文/遲福林

“十三五”：以經(jīng)濟轉(zhuǎn)型為主線的結(jié)構(gòu)性改革

文/遲福林

“十三五”是我國現(xiàn)代化進程中的關(guān)鍵5年：調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式的關(guān)鍵在2020；決勝全面小康、跨越中等收入陷阱的關(guān)節(jié)點在2020；以結(jié)構(gòu)性改革為重點全面深化改革的時間窗口期在2020。在這個歷史性的大背景下，“十三五”以經(jīng)濟轉(zhuǎn)型為主線的結(jié)構(gòu)性改革取得突破性進展，對未來10年、20年我國經(jīng)濟的公平可持續(xù)發(fā)展具有決定性影響。

“十三五”是我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的歷史關(guān)節(jié)點?！笆濉逼陂g，我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的歷史性特點十分突出：增長、轉(zhuǎn)型、改革高度融合，以轉(zhuǎn)型改革促發(fā)展是一個基本趨勢；轉(zhuǎn)型發(fā)展正處在關(guān)鍵時期，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級蘊藏著巨大的發(fā)展?jié)摿εc市場空間；經(jīng)濟轉(zhuǎn)型面臨諸多矛盾疊加、風(fēng)險隱患增多的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，轉(zhuǎn)型需要“闖關(guān)”。抓住機遇，應(yīng)對挑戰(zhàn)，重在以結(jié)構(gòu)性改革破解經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)性矛盾。由此才能釋放市場活力，釋放轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)需潛力。

“十三五”是我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的“最后窗口期”。因為投資主導(dǎo)型的增長方式走到盡頭，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型滯后加大經(jīng)濟下行壓力。因而經(jīng)濟轉(zhuǎn)型正處在闖關(guān)的歷史關(guān)口?！笆濉逼陂g，尤其是未來一兩年，如果能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要突破，不僅能緩解短期經(jīng)濟下行壓力，而且將釋放中長期增長的巨大潛力。反之，就有可能失去經(jīng)濟發(fā)展的主動權(quán)，并由此引發(fā)系統(tǒng)性的經(jīng)濟風(fēng)險和社會風(fēng)險。

“十三五”是我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的歷史拐點，也是結(jié)構(gòu)性改革的攻堅時期。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的基本趨勢是：基本形成以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；基本形成戶籍人口城鎮(zhèn)化的新格局； 基本形成消費主導(dǎo)的經(jīng)濟增長新格局；基本形成以服務(wù)貿(mào)易為重點的對外開放新格局。

“十三五”轉(zhuǎn)型發(fā)展，挑戰(zhàn)與機遇并存，關(guān)鍵取決于改革的選擇；取決于結(jié)構(gòu)性改革在多大程度上能適應(yīng)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的需求與趨勢破題發(fā)力；取決于能否以結(jié)構(gòu)性改革破解經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)性矛盾；取決于盡快推出一批具有重大牽引作用的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革舉措?！笆濉钡霓D(zhuǎn)型發(fā)展，就是要按照十八屆三中全會精神，深入推進市場化改革進程，打破經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的政策與體制性掣肘。這個過程，必然伴隨著放松管制、簡政放權(quán)、擴大對外開放等重大改革舉措。這就需要正確處理好市場、企業(yè)和政府的關(guān)系，更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，進一步激發(fā)企業(yè)活力，加大更有效的制度供給，以實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的實質(zhì)性突破。

服務(wù)業(yè)市場開放是結(jié)構(gòu)性改革的“重頭戲”

從現(xiàn)實情況看，當(dāng)前服務(wù)業(yè)供給瓶頸矛盾突出，根源不在于國內(nèi)資本缺失，而在于服務(wù)業(yè)行政壟斷、市場壟斷的特點仍然突出，市場開放程度較低。推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，“重頭戲”在于推進服務(wù)業(yè)的市場開放，并由此充分釋放市場的活力與空間。

1.從工業(yè)市場開放到服務(wù)業(yè)市場開放是大趨勢。改革開放以來，工業(yè)領(lǐng)域的市場開放在推動我國工業(yè)化進程中扮演了重要角色。“十三五”期間，無論從新一輪全球自由貿(mào)易的大趨勢看，還是從國內(nèi)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的客觀要求看，服務(wù)業(yè)市場雙向開放是大勢所趨。一方面，以服務(wù)貿(mào)易為重點的自由貿(mào)易進程正在提速?！笆濉逼陂g，我國要形成以服務(wù)貿(mào)易為重點的開放型經(jīng)濟新格局，需要有序擴大服務(wù)業(yè)的對外開放；另一方面，把握我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的大趨勢，關(guān)鍵是以服務(wù)業(yè)市場開放為重點發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。

2.服務(wù)業(yè)市場開放滯后是市場化改革的“突出短板”。多年來，由于市場開放的重心主要在工業(yè)領(lǐng)域，服務(wù)業(yè)市場開放滯后成為市場化改革的“突出短板”?！笆濉逼陂g推動市場化改革，重點是服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的市場開放?？偟目?，目前的服務(wù)業(yè)市場狀況大體可以概括為“三低一高”。

（1）服務(wù)業(yè)市場化程度低。例如，現(xiàn)在工業(yè)部門的市場開放程度至少在80%以上，而服務(wù)部門50%左右的壟斷格局尚未打破。

（2）服務(wù)業(yè)對外開放的程度較低。例如，國內(nèi)自貿(mào)區(qū)122項負面清單中，有80余項針對服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，也就是說對服務(wù)貿(mào)易的限制仍然較多。

（3）服務(wù)型經(jīng)濟水平低。以房地產(chǎn)為例，應(yīng)當(dāng)說，房地產(chǎn)從規(guī)模上看已經(jīng)到了一個相對飽和的狀態(tài)，現(xiàn)在面臨著規(guī)模房地產(chǎn)如何向服務(wù)型房地產(chǎn)轉(zhuǎn)型的問題。如果房地產(chǎn)能夠以健康服務(wù)為重點，不斷提高服務(wù)水平，就會提高房地產(chǎn)的使用價值，從而為去庫存闖出一條新路。

（4）服務(wù)價格高。例如，2014年我國的寬帶平均上網(wǎng)速度全球排在第75位，僅為韓國的15%。但是，平均一兆每秒的接入費用卻是發(fā)達國家的3～5倍。

3.服務(wù)業(yè)市場開放是市場化改革的“最大紅利”。

（1）服務(wù)業(yè)領(lǐng)域社會資本投資增速將超過工業(yè)。近兩年受宏觀經(jīng)濟下行的影響，工業(yè)與服務(wù)業(yè)民間投資增速均出現(xiàn)大幅下降，但服務(wù)業(yè)投資增速仍高于工業(yè)，在穩(wěn)定經(jīng)濟增長中發(fā)揮了重大作用。據(jù)統(tǒng)計，2015年1月至11月，服務(wù)業(yè)的民間投資同比增長9.7%，高于工業(yè)0.3個百分點。

（2）服務(wù)業(yè)固定資產(chǎn)投資中社會資本投資占比過半。據(jù)統(tǒng)計，服務(wù)業(yè)民間固定資產(chǎn)投資由2012年的10.1萬億元增長到2015年的16.4萬億元，占全社會固定資產(chǎn)總額的比重由51.3%上升到52.7%。

（3）服務(wù)業(yè)市場開放將給社會資本帶來巨大的投資空間。以教育市場為例，截至2014年底，全國共有各類民辦學(xué)校（教育機構(gòu)）15.52萬所，各類在校生達4301.91萬人。有機構(gòu)預(yù)測，到2018年，我國民辦教育市場規(guī)模將超過1萬億元人民幣。

4.服務(wù)業(yè)市場開放牽動和影響轉(zhuǎn)型發(fā)展全局。形成服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，需要通過服務(wù)業(yè)市場開放，形成有效投資；形成消費拉動經(jīng)濟增長的格局，需要通過服務(wù)業(yè)市場開放，擴大服務(wù)供給能力；推進雙邊、多邊自由貿(mào)易進程，需要有序擴大服務(wù)業(yè)對外開放，并通過服務(wù)業(yè)市場的雙向開放，形成以服務(wù)貿(mào)易為重點的開放型經(jīng)濟新格局。就是說，落實十八屆五中全會提出的“開展加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)行動”，關(guān)鍵在于盡快制定“十三五”期間服務(wù)業(yè)市場開放的行動計劃。

5.實現(xiàn)服務(wù)業(yè)市場開放的重大突破。改革開放以來，我國在工業(yè)領(lǐng)域放開市場，引入競爭，從而有效做大了工業(yè)“蛋糕”?！笆濉逼陂g，通過開放服務(wù)業(yè)市場做大服務(wù)業(yè)“蛋糕”，成為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重大課題。

（1）打破服務(wù)業(yè)市場的行政壟斷與市場壟斷。推動服務(wù)業(yè)領(lǐng)域國有資本的戰(zhàn)略性調(diào)整，全面推進壟斷行業(yè)競爭環(huán)節(jié)向社會資本開放。從現(xiàn)實情況看，無論是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)還是生活性服務(wù)業(yè)，都在一定程度上存在著行政壟斷或市場壟斷。

（2）推進服務(wù)業(yè)市場的便利化改革，使社會資本成為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的主體力量。“十三五”期間，加快服務(wù)業(yè)市場開放，將為“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”打開產(chǎn)業(yè)空間和制度空間，為服務(wù)業(yè)發(fā)展提供源源不斷的新動能。

（3）全面放開服務(wù)業(yè)市場價格，以形成統(tǒng)一開放、公平競爭的市場體系。從實踐看，某些服務(wù)業(yè)價格管制的效果并不理想，在相當(dāng)大程度上束縛了企業(yè)競爭，并扭曲了供求關(guān)系。

6.以政府購買公共服務(wù)為重點加快公共服務(wù)業(yè)市場開放。從國際經(jīng)驗看，公共服務(wù)的契約化、社會化、市場化是一個大趨勢。這就要求充分利用市場力量、社會力量擴大公共服務(wù)供給。為適應(yīng)13億人公共需求變化的大趨勢，要把形成多元供給主體、多元競爭主體作為發(fā)展和完善政府購買公共服務(wù)的基本目標(biāo)，爭取使政府采購規(guī)模占財政支出比重從2014年的11.4%提高到2020年的15%～20%，服務(wù)類占政府采購總額比重從2014年的11.2%提高到30%左右。

7.推進服務(wù)業(yè)市場開放的相關(guān)政策調(diào)整?！笆濉逼陂g，要形成以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，需要盡快消除服務(wù)業(yè)發(fā)展的某些不合理政策，實現(xiàn)服務(wù)業(yè)與工業(yè)政策平等。

（1）加快調(diào)整服務(wù)業(yè)與工業(yè)用地政策。要加大服務(wù)業(yè)用地供給，提高現(xiàn)代服務(wù)業(yè)用地比例，新增建設(shè)用地向生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)傾斜。

（2）以促進服務(wù)業(yè)市場開放為導(dǎo)向加快稅收政策調(diào)整。形成服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，需要盡快完成“營改增”，全面推進消費稅改革，使消費稅成為地方的主體稅種。

以優(yōu)化企業(yè)發(fā)展環(huán)境為重點的結(jié)構(gòu)性政策調(diào)整與結(jié)構(gòu)性改革

經(jīng)驗證明，市場經(jīng)濟條件下，供給革命的主角是企業(yè)和企業(yè)家。企業(yè)既是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的主體，也是推動結(jié)構(gòu)性改革的主體。從現(xiàn)實情況看，企業(yè)發(fā)展的環(huán)境總體并不寬松，不僅一些國有企業(yè)開始陷入經(jīng)營困境，而且一些民營企業(yè)也面臨著諸多的困難。為解決經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整中企業(yè)尤其是實體經(jīng)濟的困難，十八屆五中全會要求“優(yōu)化企業(yè)發(fā)展環(huán)境，開展降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本行動”。應(yīng)當(dāng)說，在當(dāng)前經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的特定背景下，需要把優(yōu)化企業(yè)發(fā)展環(huán)境、激發(fā)企業(yè)活力、倡導(dǎo)企業(yè)家精神作為結(jié)構(gòu)性改革優(yōu)先需要解決的重大問題。

1.經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期優(yōu)化企業(yè)發(fā)展環(huán)境具有緊迫性。從當(dāng)前經(jīng)濟下行壓力增大與經(jīng)濟風(fēng)險因素增多的情況看，未來1～2年，并不是大規(guī)模進行企業(yè)改革的最佳時期。在這種情況下，要努力尋求短期應(yīng)對危機與中長期轉(zhuǎn)型相結(jié)合的有效路徑。例如：加快企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化企業(yè)的技術(shù)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)，促進企業(yè)轉(zhuǎn)型升級；加快發(fā)展新興企業(yè)，要以信息產(chǎn)業(yè)為重點，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、培育發(fā)展適應(yīng)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的新興產(chǎn)業(yè)；鼓勵引導(dǎo)企業(yè)兼并重組，對“僵尸企業(yè)”要建立差異化處置的甄別機制，對確實需要淘汰的企業(yè)，要使其逐步退出市場，以降低經(jīng)濟社會風(fēng)險。

2.重在優(yōu)化企業(yè)轉(zhuǎn)型與改革的經(jīng)濟社會環(huán)境。例如，全面實行負面清單制度，保證各類生產(chǎn)要素的自由流動；加強知識產(chǎn)權(quán)保護力度，保證企業(yè)尤其是中小企業(yè)創(chuàng)新收益，提高企業(yè)創(chuàng)新的積極性；形成企業(yè)兼并重組的市場環(huán)境；部分行業(yè)企業(yè)產(chǎn)業(yè)集中度低，導(dǎo)致行業(yè)惡性價格競爭、重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，有效去產(chǎn)能的辦法是通過做優(yōu)、做大、做強企業(yè)來提質(zhì)增效。

3.“激發(fā)企業(yè)家精神，依法保護企業(yè)家財產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新收益”。在市場經(jīng)濟中，“企業(yè)是企業(yè)家的企業(yè)”。沒有一個優(yōu)秀的企業(yè)家，就很難產(chǎn)生一個競爭力強的企業(yè)。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，激發(fā)企業(yè)活力，首先是激發(fā)企業(yè)家精神。這就需要盡快建立并完善有利于創(chuàng)新型企業(yè)家的選拔機制、培養(yǎng)機制、激勵機制和約束機制，依法保護企業(yè)家財產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新收益，形成企業(yè)家健康成長的寬松環(huán)境。

以監(jiān)管轉(zhuǎn)型為重點的簡政放權(quán)與結(jié)構(gòu)性改革

我國仍是一個轉(zhuǎn)型大國。推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實質(zhì)是處理好政府與市場的關(guān)系，釋放市場經(jīng)濟活力，有效地發(fā)揮政府作用。從實際情況看，激活市場、激勵企業(yè)關(guān)鍵是以監(jiān)管轉(zhuǎn)型為重點，縱深推進簡政放權(quán)改革。當(dāng)前，在加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整尤其是經(jīng)濟下行壓力增大的背景下，需要的是加大放權(quán)、減權(quán)的力度，需要的是進一步開放市場，激發(fā)市場活力，嚴(yán)防“把市場關(guān)進權(quán)力的籠子里”。

1.向企業(yè)“放權(quán)”要有新突破。政府在著眼于激活市場、解放企業(yè)時，不僅要“放權(quán)”，還要實質(zhì)性“減權(quán)”。

（1）借鑒國際商事制度經(jīng)驗，全面實施企業(yè)自主登記制度?？偟膩砜矗盎ヂ?lián)網(wǎng)+”時代，實現(xiàn)企業(yè)自主登記注冊的技術(shù)條件和時機已經(jīng)成熟：一方面，在四大自由貿(mào)易試驗區(qū)實施企業(yè)一站式登記注冊的基礎(chǔ)上，盡快建立全國統(tǒng)一的企業(yè)自主登記注冊網(wǎng)絡(luò)平臺，在企業(yè)注冊時間上與國際接軌；另一方面，加快推進企業(yè)簡易注銷制度改革。在目前試點的基礎(chǔ)上，盡快在全國實施個體工商戶、未開業(yè)企業(yè)以及無債權(quán)債務(wù)企業(yè)簡易注銷程序。

（2）適時取消企業(yè)一般投資項目備案制?？陀^地看，從投資審批制到備案制是行政審批制度改革的一項重要突破。但由于多種因素，實踐中備案制仍被變相“審批”。建議除政府投資之外，企業(yè)一般投資項目一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，將投資決策權(quán)還給企業(yè)。

（3）以公平競爭政策取代產(chǎn)業(yè)政策。應(yīng)當(dāng)看到，華為、阿里巴巴等一批創(chuàng)新型企業(yè)的成長并不是靠政府產(chǎn)業(yè)政策扶持的結(jié)果。市場經(jīng)濟條件下，政府的主要職責(zé)之一是營造公平競爭的市場環(huán)境。除農(nóng)業(yè)等特殊產(chǎn)業(yè)外，盡可能少用或不用產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營行為。

2.市場監(jiān)管體制轉(zhuǎn)型要有新舉措。過去以行政審批取代市場監(jiān)管的傳統(tǒng)模式增大了企業(yè)的制度成本，并且難以確保監(jiān)管的有效性。著眼于“降成本”與增強監(jiān)管的有效性，需要建立統(tǒng)一的、綜合性市場監(jiān)管機構(gòu)。

（1）實現(xiàn)行政審批與市場監(jiān)管嚴(yán)格分離，以保障市場監(jiān)管機構(gòu)的獨立性、權(quán)威性、專業(yè)性。行政審批與市場監(jiān)管不僅在職能上要分開，機構(gòu)上也要分開，由此形成以法治為基礎(chǔ)的監(jiān)管體制。

（2）調(diào)整優(yōu)化市場監(jiān)管的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)。適應(yīng)金融市場混業(yè)經(jīng)營的大趨勢。為此建議：盡快組建國家金融監(jiān)管總局，形成“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負責(zé)、條塊結(jié)合”的金融監(jiān)管新體制；整合國家食品藥品監(jiān)督管理總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局和國家工商行政管理總局的消費品安全監(jiān)管職能，組建專司消費市場監(jiān)管的國家市場監(jiān)督管理總局；整合商務(wù)部反壟斷局、國家發(fā)改委價格監(jiān)督檢查與反壟斷局、國家工商行政管理總局的反壟斷執(zhí)法權(quán)，盡快建立統(tǒng)一的國家反壟斷局。

（3）形成政府與社會協(xié)同的市場治理新格局。維護市場秩序是全社會的共同責(zé)任。在強調(diào)政府市場監(jiān)管主導(dǎo)作用的同時，積極引導(dǎo)各類市場主體自治，提升企業(yè)社會信用，促進市場主體自我約束，誠信經(jīng)營，充分發(fā)揮行業(yè)組織的自律作用、輿論和社會公眾的監(jiān)督作用，逐步形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場生態(tài)環(huán)境，盡快建立起與市場經(jīng)濟發(fā)展階段相適應(yīng)的市場治理體系。

（4）推進市場監(jiān)管的法治化進程。“十三五”推進監(jiān)管轉(zhuǎn)型，要采取立法先行的辦法，依法梳理和公布各級政府監(jiān)管權(quán)力清單。同時，加快金融領(lǐng)域、消費品領(lǐng)域、反壟斷領(lǐng)域、城市管理領(lǐng)域等重點領(lǐng)域監(jiān)管立法修法，完善市場治理的法律體系。

（5）以大數(shù)據(jù)為重點創(chuàng)新市場監(jiān)管方式。建立社會信用體系，推動市場監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、技術(shù)化，實現(xiàn)市場監(jiān)管方式的現(xiàn)代化。

3.簡政放權(quán)重在確立以人為本的公共服務(wù)理念。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的根本目標(biāo)是促進人的發(fā)展。無論是釋放13億人的潛在消費需求，還是形成服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，都要立足于人的發(fā)展。在公共需求全面快速增長的今天，告別政府主導(dǎo)型經(jīng)濟增長方式，使各級政府真正成為公共服務(wù)的主體、市場環(huán)境創(chuàng)造的主體，這既是社會各方面的共同期待，也是“十三五”時期政府在轉(zhuǎn)型改革中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的歷史責(zé)任和歷史擔(dān)當(dāng)。

【作者系中國（海南）改革發(fā)展研究院院長；摘自《上海大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2016年第2期】