網(wǎng)信息，如果僅由政府作為規(guī)制方對網(wǎng)絡(luò)謠言進行治理，確實可能會存在政府力有不逮的情況。因此，由直接掌握用戶信息、負(fù)有法律義務(wù)、組織架構(gòu)完備并具備一定規(guī)制能力的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商共同參與網(wǎng)絡(luò)謠言的治理是具備合理性的。第三方規(guī)制行為雖然具有合理性，但也容易滋生新的問題。以網(wǎng)絡(luò)謠言的治理為例，行政機關(guān)對于某些不方便由自己直接出面進行的規(guī)制活動，比如“刪帖、封號”等，其即可以徑行要求網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商對相對人采取“刪帖、封號”等行為。如此一來，行政機關(guān)就可以將自己隱于幕后，避免直接實施“刪帖、封號”合法性不足的問題。但是，雖然“刪帖、封號”行為實質(zhì)上是由行政機關(guān)所作出，從表面觀之其實施卻與行政機關(guān)毫無關(guān)聯(lián)，因此，相對人無法針對行政機關(guān)提起行政復(fù)議或行政訴訟來進行權(quán)利救濟。即使相對人針對第三方提起民事訴訟，法院一般也不愿受理此類案件。

網(wǎng)絡(luò)謠言并不是憑空產(chǎn)生的，所謂“空穴來風(fēng)，未必?zé)o因”，網(wǎng)絡(luò)謠言的大量產(chǎn)生也與社會問題的存在具有關(guān)系。因此，網(wǎng)絡(luò)謠言的產(chǎn)生并不能完全歸因于少數(shù)造謠者的不良居心，特定環(huán)境下的信息嚴(yán)重缺位也是不能夠忽視的重要因素。近年來，由于食品安全問題頻發(fā)，公眾普遍對食品安全信心不足，這也直接導(dǎo)致了食品安全類謠言層出不窮。 顯然，在這種情況下，除了要通過制裁手段對網(wǎng)絡(luò)謠言的制造者和傳播者嚴(yán)厲打擊之外，通過及時、全面的信息公開也可以有效的消除信息的模糊性，避免網(wǎng)絡(luò)謠言的產(chǎn)生和傳播。 但整體上而言，目前行政機關(guān)仍然比較倚重于事后的制裁手段，對于信息公開仍舊欠缺積極性。

網(wǎng)絡(luò)謠言行政規(guī)制的完善

針對網(wǎng)絡(luò)謠言的行政規(guī)制可以從以下4個方面進行完善：

（一）以言論自由為中心界定網(wǎng)絡(luò)謠言范圍

網(wǎng)絡(luò)謠言實質(zhì)上也是一種言論，因此，我們也需以言論自由為中心對網(wǎng)絡(luò)謠言進行分析并界定其范圍，只有如此才可以避免為治理網(wǎng)絡(luò)謠言而過度限制言論自由，實現(xiàn)保障言論自由與社會秩序、名譽權(quán)等價值間的平衡。在這一過程當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)注意3方面的問題。

1.通過“公共人物”理論判斷網(wǎng)絡(luò)謠言。指向“公共人物”的言論需要適用實際惡意原則對其合法性進行判斷。實際惡意原則是指：發(fā)表言論的人明知自己的言論錯誤或者罔顧事實卻仍將之公布于眾。由于在誹謗訴訟中，舉證責(zé)任需要由原告承擔(dān)，適用實際惡意原則使得原告往往無力證明被告具有實際惡意，因而原告勝訴的幾率被大大降低?；ヂ?lián)網(wǎng)出現(xiàn)后，公民開始廣泛地利用互聯(lián)網(wǎng)對“公共人物”進行評頭論足，“公共人物”個人的名譽與公民的言論自由間面對更大的張力。這時，就更需要適合時宜地對“公共人物”理論進行完善，從而實現(xiàn)其有效的應(yīng)用。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對“公共人物”進行區(qū)分，即確定在具體的言論中“公共人物”是與公共利益相關(guān)還是僅僅為公眾興趣所在。對于與公共利益相關(guān)的“公共人物”需要適用實際惡意原則來判斷具體的網(wǎng)絡(luò)信息是否構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)謠言，對于僅僅是公眾感興趣的“公共人物”，如影視明星、體育明星等，因其與公共利益不具有相關(guān)性，則不需要適用實際惡意原則進行判斷。如此，既可以實現(xiàn)對“公言論”的保護，也可以在一定范圍內(nèi)保護“公共人物”的私權(quán)利。

2.區(qū)分網(wǎng)絡(luò)信息中的“事實”與“意見”。實際上，無論國內(nèi)還是國外均將言論分為“事實”和“意見”，并采取不同的審查標(biāo)準(zhǔn)。 那么，既然言論可以分為“事實”和“意見”，對于網(wǎng)絡(luò)謠言的判定也應(yīng)根據(jù)言論究竟屬于“事實”還是“意見”設(shè)立相應(yīng)的審查標(biāo)準(zhǔn)，凡針對公共利益發(fā)表的意見，只須證明所發(fā)表內(nèi)容是觀點而非事實、所議論之問題關(guān)乎公共利益、在特定情形下有一定事實基礎(chǔ)且態(tài)度誠實即可。不能僅僅因為某些言論尖酸刻薄可能讓他人不快或者因某些言論“不正確”，而認(rèn)定其屬于網(wǎng)絡(luò)謠言。

3.對“公共秩序”進行合理解讀。根據(jù)我國治安管理處罰法第25條第1款的規(guī)定，散布謠言，謊報險情、疫情、警情或者以其他方法故意擾亂公共秩序的可處拘留、罰款等行政處罰。鑒于公共秩序是一個抽象概念，若想以言論自由為中心對網(wǎng)絡(luò)謠言的范圍進行界定，也必須對與之進行明確。筆者認(rèn)為，將公共秩序界定為“公眾生活的平穩(wěn)與安寧”較為合理。具體而言，判斷網(wǎng)絡(luò)信息是否擾亂了公共秩序，是否構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)謠言應(yīng)主要考查兩點：一是，具體的網(wǎng)絡(luò)信息是否作為直接原因引發(fā)了群體性事件等對現(xiàn)實秩序造成影響的行為；二是，具體的網(wǎng)絡(luò)信息是否在公眾中造成了恐慌，打破了正常社會生活的安寧，對公眾的日常生活造成了不良影響。至少符合上述條件之一的，方可認(rèn)定擾亂了公共秩序。

（二）法律授權(quán)與行政手續(xù)的遵守

正如前文所述，刪帖、封號等手段可以在一定程度上遏制網(wǎng)絡(luò)謠言的進一步傳播，有其積極意義。但是，即便如此，基于行政法的基本原則，行政機關(guān)進行行政行為卻必須遵守法律保留原則?？紤]到如果完全禁止行政機關(guān)采取刪帖或封號等規(guī)制手段則有可能讓行政機關(guān)束手束腳，在某些特定情況下就容易造成謠言影響的進一步擴大。因此，可以通過法律授權(quán)的方式彌補其合法性方面的不足，而不是簡單地禁止行政機關(guān)采取刪帖或封號等規(guī)制手段。但是，在進行法律授權(quán)時，不能簡單地將相關(guān)權(quán)力“空白授權(quán)”給行政機關(guān)，可以考慮為行政機關(guān)的刪帖權(quán)限設(shè)定一個列舉式的范圍，除此之外行政機關(guān)則不可以進行刪帖，這樣就可以有效的防止行政權(quán)力被濫用。

（三）第三方規(guī)制行為事后救濟的實現(xiàn)

對于相對人難以針對第三方規(guī)制行為尋求事后救濟這一問題，筆者認(rèn)為未來有兩種完善的方向。其一是通過最高人民法院出臺司法解釋的方式明確法院對于此類案件的受理義務(wù)，當(dāng)然，司法解釋也應(yīng)對具體的案件審理標(biāo)準(zhǔn)進行規(guī)定，從而對第三方基于合同產(chǎn)生的權(quán)利進行適當(dāng)?shù)南蘅s，防止第三方以及隱于第三方幕后的行政機關(guān)徑行通過“刪帖、封號”等方式來限制公民的言論自由。其二則是將第三方視為法律、法規(guī)授權(quán)的組織，如此，第三方的規(guī)制行為就是一種行政行為，相關(guān)爭議可以納入行政訴訟的范疇當(dāng)中。這樣一來，在訴訟過程中，第三方需要承擔(dān)更多的證明義務(wù)，相對人可能反而具有更大的勝訴可能。

（四）信息公開范圍的擴容

除了需要在突發(fā)事件中明確官方的信息公開職責(zé)，在一些特殊領(lǐng)域也需要考慮將信息公開的范圍進一步擴容。以食品安全信息為例，我國《政府信息公開條例》第10條第11款規(guī)定：縣級以上各級人民政府及其部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)重點公開環(huán)境保護、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、食品安全、產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督檢查情況。但是，由于目前食品安全問題頻發(fā)，公眾已經(jīng)不僅僅滿足于定期獲取食品安全監(jiān)督檢查情況，而是要求食品材料、來源、風(fēng)險等信息進一步的向社會公眾進行公開。通過信息公開范圍的擴容，即使不能徹底的根除網(wǎng)絡(luò)謠言，也可以盡可能的減低網(wǎng)絡(luò)謠言的影響。當(dāng)然，未來可以結(jié)合實際情況，在更多的領(lǐng)域展開相關(guān)工作。

（作者系中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所博士后研究人員；摘自《法商研究》2016年第3期）