摘要：地方立法地方立法權(quán)的擴(kuò)大對地方立法能力和立法質(zhì)量也帶來了風(fēng)險和挑戰(zhàn)。地方立法過程中立法觀念出現(xiàn)偏差，立法權(quán)限不明確和重復(fù)立法，地方立法“抄襲”現(xiàn)象，地方保護(hù)主義、部門利益傾向明顯等問題。十八大提出的探索委托第三方起草法律法規(guī)草案，地方立法基地在地方立法如何接地氣，使其具有更好針對性、及時性、可操作性是加強(qiáng)地方立法必須要面對的課題。立法基地在地方立法過程中要轉(zhuǎn)變立法觀念，建立專家智庫，建立合理有效的論證修改機(jī)制和績效考核機(jī)制，促進(jìn)地方立法基地的運(yùn)行和完善。

關(guān)鍵詞：地方立法問題；立法基地；運(yùn)行完善的建議；監(jiān)督機(jī)制

中圖分類號： D920文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1671-864X（2016）08-0106-01

法規(guī)的起草，既是立法的第一步，也是把守立法質(zhì)量的第一關(guān)。十八大以來，地方立法權(quán)得到擴(kuò)大。在地方立法探索過程中，各地方推進(jìn)地方立法機(jī)關(guān)與高校共建立法基地，這一舉措是貫徹與落實黨的十八屆四中全會創(chuàng)新與完善立法體系的重要舉措，也是整合高校智庫資源為地方立法建設(shè)提供了有利的嘗試對于立法基地如何建立，建立后怎樣規(guī)范，如何評估，目前國內(nèi)還沒有系統(tǒng)的論述，本文通過分析地方立法中出現(xiàn)的問題，提出些嘗試性的意見，讓立法基地建設(shè)運(yùn)行更加完善。

一、地方立法存在問題

近年來，各個地方為提高地方立法質(zhì)量制定了一系列的措施，如通過吸收專家參與立法，通過舉辦聽證會、座談會等方式聽取公眾的意見和建議等。但是，影響地方立法質(zhì)量提高的因素有很多，目前地方立法尚存在一些問題。主要包括以下幾個方面：

（一）不合理地分配權(quán)利（力）和義務(wù)，與社會主流價值取向相悖。這樣的立法主要表現(xiàn)為行政權(quán)的偏袒、對政府責(zé)任的回避，對公民權(quán)利的限制，對公民之間的權(quán)利的不平等保護(hù)。例如2014年12月深圳市政府舉行新聞發(fā)布會，發(fā)布《深圳市人民政府關(guān)于實行小汽車增量調(diào)控管理的通告》，決定從當(dāng)日18時起實行小汽車限購。這種特殊情形下必要限度限購，具有現(xiàn)實合理性。但法理上的正當(dāng)性，并不能賦予限購合法性，限購需要明確的法條依據(jù)。從實體法的角度來看，在目前的法律體系框架下，地方政府以出臺地方規(guī)章的方式實現(xiàn)限購，在合法性上并無問題。但限購政策限制剝奪了公民的私有財產(chǎn)使用權(quán)和與4s店的合同自由的權(quán)利。

（二）地方立法在制定地方立法規(guī)劃時，未進(jìn)行充分的調(diào)研和可行性評估，未正確反映客觀規(guī)律，違反科學(xué)立法的原則。例如，《深圳市公共廁所管理辦法》中規(guī)定“在便器外便溺罰款100元”，該規(guī)定頒布一年半，以來，并未取得實效。地方立法本身缺乏足夠科學(xué)性，就不能起到應(yīng)有的實效，那么就可能與立法法修改的精神背道而馳，該地方便立法形同一紙空文。

（三）地方立法在實踐中存在重復(fù)立法和立法“抄襲”的問題。地方立法抄襲主要表現(xiàn)在內(nèi)容上直接使用其他法律條款，根本不考慮或者較少考慮本地方的政治、經(jīng)濟(jì)和文化狀況；在形式上套用其他法律文件的形式結(jié)構(gòu)，不考慮是否必要性，從而降低了地方立法的質(zhì)量。

二、立法基地建設(shè)的必要性

地方立法基地的建設(shè)，就是在地方立法質(zhì)量不高，立法素質(zhì)跟不上的現(xiàn)狀下提出的重要舉措。地方立法基地的運(yùn)行和完善，對于地方立法的重要作用主要表現(xiàn)在以下幾個方面：其一，地方立法基地的建設(shè)，有利于摒棄地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義的弊端。地方立法基地介入地方立法，會打破原有地方利益和部門利益驅(qū)使下制定的與國家意志不相符合的法律規(guī)范。其二，這一舉措的推行，有利于發(fā)揮高校專家學(xué)者在地方立法中的實質(zhì)性作用。地方立法基地在服務(wù)地方立法的過程中，發(fā)揮專家學(xué)者在立法的各個環(huán)節(jié)的立法作用。其三，地方立法基地的建設(shè)，能充分調(diào)動公眾參與立法的積極性和主動性，及時有效的采納公眾的立法建議和意見，提高立法民主化的程度。

三、地方立法基地運(yùn)行和完善的嘗試性建議

造成地方立法困境的原因有很多，我們有必要再法制建設(shè)的道路上，找出一條適合地方立法的路徑。地方立法基地的建設(shè)，在提高地方立法質(zhì)量和提高地方立法科學(xué)化、民主化上具有重要的作用。如何發(fā)揮立法基地的作用，如何搞好立法服務(wù)工作，如何就提高立法質(zhì)量和科學(xué)民主化的水平進(jìn)行探討，是當(dāng)代法治建設(shè)的重要課題。

（一）端正地方立法的目的，明確地方立法以服務(wù)為宗旨，更新地方立法的觀念。地方立法基地要明確服務(wù)于地方立法的宗旨，才能解決地方立法中存在的問題，才能制定出地方立法的“良法”。

（二）提高地方立法基地的專業(yè)性，構(gòu)建專家智囊團(tuán)，為地方立法建設(shè)提供智力支持。

引進(jìn)吸收法律行業(yè)各類人才，比如專家學(xué)者、律師、法務(wù)顧問等具有法律專業(yè)知識，也具有豐富實踐經(jīng)驗的人才參與地方立法，使地方立法的草案更具有專業(yè)性和針對性。

（三）在法制教育的背景下，改革高校法律人才培養(yǎng)方案，制定靈活的培養(yǎng)方案，為基地平臺建設(shè)提供后備力量支持?？梢詫⒘⒎ɑ氐墓ぷ髋c正在進(jìn)行的重大課題相結(jié)合，提高學(xué)術(shù)水平的同時，立法基地工作的質(zhì)量。

（四）建立健全科學(xué)合理的論證修改機(jī)制和績效考評機(jī)制。

地方立法基地可以通過建立法規(guī)草案論證制度，增強(qiáng)地方性法規(guī)的可行性和科學(xué)性。針對立法基地提供的立法草案，地方立法機(jī)關(guān)可以采取專家實地考評或網(wǎng)絡(luò)匿名考評的方式，對立法基地的日常運(yùn)作和承擔(dān)項目進(jìn)行績效考評。

（五）完善地方立法調(diào)研論證機(jī)制和公眾參與制度。

立法調(diào)研要將調(diào)查與研究相結(jié)合。在實踐中要從下列方面進(jìn)行論證：一是法規(guī)制定的目的是什么；法規(guī)草案所要解決的主要問題和焦點是什么；三是法規(guī)的基本原則和內(nèi)容是否與上位法相抵觸；四是法規(guī)草案通過后，實施過程中可能遇到的障礙等方面。在立法基地草擬法規(guī)過程中，要充分調(diào)動公眾參與立法的積極性和主動性，及時采納公眾有益的立法建議和意見。

結(jié)語

地方立法基地的建設(shè)，充分發(fā)揮高校和研究機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢，更好地發(fā)揮專家學(xué)者在立法中的專業(yè)、智力和資源優(yōu)勢，做好服務(wù)保障工作，切實發(fā)揮高校聯(lián)盟及立法基地的作用。采取一系列措施，初步建立立法基地參與立法工作的機(jī)制制度。在地方立法工作中，了立法基地要發(fā)揮在法制宣傳教育的重要作用，推進(jìn)法治建設(shè)的進(jìn)程。

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[1]崔卓蘭，于立琛，等.地方立法實證研究[M].北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2007.

[2]《深圳市人民政府關(guān)于實行小汽車增量調(diào)控管理的通告》.[J/OL]http：//www.baidu.com/link url=ED10I 2014-12-20

[3]《評論：從“尿歪罰款”談地方立法科學(xué)性》[J/OL].http：//www.baidu.com/link url=xliNk 2015-3-26

[4]周偉.我國地方立法存在的問題及其解決[]J 河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報，2013，（4）

[5]周偉.我國地方立法存在的問題及其解決[]J 河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報，2013，（4）

作者簡介：曹雪（1991—），女，漢族，山東泰安人，研究生，法律碩士，煙臺大學(xué)法學(xué)院法律（非法學(xué)），研究方向：國際法。