文_潘國雄（廣西住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳城市建設(shè)處處長）

李承慧（廣西住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳城市建設(shè)處主任科員）制圖_劉文杰（本刊記者）

因地制宜：廣西地下綜合管廊建設(shè)循序推進

文_潘國雄（廣西住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳城市建設(shè)處處長）

李承慧（廣西住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳城市建設(shè)處主任科員）制圖_劉文杰（本刊記者）

地下綜合管廊是指在城市地下用于集中敷設(shè)電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃氣等市政管線的公共隧道。地下管線系統(tǒng)作為城市的“生命線”工程，按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)和統(tǒng)一管理的原則，集中納入地下綜合管廊進行管理，有利于減少“馬路拉鏈”“空中蜘蛛網(wǎng)”和管線事故的發(fā)生，對于保障城市的正常運作和人民日常生活、改善城市面貌、提高城市宜居度，具有重要意義。

背景

當前，我國正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，長期以來城市建設(shè)重地上、輕地下，重建設(shè)、輕管理造成城市基礎(chǔ)設(shè)施不協(xié)調(diào)發(fā)展，地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴重滯后，管理水平不高，一些城市相繼發(fā)生大雨內(nèi)澇、管線泄漏爆炸、路面塌陷等事件，嚴重影響了人民群眾生命財產(chǎn)安全和城市運行秩序。隨著城市精細化管理的推進，以及現(xiàn)存地下管線存在的諸多問題，管線、管廊建設(shè)這項工作逐步得到政府部門的大力重視和人們的極大關(guān)注。推進城市地下綜合管廊建設(shè)，統(tǒng)籌各類市政管線規(guī)劃、建設(shè)和管理，解決反復開挖路面、架空線網(wǎng)密集、管線事故頻發(fā)等問題，有利于保障城市安全、完善城市功能、美化城市景觀、促進城市集約高效和轉(zhuǎn)型發(fā)展，有利于提高城市綜合承載能力和城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，有利于增加公共產(chǎn)品有效投資、拉動社會資本投入、打造經(jīng)濟發(fā)展新動力。黨中央、國務(wù)院高度重視地下綜合管廊建設(shè)，相繼于2014年、2015年印發(fā)了《關(guān)于加強城市地下管線建設(shè)管理的指導意見》和《關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設(shè)的指導意見》。在2015年底召開的中央城市工作會議上，習近平總書記、李克強總理分別對地下綜合管廊建設(shè)提出了明確的要求，并將地下綜合管廊建設(shè)視為繼高鐵、水利、棚改之后又一個新的基礎(chǔ)設(shè)施重點建設(shè)領(lǐng)域。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部作為地下管線系統(tǒng)的主管部門，深入貫徹落實國務(wù)院精神要求，2014年聯(lián)合相關(guān)部委印發(fā)了《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門關(guān)于開展城市地下管線普查工作的通知》（建成〔2014〕179號）。2015年4月在珠海市舉辦的地下綜合管廊規(guī)劃建設(shè)培訓班座談會上，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部部長陳政高作了動員講話，拉開了全國大力開展地下綜合管廊建設(shè)的序幕。之后，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部推動出臺了《城市地下綜合管廊工程規(guī)劃編制指引》《城市綜合管廊工程技術(shù)規(guī)范（GB 50838—2015）》等標準規(guī)范，印發(fā)了國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的意見》以及住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行

《關(guān)于推進政策性金融支持城市地下綜合管廊建設(shè)的通知》等一系列文件，進一步推進了地下綜合管廊的建設(shè)。

2015年、2016年，財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部先后推進了兩批綜合管廊試點城市，國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等金融機構(gòu)也全力支持地下管廊的建設(shè)，尤其是國家開發(fā)銀行廣西分行主動與建設(shè)主管部門對接，積極參與廣西地下綜合管廊建設(shè)資金信貸服務(wù)工作?？偟膩碚f，當前一段時期是廣西地下綜合管廊建設(shè)的黃金時期，廣西應抓住機遇，加快推進地下綜合管廊建設(shè)。

_柳州市炮團路東段地下綜合管廊項目。（陳飛燕/攝）

_技術(shù)人員在南寧市佛子嶺路綜合管廊內(nèi)查看管廊運行情況。（陸波岸/攝）

廣西城市地下綜合管廊建設(shè)現(xiàn)狀

廣西的城市地下綜合管廊工作起步較晚。2005年，南寧市政府印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<南寧市市政管廊建設(shè)管理暫行辦法>的通知》（南府發(fā)〔2005〕133號），確定了地下綜合管廊統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理的“三統(tǒng)一”建設(shè)方針，同時成立了專門的工作領(lǐng)導小組，邁出了廣西城市地下綜合管廊建設(shè)工作的第一步。2006年初，南寧市政府授予南寧市城建管廊公司特許經(jīng)營權(quán)，以特許經(jīng)營模式獨家負責南寧市城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)市政地下管線的投資、建設(shè)、經(jīng)營和管理。由于地下綜合管廊造價昂貴、協(xié)調(diào)困難及其他原因，2013年以前，南寧市乃至全廣西一直沒有進行地下綜合管廊的實質(zhì)性建設(shè)。

為貫徹黨中央、國務(wù)院地下綜合管廊建設(shè)精神要求，落實住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等中央部委工作部署和安排，廣西積極推進設(shè)市城市開展相關(guān)工作，2014年開始啟動地下管線普查、地下綜合管廊規(guī)劃編制等基礎(chǔ)工作。2015年重點推進地下綜合管廊項目前期工作和項目儲備等工作。2016年2月成立了自治區(qū)地下管線建設(shè)管理廳際聯(lián)席會議制度，于2016年上半年出臺了《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于推進全區(qū)城市地下綜合管廊建設(shè)的通知》（桂政辦發(fā)〔2016〕64號），該通知明確提出未來五年廣西地下綜合管廊總體目標、重點工作和保障措施等內(nèi)容。同時，制定并印發(fā)了《廣西壯族自治區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)推進城市地下綜合管廊建設(shè)工作方案》（桂建城〔2016〕22號），該方案提出：城市總規(guī)、控規(guī)須有管廊方面的規(guī)劃內(nèi)容；施工審查、竣工驗收須有針對管廊的專項審查、驗收意見；將各市完成的工作情況與申報各專項資金、獎項資格掛鉤等，以實際推動管廊建設(shè)工作等內(nèi)容。因地制宜地推進城市地下綜合管廊建設(shè)工作，進一步促進全區(qū)城市地下管廊建設(shè)逐步走向正軌。

2015年11月，在自治區(qū)人民政府的大力支持下，自治區(qū)財政安排了2300萬元用于支持全區(qū)設(shè)市城市開展地下綜合管廊規(guī)劃編制和相關(guān)項目前期工作。目前，全區(qū)地下管線普查和信息系統(tǒng)平臺建設(shè)已取得階段性成效，南寧、柳州、桂林、梧州、北海、欽州、貴港、玉林、百色、賀州、河池、崇左等城市已完成建成區(qū)地下管線普查工作并建設(shè)了相應的信息系統(tǒng)平臺，其余城市也正在加緊開展地下管線普查工作。同時，規(guī)劃編制也取得了進展，南寧、柳州、玉林、宜州、東興等市已完成城市地下綜合管廊專項規(guī)劃編制，桂林、貴港、賀州等市已完成規(guī)劃初步成果，其他城市也正加緊規(guī)劃編制工作。

南寧市是全區(qū)最早開始探索地下綜合管廊建設(shè)的城市。2013年，南寧市開建首個工程——佛子嶺路地下綜合管廊工程以來，截至目前該市已建成15.76公里地下綜合管廊。2016年4月，南寧市入選國家第二批地下綜合管廊試點城市，三年滾動建設(shè)將獲得國家財政12億元資金支持。按照計劃，南寧市2016年到2018年將推進12個試點項目，總長度41.53公里，總投資35.67億元。2016年6月，柳州市開工建設(shè)了該市首個工程——炮團路地下綜合管廊工程。據(jù)各市上報統(tǒng)計，2016年，南寧市、柳州市、欽州市、東興市計劃新開工地下綜合管廊項目共11個，項目總規(guī)模56.37公里。其中，南寧市2016年計劃開工高坡嶺路等7個項目，總規(guī)模21.56公里，目前已開工4個；柳州年底前計劃再開工建設(shè)柳東新區(qū)中歐產(chǎn)業(yè)園地下綜合管廊項目1個，項目規(guī)模約21.90公里；欽州市計劃年底前開工建設(shè)中國—馬來西亞欽州產(chǎn)業(yè)園地下綜合管廊示范工程項目1個，規(guī)模2.80公里，該項目正在開展前期工作；東興市計劃開工東郊片區(qū)地下綜合管廊工程項目1個，規(guī)模10.11公里，現(xiàn)已開工建設(shè)。除以上城市外，貴港、賀州等城市正在籌備城市地下綜合管廊建設(shè)項目，目前也已逐步開展相關(guān)項目前期工作。

_南寧市三維管線信息系統(tǒng)

存在問題

城市地下綜合管廊在廣西乃至國內(nèi)都處在研究、探索和試點階段，不僅缺乏經(jīng)驗，還受到諸多問題困擾。

1.建設(shè)資金來源少。據(jù)測算，綜合管廊包括附屬設(shè)施每公里造價約1.2億元，其建設(shè)所需成本遠超路面開挖直埋產(chǎn)生的費用。因為投資巨大，管線入廊的收費標準和收費價格勢必趨高，管線單位對管線入廊態(tài)度普遍不積極甚至抵觸，管線入廊和收費難度大，造成社會資本參與投資積極性不高，大多處于觀望之中。全區(qū)已開展前期工作或開工建設(shè)的城市地下綜合管廊項目中，大部分仍以政府投資建設(shè)為主，社會資本注入、專項建設(shè)基金投入相對較少。此外，金融領(lǐng)域與城市地下綜合管廊合作協(xié)調(diào)機制尚待完善，導致各市地下綜合管廊建設(shè)資金缺乏、進展緩慢。

2.政策法規(guī)亟待完善。廣西的城市地下綜合管廊建設(shè)起步較晚，在法律法規(guī)、政策方針的建立健全上雖已做出了一定的努力，但還遠遠不夠。特別是在投融資模式、管線強制入廊、收費標準以及運營管理上仍處于探索前行階段，還沒有建立完善而有效的政策和管理體系與機制，這在一定程度上影響了廣西城市地下綜合管廊建設(shè)的推進步伐。

3.技術(shù)標準不夠統(tǒng)一。目前，由于廣西城市地下綜合管廊建設(shè)工程技術(shù)規(guī)范的編制工作剛剛啟動尚未出臺，在建的地下綜合管廊項目在設(shè)計、施工、驗收等方面大多數(shù)仍是參照相近、類似的技術(shù)標準，或是直接采用各種管線的相關(guān)標準，缺乏統(tǒng)一性、專業(yè)性和權(quán)威性。

對策及建議

1.爭取多方資金支持和社會資本投資。一是推進各市做好規(guī)劃編制、項目計劃和儲備、項目前期等工作，并積極上傳住房城鄉(xiāng)建設(shè)部的信息平臺，為爭取中央、自治區(qū)支持及其他各方投資打下良好基礎(chǔ)。二是積極爭取中央財政資金和國家專項建設(shè)基金對廣西城市地下綜合管廊建設(shè)的支持，爭取自治區(qū)本級財政能夠統(tǒng)籌安排資金支持各市開展城市地下綜合管廊建設(shè)。三是積極協(xié)調(diào)中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國家開發(fā)銀行給予廣西城市地下綜合管廊建設(shè)項目貸款支持，爭取在資本金比例、貸款利率、貸款期限等貸款條件方面對廣西城市地下綜合管廊建設(shè)項目的融資適當給予政策優(yōu)惠，在符合貸款條件的情況下給予貸款規(guī)模傾斜，優(yōu)先提供中長期信貸支持。支持符合條件的地下綜合管廊建設(shè)運營企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券和項目收益票據(jù)，專項用于城市地下綜合管廊建設(shè)項目。四是組織管廊項目多方洽談合作，爭取通過PPP等模式推動社會資本參與城市地下綜合管廊建設(shè)和運營管理。

2.強化入廊管理，健全價格機制。一是待國家《城市地下管線管理條例》出臺后，自治區(qū)相關(guān)部門應推進制定廣西城市地下管線管理法規(guī)，規(guī)范地下管線的入廊管理。二是自治區(qū)物價、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等相關(guān)部門，結(jié)合廣西實際，適時研究制定管線入廊費和日常維護費實施細則；自治區(qū)物價、財政、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等部門協(xié)調(diào)配合，指導和推進各地市制定地下綜合管廊運營財政補貼的具體政策，指導入廊管線單位和管廊建設(shè)運行企業(yè)合理確定價格。

3.加快出臺地方技術(shù)規(guī)范。在國家《城市綜合管廊工程技術(shù)規(guī)范（GB 50838—2015）》的基礎(chǔ)上，加快廣西城市地下綜合管廊建設(shè)技術(shù)規(guī)范的編制工作，爭取2017年出臺并予以實施。

4.加強監(jiān)督和指導。地下管線建設(shè)管理廳際聯(lián)席會議成員單位應加強協(xié)調(diào)配合，形成合力，加強對城市地下綜合管廊的規(guī)劃編制、項目儲備、建設(shè)計劃等前期工作，以及建設(shè)進度、質(zhì)量、運營管理的監(jiān)督和指導，建立長效監(jiān)督檢查機制，采取有效的獎懲措施，進一步推進城市地下綜合管廊建設(shè)工作的開展。

5.加強宣傳引導。充分利用新聞媒體大力開展城市地下綜合管廊建設(shè)理念宣傳，增強全社會管線綜合管理意識，引導有關(guān)單位共同參與城市地下綜合管廊的建設(shè)。

結(jié)束語

著名法國作家維克多·雨果在其小說《悲慘世界》里寫道：“下水道是城市的良心”，而作為現(xiàn)代化城市重要標志之一的城市地下綜合管廊，其作用已遠遠不止下水道的功能。按照國家戰(zhàn)略發(fā)展要求，發(fā)展城市地下綜合管廊不僅是建設(shè)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)升級的需要，也是適應國家發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的需要，能夠為我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展提供有效保障。相信城市地下綜合管廊的建設(shè)在未來幾年必將得到迅猛的發(fā)展，并在城市運轉(zhuǎn)中發(fā)揮越來越重要的作用。

YINDIZHIYI GUANGXI DIXIA ZONGHE GUANLANG JIANSHE XUNXU TUIJIN