盧鋒+李雙雙

隨著“日落條款”到期后終止反傾銷替代國方法的前景趨于明朗，美國等WTO成員國限制中國出口將越來越多采用反補貼措施

我國入世時務實考慮各方面情況接受了若干特殊條款?！吨袊胧雷h定書》第15條陳述反傾銷與反補貼特殊方法，并就反傾銷特殊方法規(guī)定了15年截止期的“日落條款”。

入世后不久，國內(nèi)出現(xiàn)有關“日落條款”闡釋討論，流行觀點認為條款到期后WTO成員國有義務自動承認我國市場經(jīng)濟地位。2011年國際法學界出現(xiàn)質(zhì)疑“自動承認說”觀點，在解讀“日落條款”上引發(fā)持續(xù)爭議。

今年5月歐洲法院通過不承認我國市場經(jīng)濟地位決議與我國政府回應，標志著相關爭論進入官方表態(tài)的攤牌階段。我們最近完成長篇報告梳理這一問題來龍去脈，分析有關“日落條款”諸多解讀觀點是非曲折，同時考察美國對我國“雙反”政策立場演變，定量探討入世特殊條款對我國外貿(mào)影響。本文概括該報告主要發(fā)現(xiàn)和結(jié)論。

自動承認說

作為對“日落條款”的較早流行解讀，“自動承認論”認為依據(jù)《中國入世議定書》，我國入世15年后WTO成員國有義務自動承認我國市場經(jīng)濟地位。這一觀點至遲到2004年已有學術論文表達，并很快成為國內(nèi)學界主流看法與媒體流行表述。與這一認識相一致，爭取世貿(mào)成員國盡早承認我國市場經(jīng)濟地位成為一段時期我國經(jīng)濟外交政策優(yōu)先目標之一。商務部數(shù)據(jù)顯示，2004年爭取到30多個國家承認我國市場經(jīng)濟地位，2005年-2007年每年各有十多個國家承認。

2011年6月《人民網(wǎng)》發(fā)表中央某研究機構(gòu)專家題為“中國入世十周年——完全市場經(jīng)濟地位并不遙遠”文章，該文把中國爭取市場經(jīng)濟地位努力進程分為“交流溝通、零的突破、飛速發(fā)展、艱難攻堅”四個階段，并在“前景展望”中指出“歐美承認中國完全市場經(jīng)濟地位是必然的，也是指日可待的”。第一條依據(jù)就是“根據(jù)中國加入世貿(mào)組織的議定書，加入世貿(mào)組織的15年后即2016年，世貿(mào)組織成員應承認中國完全市場經(jīng)濟地位”。

在2011年9月14日大連夏季達沃斯論壇上，我國領導人敦促歐盟盡早承認我國市場經(jīng)濟地位。當時歐債危機惡化，我國領導人“表示中國愿意伸出援助之手，繼續(xù)加大對歐洲的投資”。同時敦促歐盟領導人“大膽地從戰(zhàn)略上看待中歐關系，比如承認中國完全市場經(jīng)濟地位”。

領導人還指出：“其實，按照WTO規(guī)則，中國完全市場經(jīng)濟地位到2016年就為全世界所承認，早幾年表示出一種誠意，是一種朋友對朋友的關系?！彼硎荆?0月將同歐盟領導人進行會晤，希望這次會晤能夠有所突破?！?h3>質(zhì)疑觀點出現(xiàn)

我國領導人公開闡述“自動承認說”并敦促歐盟盡早承認中國市場經(jīng)濟地位，影響力遠超學界討論并在國外引發(fā)集中關注。當時歐洲內(nèi)部也有觀點認為，與其等幾年后履約被動承認中國市場經(jīng)濟地位，還不如提前承認以更好推動中歐合作應對歐債危機。就在形勢似乎最有利于實現(xiàn)“自動承認說”所支持政策主張之際，2011年11月27日歐洲法學界人士伯納德·奧科納（Bernard OConnor）在VOX網(wǎng)站發(fā)表題為“中國不會自動獲得市場經(jīng)濟地位”文章，尖銳批評“自動承認說”是缺乏依據(jù)的“神話”。從此“自動承認說”共識不復存在，如何解釋“日落條款”進入持續(xù)爭論新階段。

奧科納文章著重解讀《中國入世議定書》第15條（d）項內(nèi)容，認為該法條并不包含中國將由此自動獲得承認市場經(jīng)濟地位的內(nèi)容。文章指出中國能否獲得歐盟承認市場經(jīng)濟地位，取決于中國是否符合歐盟制定的五個條件，如政府是否影響企業(yè)運行決策，企業(yè)是否采用有效會計標準等等。在中國是否已達到歐盟定義的市場經(jīng)濟地位標準問題上，作者列舉幾點所謂證據(jù)給出消極答案。

不難看出這位歐洲法學家對中國經(jīng)濟實際情況缺乏了解并抱有明顯偏見立場。不過從理解“日落條款”認識過程看，該文對“自動承認說”質(zhì)疑有一定依據(jù)并產(chǎn)生逆轉(zhuǎn)性影響?；仡^研讀第15條內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，“自動承認說”雖有一定道理然而畢竟缺少足夠法條依據(jù)。將WTO成員國承認中國市場經(jīng)濟地位與履行中國入世承諾無條件綁定起來理解，并以此作為敦促有關國家提早承認我國市場經(jīng)濟地位依據(jù)可能確實不夠嚴謹。

爭議持續(xù)發(fā)酵

奧科納博文當天被“國際經(jīng)濟法和政策博客”（International Economic Law and Policy Blog）轉(zhuǎn)載，隨后一個多月在博客引發(fā)題為“中國非市場經(jīng)濟地位何時結(jié)束”討論，就第15條尤其是“日落條款”提出不同解讀觀點，討論還分析了該條款文本的瑕疵歧義。討論中不再有專業(yè)人士繼續(xù)堅持“自動承認說”。

WTO官方雜志《全球貿(mào)易與海關期刊》2014年第3期發(fā)表WTO法專家Jorge Miranda題為“解讀中國入世議定書第15條”文章，標志有關討論深入到更具學術性階段。該文系統(tǒng)考察GATT-WTO歷史上不同國家面臨反傾銷歧視性方法情況，說明這個議題比中國加入WTO更為久遠以進一步質(zhì)疑“自動承認說”。該文認為截止期后WTO成員國對華反傾銷仍可采用特殊方法，但是需承擔指認中國相關行業(yè)不符合市場經(jīng)濟條件的舉證責任。

該雜志2014年第4期接著發(fā)表四篇評論文章和一篇背景介紹短文，從不同角度分析解釋“日落條款”。例如一篇文章認為，第15條是對WTO反傾銷規(guī)則一般安排的“暫時偏離”而不是“永久修改”，主張中國入世議定書并不必然要求特定國家承認中國市場經(jīng)濟地位，但是，中國此后將適用WTO反傾銷一般規(guī)則。

還有論文認為，WTO應當在反傾銷規(guī)則領域一勞永逸地拋棄早已過時的非市場經(jīng)濟方法，在肯定中國適用反傾銷一般規(guī)則同時，對轉(zhuǎn)型國家國有企業(yè)影響較大的特定行業(yè)和場合保留采取變通處理的權(quán)力。該雜志2016年第5期和第7/8期刊登5篇文章繼續(xù)上述討論。

近年有關討論超出法學界。德國慕尼黑經(jīng)濟研究所2016年2月給歐洲議會提交一份報告，從經(jīng)濟、政治和法律等角度分析歐盟如期履行《中國入世議定書》承諾的利弊得失，認為是否承認中國市場經(jīng)濟地位不僅涉及反傾銷問題，還涉及歐盟未來與中國、美國關系等。報告認為歐盟在承認與不承認中國市場經(jīng)濟地位之外還有第三種選擇，就是在承認中國市場經(jīng)濟地位前提下保持一定程度自由裁量權(quán)，對中國某些行業(yè)適用“特定市場條件”原則。去年以來國內(nèi)學界有關這一問題研究增加，絕大部分研究人員不再堅持“自動承認說”。

主要觀點梳理

系統(tǒng)梳理有關爭論，先后提出不同觀點可列舉八種之多，圖中表示這八種觀點及其關系。最左邊第一種觀點是早先流行的“自動承認說”，奧科納質(zhì)疑文章發(fā)表后專業(yè)人士很少有人繼續(xù)堅持這一解讀，我國官方后來也改變了相關認知立場。

第二種觀點是“取消（a）款”觀點，這個理解建立在對（a）款整體邏輯分析基礎上。第三種觀點是原則上取消非市場經(jīng)濟地位待遇但是針對特定行業(yè)體制特殊情況區(qū)別對待，2002年美國承認俄羅斯市場經(jīng)濟地位方式可作為參考。第四種觀點是我國政府最近回應歐洲法院決議時強調(diào)的“廢止替代國方法”，由于（a）款特殊方法表現(xiàn)為替代國方法，全面廢止替代國方法等于實質(zhì)性取消（a）款。

最右邊第八種觀點是“實質(zhì)性保留（a）款”觀點，認為2016年底后WTO成員國仍有理由對中國反傾銷繼續(xù)采取特殊方法，這種解讀違背“有效條約解讀規(guī)則”因而難以成立。第七種觀點認為，2016年底后WTO成員仍可采用特殊方法，但是相關舉證責任轉(zhuǎn)移到起訴方。第六種觀點是歐洲法院提出的，認為“日落條款”到期后對華反傾銷仍有理由采取“非標準化方法”。第五種觀點認為“保留（a）款論”及其對立觀點都有道理，是一種折中觀點。

合理解釋與爭議原因

全面分析有關法條上下文及其語境，比較合理的解釋應是“廢止替代國方法”，同時意味著實質(zhì)性“取消a款特殊方法”。道理并不復雜：依據(jù)第15條只有（a）-（ii）條件下WTO成員國才有理由對中國反傾銷采用替代國方法，（d）款“日落條款”規(guī)定中國入世15年后（a）-（ii）作廢，實際上也就否定了整個替代國方法。進一步理解，隨著反傾銷替代國方法終止，（a）條款實質(zhì)內(nèi)容也就失去意義。

支持上述解讀的重要輔助證據(jù)，是中美有關中國入世雙邊協(xié)議以及中國入世議定書簽訂后，美國政要與政府機構(gòu)在很多場合闡述中美協(xié)議及中國入世議定書中包含的反傾銷特殊條款存在15年有效期限制。我們搜集了美國官方在40多個場合就此問題發(fā)表的觀點，無一例外地反復重申針對我國反傾銷特殊條款存在15年有效期理解。

這個本有確定含義法條引發(fā)持續(xù)爭議主要有兩點原因：一是早先流行的“自動承認說”受到質(zhì)疑后，連帶引發(fā)國際法學界對“日落條款”過于技術性和懷疑性的解釋傾向。二是有關條款個別細節(jié)表述方式百密一疏存在瑕疵歧義，不利于學界彌合爭議達成共識。

現(xiàn)狀與前景

我國官方有關“日落條款”理解和政策立場，從早先認同“自動承認說”轉(zhuǎn)變?yōu)橐蟆皬U止替代國方法”。目前官方立場具有較強合理依據(jù)，在未來履行條約磋商方面應能處于主動有利地位。然而國內(nèi)媒體一些評論囿于“自動承認說”，批評歐洲議會決議時仍隱然堅持履行“日落條款”承諾與承認我國市場經(jīng)濟地位直接相關的認知方式，與目前我國官方立場表現(xiàn)出反差。

目前美歐采取的策略則是利用中國官方在公開場合不愿過多涉及過往的處理方式，有意把落實“日落條款”承諾轉(zhuǎn)換為中國市場經(jīng)濟地位議題以提升其話語權(quán)。

有關問題最終應在WTO框架內(nèi)尋求解決。一種可能是我國堅持最近明確表述的“終止替代國方法”立場，在“日落條款”到期后對仍采用替代國方法國家提出磋商，并保留在WTO框架內(nèi)訴諸爭端解決機制的權(quán)利。二是在我國“終止替代國方法”主張與歐盟維持“非標準方法”訴求之間尋求交集合作，并達成某種共識。三是美歐等國在承認我國市場經(jīng)濟地位同時保留對某些行業(yè)適用“特定市場條件”原則，但是有關“特定市場條件”舉證責任轉(zhuǎn)移到進口國。

中國在入世后15年過渡期內(nèi)爭取承認市場經(jīng)濟地位是必要合理的，不過“自動承認說”依據(jù)不夠充分并在客觀上帶來不利影響。入世議定書規(guī)定WTO成員國在我國入世15年內(nèi)對我反傾銷可實施替代國特殊方法，同時依據(jù)“可置疑推定原則”規(guī)定，如果中國獲得國內(nèi)法包含有關市場經(jīng)濟標準的WTO成員國承認市場經(jīng)濟地位，便能提前終止反傾銷特殊方法。

基于這一規(guī)則，我國入世后積極爭取相關國家承認市場經(jīng)濟地位，以便在局部提前終結(jié)反傾銷歧視性待遇是合理必要舉措。然而考慮WTO成員國中僅有少數(shù)在中國入世時國內(nèi)法包含有關市場經(jīng)濟標準，爭取各國普遍承認我國市場經(jīng)濟地位是否必要則有待探討，以“自動承認說”作為勸說WTO成員國提前承認我國市場經(jīng)濟地位理由之一是否適當也有待反思。“自動承認說”案例顯示我國經(jīng)濟政策決策科學化水平仍有待進一步提高完善，從一個角度證明中國決策層近年提出的加強智庫建設決策是必要和正確的。

入世特殊條款對我國出口帶來困擾，然而未能改變?nèi)胧罃U大開放后我國經(jīng)濟快速追趕趨勢。入世后我國反傾銷案件發(fā)生頻率與涉案金額都呈現(xiàn)上升趨勢，主要原因應是我國經(jīng)濟快速追趕與相對競爭力提升在經(jīng)貿(mào)關系領域產(chǎn)生的反彈效應，同時入世特殊條款為爭端發(fā)起國提供便利也應有影響。入世以來歷年各類貿(mào)易爭端涉案金額占我國出口總額比例在1.35%和0.21%之間，簡單均值約為0.5%，可見入世特殊條款未能改變?nèi)胧罃U大開放后我國經(jīng)濟快速追趕大趨勢。

另外“日落條款”具有積極意義：由于歷史原因美歐等發(fā)達國家對我國企業(yè)反傾銷調(diào)查一直任意采用歧視性方法，“日落條款”借助多邊規(guī)則在入世15年后終結(jié)上述狀態(tài)，對我國企業(yè)外部經(jīng)貿(mào)環(huán)境長期改善具有積極作用。

隨著“日落條款”到期后終止反傾銷替代國方法的前景趨于明朗，美國等WTO成員國限制我國出口將越來越多采用反補貼措施。面對新形勢我國要更加旗幟鮮明地堅持自由貿(mào)易與積極推動經(jīng)濟全球化方針，反對形形色色貿(mào)易保護主義政策。要總結(jié)早先應對“雙反”及其他貿(mào)易爭端的經(jīng)驗教訓，更積極更有效地利用WTO體系內(nèi)部協(xié)調(diào)與調(diào)解機制，維護我國企業(yè)合法權(quán)益并制衡少數(shù)國家貿(mào)易保護主義舉動。同時要著力推進國內(nèi)結(jié)構(gòu)性改革，特別要加快推進要素價格、金融體制、國有企業(yè)等關鍵領域改革以完善市場體系，在提升經(jīng)濟運行效率同時增強我國應對外部反補貼和其他貿(mào)易爭端的能力。

作者盧鋒為北京大學國家發(fā)展研究院教授，李雙雙為博士后，編輯：王延春