徐斌

在林業(yè)政策框架下運作

林業(yè)政策指國家為實現(xiàn)一定時期的林業(yè)發(fā)展目標(biāo)而規(guī)定的行動準(zhǔn)則。它具有政府行為、強制性和公眾利益機制等特點。

森林認(rèn)證為消費者證明林產(chǎn)品來自經(jīng)營良好的森林提供獨立的擔(dān)保，通過對森林經(jīng)營活動進(jìn)行獨立的評估，將“綠色消費者”與尋求提高森林經(jīng)營水平和擴大市場份額，以求獲得更高收益的森林經(jīng)營企業(yè)聯(lián)系在一起，其獨特之處在于它以市場為基礎(chǔ)，并依靠貿(mào)易和國際市場來運作。它具有非政府行為、自愿性、多方參與性、獨立性和市場性等特點。

森林認(rèn)證需要在國家林業(yè)政策體系框架下運作，而遵守國家的法律法規(guī)是森林認(rèn)證的基本要求之一。

必須遵守法律

遵守國家的法律法規(guī)政策以及國家簽署的國際公約和協(xié)議是森林認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的基本要求，合法性是森林認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)制定的基本原則之一。森林認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)必須依照一國的法律法規(guī)制定，同時標(biāo)準(zhǔn)中有關(guān)林業(yè)權(quán)屬、經(jīng)營規(guī)劃、可持續(xù)性生產(chǎn)、生物多樣性保護(hù)、森林監(jiān)測與評估等要求，與大多數(shù)國家的森林經(jīng)營政策是基本一致的。一般來說，認(rèn)證的標(biāo)準(zhǔn)比法律的要求更嚴(yán)格，或者更詳細(xì)。

同時，開展森林認(rèn)證也有助于國家法律法規(guī)的實施和執(zhí)行，也可檢驗森林經(jīng)營單位是否守法經(jīng)營。而遵守國家相應(yīng)法律法規(guī)要求，具有良好森林經(jīng)營模式的森林經(jīng)營單位容易通過認(rèn)證，認(rèn)證成本也較低。大多數(shù)國家成功的森林認(rèn)證實踐證明，良好的林業(yè)政策與林業(yè)管理是森林認(rèn)證成功的前提。政府在國家水平上制定有關(guān)森林可持續(xù)經(jīng)營的法規(guī)政策，明確森林與林木的權(quán)屬，提高森林經(jīng)營單位的技術(shù)與管理能力等可以為森林認(rèn)證創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，有利于森林認(rèn)證的開展。

透過市場實現(xiàn)目標(biāo)

現(xiàn)代林業(yè)進(jìn)入了可持續(xù)發(fā)展的階段。從總體上說，各國林業(yè)政策都是圍繞森林可持續(xù)經(jīng)營和林業(yè)可持續(xù)發(fā)展這個總體目標(biāo)而制定，而森林認(rèn)證的最終目標(biāo)是以市場手段促進(jìn)森林可持續(xù)經(jīng)營。所以，二者的總體目標(biāo)是一致的，但實現(xiàn)的途徑不一樣，林業(yè)政策依靠政府，是強制性的，而森林認(rèn)證主要依靠市場，是自愿性的。

森林認(rèn)證的起因是非政府組織、民間組織為了彌補政府的政策失誤、市場失靈和機構(gòu)不健全造成的一系列森林問題而逐步產(chǎn)生的。反過來，制定林業(yè)政策的政府主管部門可以在推動森林認(rèn)證、保障森林認(rèn)證的公正、透明以及健康發(fā)展等方面發(fā)揮重要作用。森林認(rèn)證作為一種市場激勵手段和“軟政策”工具，林業(yè)政策法規(guī)作為一種強制性的“硬政策”工具，在促進(jìn)森林可持續(xù)經(jīng)營和加強林業(yè)管理這一總體目標(biāo)方面，均具有較強的互補性。

缺乏需求時也會失靈

當(dāng)然，森林認(rèn)證只是促進(jìn)森林可持續(xù)經(jīng)營的“一種”市場機制，與國家林業(yè)法規(guī)和林業(yè)政策等傳統(tǒng)的工具相比，它具有一定的局限性，主要表現(xiàn)在：林業(yè)政策是以一個國家特定的文化和制度背景為基礎(chǔ)制定的，通常具有針對性，而森林認(rèn)證在某一個國家能夠起到特定作用，但在另一個國家就不一定有效；森林認(rèn)證的許多影響和效果（包括社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)方面）在短期內(nèi)不明顯，還需要時間和空間上的充分驗證；盡管森林認(rèn)證可以為林業(yè)政策提供一種“持續(xù)改善方法”，但需要得到政府的認(rèn)可和進(jìn)行一些制度變革才能采用；森林認(rèn)證的成本相對較高，限制了它作為一種政策手段在林業(yè)上的廣泛應(yīng)用；森林認(rèn)證是依靠市場來運作的，沒有強制性，在缺乏認(rèn)證產(chǎn)品市場和需求動力的地方，這種機制就會失靈。

能提升森林可持續(xù)經(jīng)營

森林認(rèn)證項目為公眾提供了更多參與森林可持續(xù)經(jīng)營的機會，可促進(jìn)企業(yè)、環(huán)境和社會組織以及當(dāng)?shù)鼐用裣嗷W(xué)習(xí)交流。森林經(jīng)營者、支持機構(gòu)、認(rèn)證機構(gòu)和認(rèn)證體系之間越來越多的相互學(xué)習(xí)能夠促進(jìn)森林的良好經(jīng)營和森林認(rèn)證的開展。

從實踐來看，研究表明，森林認(rèn)證對包括中國在內(nèi)的森林可持續(xù)經(jīng)營產(chǎn)生了積極的影響。森林認(rèn)證已促使森林經(jīng)營產(chǎn)生了很多實質(zhì)性的變化，而不僅僅是驗證已經(jīng)營良好森林的一種工具。為滿足森林認(rèn)證的要求，森林經(jīng)營者需作出很大的改變，這種影響體現(xiàn)在森林可持續(xù)經(jīng)營的環(huán)境、社會和經(jīng)濟(jì)各個方面。

能促進(jìn)林業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定

中外的實踐表明，森林認(rèn)證促進(jìn)了林業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定，并使其真正應(yīng)用于林業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易。一些國家的森林認(rèn)證推動了該國森林可持續(xù)經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)的制定和實施，如南非森林可持續(xù)經(jīng)營原則、標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)很大程度歸功于早期的森林認(rèn)證經(jīng)驗和國家林業(yè)行動計劃。

中國部分林業(yè)政策和標(biāo)準(zhǔn)的制定過程中，已部分參考和融入了森林認(rèn)證的理念或要求。在最新編制的《森林經(jīng)營方案編制與實施綱要》中參考了森林認(rèn)證對森林經(jīng)營方案編制的要求，其內(nèi)容與森林認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)基本一致，并引入了高保護(hù)價值森林的概念。吉林省林業(yè)廳已將判定高保護(hù)價值森林工作納入省“十一五”林業(yè)發(fā)展規(guī)劃，黑龍江省將把高保護(hù)價值森林概念納入重點生態(tài)公益林的判定標(biāo)準(zhǔn)。中國還發(fā)布了《中國森林可持續(xù)經(jīng)營指南》、《中國企業(yè)境外森林可持續(xù)經(jīng)營利用指南》以及《工業(yè)人工林生態(tài)環(huán)境管理規(guī)程》，其中很多內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)參考了森林認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的要求。

能推動林業(yè)利益方討論

森林認(rèn)證對政府林業(yè)政策修訂的一個重要貢獻(xiàn)是引入了多利益方參與的機制。在森林認(rèn)證中，主要體現(xiàn)在認(rèn)證體系管理機構(gòu)的組成和認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)制定過程中多利益方的參與。大多數(shù)森林認(rèn)證體系都成立了由多利益方參與的森林認(rèn)證管理機構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)制定程序。

森林認(rèn)證促使林業(yè)相關(guān)機構(gòu)、企業(yè)以及當(dāng)?shù)氐睦娣焦餐逃懥謽I(yè)發(fā)展中遇到的重要問題并尋求解決方案。各利益方對森林問題的討論所產(chǎn)生的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了對森林認(rèn)證本身的影響。它推動了一些國家在制定林業(yè)政策時引入多方參與的程序。有代表性的國家，如玻利維亞、巴西和南非等，在國家政策討論中更多地考慮了社區(qū)代表的意見。森林認(rèn)證進(jìn)程促進(jìn)了主要政策法規(guī)的修訂和林業(yè)機構(gòu)的改革。

中國在制定國家森林認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)過程中，要求建立一個多利益方共同組成的標(biāo)準(zhǔn)制定小組，共同討論和制定標(biāo)準(zhǔn)。同時，在標(biāo)準(zhǔn)制定和認(rèn)證審核過程中，均需要廣泛征求各利益方的意見。中國在制定森林認(rèn)證有關(guān)規(guī)章制度和其他林業(yè)政策中同樣需要各方的參與和討論。這推動了中國各利益方對林業(yè)政策和可持續(xù)經(jīng)營的討論和參與。endprint

能促進(jìn)林業(yè)科技研究

認(rèn)證審核根據(jù)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)評估森林經(jīng)營活動的影響，并作出是否滿足標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)論和現(xiàn)有經(jīng)營活動的主要差距。這些差距可以確定所需開展的研究，為森林可持續(xù)經(jīng)營和認(rèn)證提供支持。

中國林科院等很多科研機構(gòu)開展了很多有關(guān)森林認(rèn)證的研究，為中國森林認(rèn)證體系的發(fā)展和企業(yè)開展認(rèn)證提供了技術(shù)支持。森林經(jīng)營單位和加工企業(yè)在開展認(rèn)證過程中發(fā)現(xiàn)的一些難點問題，如社會影響評估、環(huán)境影響評估、森林監(jiān)測、高保護(hù)價值森林判定和經(jīng)營、森林經(jīng)營方案編制、產(chǎn)銷監(jiān)管鏈控制系統(tǒng)等，科研單位通過相關(guān)技術(shù)合作編制技術(shù)指南提供支持。另外，一些科研成果也為森林認(rèn)證提供了支持，如一些速生樹種對環(huán)境、土壤和水的影響，不同作業(yè)方式的環(huán)境影響等。

能助推林業(yè)法律實施

作為促進(jìn)森林可持續(xù)經(jīng)營的一種有效機制，森林認(rèn)證所制定的標(biāo)準(zhǔn)必須與當(dāng)?shù)氐纳纸?jīng)營狀況、居民生活條件和土地利用現(xiàn)狀相適應(yīng)，能夠真正解決本國或本地的林業(yè)問題，而不僅僅是為了滿足特定市場的需要。

政府往往把符合法律要求作為企業(yè)實現(xiàn)森林可持續(xù)經(jīng)營的首要條件，而森林認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)也是把遵守國家的法律法規(guī)作為先決條件，很明顯，其審核過程有助于促進(jìn)森林經(jīng)營單位遵守國家的法律。因此，森林認(rèn)證可作為加強法律實施的一種手段，與國家進(jìn)程協(xié)調(diào)一致，特別是有助于減少發(fā)展中國家中非法采伐等問題的產(chǎn)生。森林認(rèn)證的這種作用，對于一些政府職能較為薄弱或機構(gòu)不完善的國家，意義尤為重大。

在英國和印度尼西亞，主管部門將森林認(rèn)證作為林業(yè)執(zhí)法的一種補充工具和自律機制。玻利維亞政府在1996年的森林法中規(guī)定，在森林特許權(quán)區(qū)，獨立第三方認(rèn)證可以替代國家對該地區(qū)是否遵守森林經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)情況的審核。南非政府規(guī)定，國家森林特許經(jīng)營區(qū)必須在開始經(jīng)營后的2年時間內(nèi)根據(jù)國家森林經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)開展認(rèn)證。

遵守國家法律法規(guī)是中國森林認(rèn)證的基本要求。從實踐來看，森林認(rèn)證促進(jìn)了中國林業(yè)法律法規(guī)和林業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的實施，包括采伐、造林、修路、職工健康與安全、病蟲害防治、林地的占用、林權(quán)爭議處理、野生動植物管理、化學(xué)藥品和農(nóng)藥的使用等。認(rèn)證機構(gòu)在認(rèn)證審核過程中，發(fā)揮了一定的監(jiān)督管理作用。

能促進(jìn)林業(yè)管理

森林認(rèn)證也促使對政府、非政府和私營機構(gòu)在森林經(jīng)營中的責(zé)、權(quán)、利進(jìn)行了調(diào)整。森林認(rèn)證賦予“獨立審核員和檢查員”充分的權(quán)力，對沒有滿足標(biāo)準(zhǔn)要求的經(jīng)營活動提出“不符合項”，并要求進(jìn)行整改，為實現(xiàn)森林可持續(xù)經(jīng)營提供了一種新的途徑。同時，這種方法也將一部分的政府管理職能轉(zhuǎn)移到私營部門。

中國國家體系由政府主導(dǎo)推動，因此在與其他政策的協(xié)調(diào)和使用方面具有獨特的優(yōu)勢。在國家層面上，也可以考慮森林認(rèn)證與其他林業(yè)政策結(jié)合或替代某些林業(yè)政策，如森林采伐限額管理制度、森林經(jīng)營方案的管理、木材運輸證制度、天保工程等，同時在林業(yè)稅收、林業(yè)項目的安排乃至考核績效上給予更多的支持，以鼓勵更多的林業(yè)企業(yè)開展認(rèn)證。

當(dāng)前仍需積極推進(jìn)

從以上分析可以看出，森林認(rèn)證作為一種創(chuàng)新性的“軟政策”工具，可以對加強林業(yè)法律法規(guī)的實施和林業(yè)管理起到重要的推動作用，同時也為開展林業(yè)管理與監(jiān)督提供了一種新的模式。當(dāng)然，認(rèn)證作為加強法律實施機制所產(chǎn)生的效果，因其以自愿原則為基礎(chǔ)的特點而受到一定的限制。

中國政府已將森林認(rèn)證作為加強中國林業(yè)管理和推動中國林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的一種工具，積極推進(jìn)，并發(fā)揮了一定的作用。為推動其發(fā)展，發(fā)揮其作用，特別是發(fā)揮中國森林資源管理的特定優(yōu)勢，建議制定相關(guān)鼓勵和扶持政策，如推動認(rèn)證林產(chǎn)品在政府公共采購政策中的應(yīng)用。

同時，應(yīng)盡快研究探討森林認(rèn)證與其他相關(guān)政策結(jié)合應(yīng)用，以鼓勵和促進(jìn)中國更多的森林經(jīng)營者尋求認(rèn)證，將森林納入可持續(xù)經(jīng)營的軌道。另外，需要及時對森林認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和國家法律法規(guī)政策作出調(diào)整，對一些不能適應(yīng)現(xiàn)代林業(yè)和可持續(xù)發(fā)展要求的林業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或技術(shù)規(guī)程，應(yīng)當(dāng)組織修訂，以符合林業(yè)發(fā)展和森林可持續(xù)經(jīng)營的需要。endprint