魏楓凌

實(shí)現(xiàn)社保國家統(tǒng)籌，提高社保的財務(wù)可持續(xù)性，是擺在樓繼偉面前的任務(wù)，這位同時熟悉金融投資與體制改革的前宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控官員將用盡余力幫助中國挑戰(zhàn)中等收入陷阱。

據(jù)接近財政部的人士對《證券市場周刊》記者透露，卸任財政部部長的樓繼偉已經(jīng)赴任全國社?；鹄硎聲温毨硎麻L。

從上世紀(jì)90年代協(xié)助朱镕基建立分稅制，到金融危機(jī)中創(chuàng)立主權(quán)財富基金中投公司，再到十八大之后回歸財政部，在44個月的時間內(nèi)建立了規(guī)范的地方政府舉債機(jī)制，完善了預(yù)算制度，完成了“營改增”，推廣了PPP，籌備成立了亞投行，樓繼偉的政治生涯一直圍繞著兩件事，一是管錢；二是改革。

外界多少有揣度這位個性鮮明、敢于直言的部長還有哪些未竟之志，但調(diào)職后的樓繼偉仍將繼續(xù)踐行自己的承諾：義無反顧地推進(jìn)收入分配改革。

社保制度是二次分配的重要內(nèi)容，與民生緊密貼合。實(shí)際上，相比于此前在財政部就房地產(chǎn)稅等方面“配合全國人大的立法工作”，履職全國社?；鹄硎聲螅瑯抢^偉對推進(jìn)收入分配改革將站在更前沿。

社保改革能否借鑒財政經(jīng)驗(yàn)

2015年12月，十八屆五中全會通過了“十三五”規(guī)劃，其中提出了要建立更加公平更可持續(xù)的社會保障制度。規(guī)劃發(fā)布后，樓繼偉在《人民日報》撰文《建立更加公平更可持續(xù)的社會保障制度》，分析了中國社保面臨的主要問題。

在 “十二五”時期，中國的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金支出年均增長18.6%，收入年均增長12%，支出比收入增幅高出6.6個百分點(diǎn)；全國職工醫(yī)保基金和城鄉(xiāng)居民醫(yī)?；鹬С鲈龇仁杖朐龇謩e高出2.5和5個百分點(diǎn)。在樓繼偉看來，這暴露出社?；鹭攧?wù)可持續(xù)性較差，未能體現(xiàn)社保制度應(yīng)有的體現(xiàn)精算平衡原則。

此外，政府、企業(yè)、個人以及中央和地方之間責(zé)任分擔(dān)機(jī)制不合理，收入保障和提供醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)的職責(zé)過度向政府集中，醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制比較僵化。

還有一個癥結(jié)是社保制度條塊分割，不同社會保障政策之間以及社會保障政策與其他政策之間的銜接配套有待加強(qiáng)，碎片化問題突出。

社保體制存在的這些問題，對于久經(jīng)財稅體制改革戰(zhàn)陣的樓繼偉來說并不陌生。

中國近兩年來采取積極的財政政策，財政收入增速放緩，地方政府債務(wù)問題更是一度讓一些地區(qū)的財政可持續(xù)性面臨潛在風(fēng)險。調(diào)節(jié)中央和地方之間的財權(quán)事權(quán)關(guān)系、政府部門和非政府部門之間的分配關(guān)系、結(jié)構(gòu)性減稅當(dāng)中不同行業(yè)之間的稅負(fù)增減關(guān)系，也是不同群體的權(quán)責(zé)分配，比社保的責(zé)任負(fù)擔(dān)分配要更復(fù)雜。另外，財政部門管理著公共預(yù)算和收支安排，與幾乎所有其他部門的政策都有交集，在國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控與國際事務(wù)當(dāng)中更是不可或缺。

財政部擴(kuò)大了結(jié)構(gòu)性減稅范圍，實(shí)行普遍性降費(fèi)，為了緩解上升的財政收支矛盾，財政部同時著手清理規(guī)范涉企收費(fèi)，清理結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，在2015年，全國財政收回了存量資金3880億元?！额A(yù)算法》修訂之后，為了完善政府預(yù)算體系，調(diào)整中央和地方的支出責(zé)任，財政部將地方教育附加等11個項(xiàng)目由政府性基金預(yù)算轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算，將中央國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的比例兩次上調(diào)至2016年的19%。

為了優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，明確中央和地方的支出責(zé)任，財政部增加了一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，并將中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目從2014年的150項(xiàng)減少為2015年的96項(xiàng)。這一舉措減少了地方政府“跑部錢進(jìn)”的沖動。

為了改善政府部門自身的預(yù)算績效管理，在財政部的推動下，157個中央部門開展了績效評價試點(diǎn)，將部分重點(diǎn)民生政策和重大專項(xiàng)的績效評價報告提交全國人大常委會。另外，財政部還推動實(shí)行中期財政規(guī)劃管理，組織中央部門編制三年滾動規(guī)劃。

這些財稅體制改革的進(jìn)展顯示，樓繼偉習(xí)慣于以全局視野來看待自己所負(fù)責(zé)的事務(wù)，在面對改革中出現(xiàn)的棘手問題，特別是當(dāng)收支壓力凸顯的時候，善于從政府部門自身尋找突破口。此外，樓繼偉對財政收支平衡的立場不輕易妥協(xié)，在他任職財政部部長的幾年當(dāng)中，中國的財政赤字率雖然提升，但并沒有超出預(yù)期，尤其是在外界對赤字率突破3%有較高預(yù)期的2016年。

挑戰(zhàn)中等收入陷阱

樓繼偉2015年4月在清華大學(xué)的一次演講中曾經(jīng)提到中國避免進(jìn)入中等收入陷阱所需要解決的問題。

他指出，從2007年開始，工資的增長高于勞動生產(chǎn)率的增長，2008年開始實(shí)施的新《勞動合同法》又降低了勞動力市場的流動性和靈活性。在能否突破中等收入陷阱的“五五開”局面中，樓繼偉認(rèn)為，目前中國最大的潛力在于釋放農(nóng)業(yè)人口，社會養(yǎng)老保險必須改成國家直接管，這樣才能形成勞動力自由流動。

樓繼偉的邏輯是，為了提高中長期的居民收入可持續(xù)增長，需要限制短期內(nèi)收入增長的速度。

十八屆三中全會明確了社保要國家統(tǒng)籌?！暗?，必須要改革目前的保險制度，因?yàn)檫@個制度負(fù)激勵效應(yīng)太大。不改成一個正激勵的制度，也就是三中全會要求的多繳多得的制度，單純提高統(tǒng)籌級次就是災(zāi)難?！睒抢^偉說。

在樓繼偉看來，社會保險要精算平衡，收繳、給付、投資收益以及替代率、給付年齡等等都是精算調(diào)整的因素，不然的話，中國很難跨過中等收入陷阱，而且等到人口進(jìn)入快速老齡化之后就更難以跨越。

中央在2016年提出了降低宏觀稅負(fù)，這是收入分配相對于前幾年的綱領(lǐng)性轉(zhuǎn)變。降低社保負(fù)擔(dān)是降低宏觀稅負(fù)的措施之一，但是隨著人口進(jìn)入老齡化，社保支出壓力上升，如何才能彌補(bǔ)社保動態(tài)的收支缺口呢？

樓繼偉在清華大學(xué)演講時就曾經(jīng)建議，將一部分國有資產(chǎn)劃撥轉(zhuǎn)入全國社會保障基金，如此才有條件適時降低社會保險的費(fèi)率。根據(jù)國稅總局原副局長許善達(dá)的估算，中國可以在五年之內(nèi)劃轉(zhuǎn)的20萬億元國有資產(chǎn)充實(shí)社?；?，以此把目前社保繳費(fèi)率從40%降到20%。

樓繼偉任職社?；鸷?，或?qū)⑼苿訃匈Y產(chǎn)劃撥轉(zhuǎn)入全國社保基金。

社保投資

對于有現(xiàn)金流支出的社?；饋碚f，國有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)社保后能否證券化為高流動性、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的金融資產(chǎn)是實(shí)現(xiàn)財務(wù)可持續(xù)性的關(guān)鍵。另外，社保投資的收益也將取決于資本市場擴(kuò)容的步伐，利率水平以及主要財金部門之間的政策協(xié)調(diào)。

中國的貨幣政策面臨著國際間資產(chǎn)價格的強(qiáng)對比和來自匯率的硬約束。伴隨經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快增長，中國居民財富尤其是住房資產(chǎn)增長較快。人民銀行在2016年三季度《貨幣政策執(zhí)行報告》當(dāng)中引述有關(guān)數(shù)據(jù)稱，改革開放以來，中國居民金融資產(chǎn)年均增長超過20%，而住房資產(chǎn)規(guī)模則達(dá)到金融資產(chǎn)規(guī)模的兩倍左右。人民銀行建議擴(kuò)展金融資源有效配置的空間。

2016年，房地產(chǎn)價格上漲，通脹有所回升。龐大的社?；鹳Y產(chǎn)對于利率十分敏感。未來社保將面臨什么樣的投資環(huán)境呢？

人民銀行認(rèn)為，總的來看，當(dāng)前的貨幣總量和利率水平是與經(jīng)濟(jì)基本面的變化相匹配的。針對2016年以來房價上漲、人民幣匯率貶值，輿論對于政策將會“棄房價、穩(wěn)匯率”還是“棄匯率、穩(wěn)房價”有過許多討論，人民銀行首次對此進(jìn)行了回應(yīng)。

人民銀行認(rèn)為，“棄房價、穩(wěn)匯率” 的一種邏輯是緊縮貨幣，從而擠出資產(chǎn)泡沫，并以高利率來穩(wěn)定匯率，這會導(dǎo)致危機(jī)式的被動去杠桿，代價很大，過程比較痛苦，匯率實(shí)際上也很難穩(wěn)?。弧皸墔R率、穩(wěn)房價”則是放松貨幣來支持房價，試圖以低利率刺激通脹和房價，這同樣會加劇結(jié)構(gòu)扭曲和債務(wù)積累，導(dǎo)致調(diào)整的時間更長、代價更大。

樓繼偉認(rèn)為，在其他約束條件不變的情況下，隨著適齡勞動人口的下降，需要勞動生產(chǎn)率大幅提高才能推動增長，否則工資增長長期超過勞動生產(chǎn)率增長就會帶來通貨膨脹或“滯脹”。從長期看，中國未來要考慮緩慢地、穩(wěn)妥地消化過剩產(chǎn)能和去杠桿，還要恢復(fù)勞動生產(chǎn)率，僅從這兩期疊加看，GDP增長速度是不樂觀的。

來自社保基金的研究亦顯示，利率不具備繼續(xù)下行的基礎(chǔ)。

社?；饡芯恳?guī)劃部侯方玉在一篇工作論文中指出，盡管當(dāng)前中國CPI維持在2%甚至還略低，但從購買力角度而言，實(shí)際上低估了隱含的通脹壓力。這是由于當(dāng)前的住房支出已成為眾多居民最主要的支出部分，但在CPI的構(gòu)成要素中，住房消費(fèi)支出權(quán)重較小，且商品房與市場化的租金并未完全反映。

近年來，國內(nèi)房地產(chǎn)市場再次升溫，增加了居民住房消費(fèi)的支付壓力，潛在的通脹壓力不容忽視。同時，房價的快速上升一定程度反映了當(dāng)前的利率水平已較低，若利率繼續(xù)下行，對房地產(chǎn)市場發(fā)展也不利。

因此，目前的利率水平會在相當(dāng)長一段時間內(nèi)成為社保投資的基礎(chǔ)。