當前，中國實施的產(chǎn)業(yè)政策具有比較強烈的干預市場、管制市場與替代市場的特征，這些產(chǎn)業(yè)政策大多效果不佳，由此帶來的不良政策效應卻日趨突出

長期以來，產(chǎn)業(yè)政策以各種理由廣泛存在于中國經(jīng)濟各領域中。進入21世紀，中國政府運用產(chǎn)業(yè)政策手段對于微觀經(jīng)濟活動的干預明顯加強。自2000年以來，中國的產(chǎn)業(yè)政策幾乎涵蓋所有產(chǎn)業(yè)，更多地表現(xiàn)為對產(chǎn)業(yè)內特定企業(yè)、特定技術、特定產(chǎn)品的選擇性扶持以及對產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)的調控。2009年，中國陸續(xù)頒布實施十大重點產(chǎn)業(yè)調整與振興規(guī)劃，與之配套的實施細則多達160余項，涉及到產(chǎn)業(yè)活動的各個方面。

重點產(chǎn)業(yè)調整振興規(guī)劃及其實施細則的頒布實施，意味著金融危機以后政府政策部門進一步強化了產(chǎn)業(yè)政策的運用。從政策的實施手段上來看，目錄指導、市場準入、項目審批與核準、供地審批、貸款的行政核準、強制性清理（淘汰落后產(chǎn)能）等行政性直接干預措施進一步被強化，對微觀經(jīng)濟的干預更為廣泛、細致和直接，從而體現(xiàn)出強烈的直接干預市場、限制市場競爭和以政府選擇代替市場機制的管制性特征和濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，屬于典型的選擇性產(chǎn)業(yè)政策。

然而，這種限制市場、干預市場與替代市場的產(chǎn)業(yè)政策模式，無論在理論依據(jù)還是具體實施效果的認識上都面臨嚴峻的挑戰(zhàn)和質疑。中國迫切需要加快產(chǎn)業(yè)政策模式的轉型。

一、中國產(chǎn)業(yè)政策具有濃厚的計劃經(jīng)濟色彩

2000年以來，中國政府強化了產(chǎn)業(yè)政策的運用，頒布了的一系列產(chǎn)業(yè)政策，政策調整的對象幾乎涵蓋了國民經(jīng)濟中全部大類行業(yè)，政策的內容也更為細化，針對單個行業(yè)而制定的產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量顯著增加，政策措施也更為具體，對市場的直接干預明顯加強。

中國的產(chǎn)業(yè)政策一直以來就具有強烈直接干預市場與濃厚的計劃性色彩，對于微觀市場的直接干預措施是產(chǎn)業(yè)政策最為重要的手段。2003年以來，隨著政府對企業(yè)微觀經(jīng)濟活動的行政干預，在“宏觀調控”的名義下明顯加強，“宏觀調控要以行政調控為主”成為正式的指導方針。抑制部分行業(yè)的盲目投資、產(chǎn)能過剩是產(chǎn)業(yè)政策的重要內容，同時也是“宏觀調控”政策的重要組成部分，在抑制產(chǎn)能過剩的產(chǎn)業(yè)政策中行政直接干預微觀市場的措施被明顯強化，這種趨勢同時也體現(xiàn)在隨后制定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、產(chǎn)業(yè)結構調整政策和重點產(chǎn)業(yè)調整振興規(guī)劃中。

2003年，政府發(fā)布的《關于制止鋼鐵行業(yè)盲目投資的若干意見》、《關于制止電解鋁行業(yè)違規(guī)建設盲目投資的若干意見》和《關于防止水泥行業(yè)盲目投資加快結構調整的若干意見》，這三個意見顯著強化了這三個行業(yè)的項目審批和行業(yè)準入制度，并要求國土部門、銀行嚴格按照產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準入和項目審批加強供地和信貸管理，對違規(guī)審批的項目進行強制性清理;《關于制止鋼鐵行業(yè)盲目投資的若干意見》甚至直接規(guī)定“國家和各地原則上不再批準新建鋼鐵聯(lián)合企業(yè)和獨立煉鐵廠、煉鋼廠項目”。隨后頒布的《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》和《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》中，行業(yè)準入和投資核準、審批的規(guī)定更為嚴格也更為細化，直接干預市場的措施顯著加強。2006年以來，一系列抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩、促進產(chǎn)能過剩行業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調整的一系列政策中，行業(yè)準入和投資核準、審批進一步加強，“行政調控”被進一步強化。

重點產(chǎn)業(yè)調整振興規(guī)劃延續(xù)了直接干預微觀市場的特征?！洞爱a(chǎn)業(yè)調整和振興規(guī)劃》、《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調整和振興規(guī)劃》、《有色金屬產(chǎn)業(yè)調整和振興規(guī)劃》中都規(guī)定不再核準或支持單純新建、擴建項目，《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調整和振興規(guī)劃》和《有色金屬產(chǎn)業(yè)調整和振興規(guī)劃》還規(guī)定所有項目必須以淘汰落后為前提。淘汰所謂落后產(chǎn)能也主要靠行政手段推行，《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調整和振興規(guī)劃》和《有色金屬產(chǎn)業(yè)調整和振興規(guī)劃》都強調的“嚴格實行節(jié)能減排、淘汰落后問責制”就是行政問責制，“繼續(xù)實施有保有壓的融資政策”實際上是強調以是否獲取行政審批作為金融企業(yè)發(fā)放貸款的標準。在《抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復建設引導產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見》中明文提出要采取必要的行政手段，實際上這一政策實施主要依賴行政手段。

中國產(chǎn)業(yè)政策較強干預微觀經(jīng)濟的特征，還體現(xiàn)在政策部門在一些行業(yè)實施限制競爭的政策，即：保護和扶持在位的大型企業(yè)（尤其是中央企業(yè)），限制中小企業(yè)對在位大企業(yè)市場地位的挑戰(zhàn)和競爭。實施這類政策往往以“充分利用規(guī)模經(jīng)濟，打造具有國際競爭力的大型企業(yè)集團;提高市場集中度，避免過度競爭”為理由。這類政策的做法有：制定有利于在位大型企業(yè)的行業(yè)發(fā)展規(guī)劃;制定有利于大型企業(yè)發(fā)展和限制中小企業(yè)發(fā)展的項目審批或核準條件;制定有利于在位大型企業(yè)的準入條件或嚴格限制新企業(yè)進入;在項目審批和核準過程中照顧大企業(yè)的利益、優(yōu)先核準大型企業(yè)集團的投資項目，對中小企業(yè)的項目進行限制。在鋼鐵產(chǎn)業(yè)和汽車工業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策中，限制競爭的特征尤為突出。

以汽車產(chǎn)業(yè)為例，汽車產(chǎn)業(yè)政策為多家大型企業(yè)提供了嚴格的保護，競爭很大程度上受到限制。在《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》中第五章準入管理規(guī)定，建立統(tǒng)一的道路機動車輛生產(chǎn)企業(yè)和產(chǎn)品的準入管理制度，國家發(fā)展改革委聯(lián)合國家質檢總局對道路機動性車輛進行強制性認證，并發(fā)布《道路機動車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品公告》，不在名錄中的企業(yè)不得生產(chǎn)、銷售機動車輛。這種名錄管理制度賦予國家發(fā)展改革委對汽車行業(yè)準入有最后的決定權，并不是符合準入規(guī)定的企業(yè)和產(chǎn)品就能進入公告目錄，而是必須得到國家發(fā)展改革委的批準和支持。

《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》第十章第四十五條的規(guī)定使大型汽車企業(yè)集團在獲得項目審批上具有很強的特權，第四十六條的規(guī)定，為潛在進入者進入汽車行業(yè)設定非常高的進入壁壘，也為非轎車類汽車企業(yè)進入轎車行業(yè)設立了非常高的進入壁壘。在汽車工業(yè)相關產(chǎn)業(yè)政策體系下，新的企業(yè)進入幾乎不可能，不同產(chǎn)品類型汽車生產(chǎn)企業(yè)進入不同產(chǎn)品領域開展競爭的行為也幾乎被禁止。

在汽車產(chǎn)業(yè)政策體系中，合資企業(yè)成立的審批也是一項重要內容，特別是在乘用車領域。由于國內在技術和車型開發(fā)上與發(fā)達國家存在巨大差異，與國外先進企業(yè)合資權以及合資車型的多寡、合作的廣度和深度，在很大程度上決定了國內汽車企業(yè)的市場份額和發(fā)展空間。國家在合資審批過程中，幾乎是一面倒地傾向于其重點扶持的大型企業(yè)集團，規(guī)模略小的汽車企業(yè)無論在獲得合資審批的機會上還是合資的范圍上都受到極大地限制。

中國產(chǎn)業(yè)政策的第二個特征是試圖以政府的判斷、選擇來代替市場機制。中國產(chǎn)業(yè)政策中的這種選擇性并不顯著表現(xiàn)為對具體產(chǎn)業(yè)的選擇和扶持，而是更多地表現(xiàn)為對各產(chǎn)業(yè)內特定技術、產(chǎn)品和工藝的選擇和扶持?！懂斍皣抑攸c鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術目錄（2000年修訂）》和《產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄（2005年本）》的鼓勵類目錄幾乎涵蓋了所有的大類產(chǎn)業(yè)，分別詳細列出了526種和539種鼓勵發(fā)展的產(chǎn)品、技術和工藝。

1999年、2001年、2004年和2007年4個版本的《當前優(yōu)先發(fā)展的高技術產(chǎn)業(yè)化重點領域指南》中，包括10個方面130項高技術產(chǎn)業(yè)化重點領域，其中的每一個領域又列出十余項具體產(chǎn)品或者技術，涵蓋面亦非常寬泛，幾乎涉及到國民經(jīng)濟所有二位數(shù)產(chǎn)業(yè)，對產(chǎn)品和技術的選擇性扶持也非常具體?！懂a(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄（2005年本）》中限制類、淘汰類的目錄對于具體產(chǎn)品和技術的規(guī)定也非常具體，都是直接提及具體工藝、技術、產(chǎn)品與規(guī)模。以上指導目錄和指南并不是只具有指導意義，而是與財政補貼、稅收減免、土地優(yōu)惠、金融信貸支持緊密聯(lián)系的?！秶腋呒夹g產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目暫行規(guī)定》第八條就規(guī)定，“國家發(fā)展改革委根據(jù)《國家高技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》、《當前優(yōu)先發(fā)展的高技術產(chǎn)業(yè)化重點領域指南》、《產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄》、《國家產(chǎn)業(yè)技術政策》及其他相關專項規(guī)劃和相關產(chǎn)業(yè)政策，發(fā)布國家高技術項目公告或通知，明確國家支持的重點領域、重點任務、實施時間，以及安排國家補貼資金的方式和標準。”《促進產(chǎn)業(yè)調整暫行規(guī)定》第十二條規(guī)定，“《產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄》是引導投資方向，政府管理投資項目，制定和實施財稅、信貸、土地、進出口等政策的重要依據(jù)?！边@類指導目錄、指南或者規(guī)劃，成為政府制定投資審批與管理、財稅、信貸、土地等政策的依據(jù)后，與其說是引導投資方向，不如說是在很大程度上選擇了投資的方向，實際上是以政府對于產(chǎn)品、技術和工藝的選擇，來替代市場競爭過程中對于產(chǎn)品、技術和工藝的選擇。

中國在汽車、鋼鐵、石化等重要行業(yè)實施嚴格的投資審批、核準政策及市場準入政策具有限制競爭、扶大限小的特征，對行業(yè)效率的提升產(chǎn)生了顯著的負面影響。

在我國的產(chǎn)業(yè)政策中，以政府選擇代替市場機制的特征還表現(xiàn)在對產(chǎn)業(yè)組織結構、生產(chǎn)企業(yè)及企業(yè)規(guī)模的選擇上。制止盲目投資、抑制產(chǎn)能過剩、去產(chǎn)能的產(chǎn)業(yè)政策中，則是以政府對市場供需狀況的判斷以及對未來供需形勢變化的預測來判斷某個行業(yè)是否存在盲目投資或者產(chǎn)能過剩，并以政府的判斷和預測為依據(jù)制定相應的行業(yè)產(chǎn)能及產(chǎn)能投資控制措施、控制目標，這實際上是以政府的判斷和控制來代替市場的協(xié)調機制。這些都具有強烈的計劃經(jīng)濟色彩。

二、應謹慎看待干預市場型產(chǎn)業(yè)政策的作用

長期以來，國內部分學者及政府部門，過度夸大日本、韓國等東亞經(jīng)濟體產(chǎn)業(yè)政策的作用，認為東亞經(jīng)濟體的成功，政府主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策模式是關鍵，將產(chǎn)業(yè)政策鼓吹成了“神話”。然而，大量研究指出東亞的產(chǎn)業(yè)政策并不是東亞產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要原因。

克魯格曼則認為，東亞經(jīng)濟發(fā)展的主要原因在于政府積極推動人力資本投資和提升，而并非亞洲政府在提升特定產(chǎn)業(yè)和技術方面的做法;事實上，亞洲政府根本不知道自己在做什么。金善雄等同樣質疑東亞直接干預市場的政策模式，雖然他們承認東亞政府發(fā)展人力資源、推動開放和支持出口促進了經(jīng)濟發(fā)展，但是他們進一步指出政府通過實施產(chǎn)業(yè)政策以試圖達到對挑選的特點產(chǎn)業(yè)進行扶植，不僅沒有成功而且毫無價值。今井賢一認為，對于日本而言，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展雖然處于政府的壓力之下，但基本上是遵循市場機制才得以發(fā)展的。產(chǎn)業(yè)政策只是從側面支援了以市場機制為基礎的充滿活力的經(jīng)濟發(fā)展?！巴鈬鴮θ毡井a(chǎn)業(yè)政策的實際狀況和效果普遍存在著評價偏高的傾向?！?/p>

一些研究甚至表明，干預市場型的產(chǎn)業(yè)政策不但不是推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要原因，還導致不良的政策后果。伊藤元重認為至少從學術界的立場來看，對產(chǎn)業(yè)政策存在的意義似乎持否定性的看法比較多。竹內高宏、邁克.波特，對日本在國際上成功的產(chǎn)業(yè)和失敗的產(chǎn)業(yè)進行了詳細比較后，也認為日本成功的產(chǎn)業(yè)大多沒有產(chǎn)業(yè)政策的支持，而失敗的產(chǎn)業(yè)恰恰是產(chǎn)業(yè)政策管束過多、特別是限制競爭較多的部門。彼森和溫斯坦的實證研究亦表明日本的產(chǎn)業(yè)政策實質上帶來顯著的負面影響。

從理論上看，政府作為面臨嚴重信息約束的政策制定者，選擇的最優(yōu)產(chǎn)業(yè)（最應該發(fā)展的產(chǎn)業(yè)）往往是并不具有比較優(yōu)勢的部門，并可能最終放棄具有“真正”的比較優(yōu)勢并最應該發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。在實際的經(jīng)濟運行中，政府作為市場參與者，受有限信息和有限理性的約束，并非旨在解決問題的完全中立的機構，而是具有特定利益和動因的內在參與者，產(chǎn)業(yè)政策制定過程中存在諸如標準確定困難、政府設租偏好、政策實施手段困難及其政策實施效果難以判斷等困難。具體而言：現(xiàn)實經(jīng)濟中，由于受有限信息與有效理性的制約，政府推行產(chǎn)業(yè)政策的能力受到限制;政府受自身動因的驅使而進行干預，誘發(fā)政府自身和企業(yè)的不當行為，如設租和尋租行為;政府失靈同樣廣泛存在，市場低效率的存在并不意味著對政府干預的必然需要。許多時候，正是政府對產(chǎn)業(yè)活動的不當干預，損害了市場機制作用的正常發(fā)揮，從而導致了所謂的市場失靈。

中國強政府干預產(chǎn)業(yè)政策的實施效果令人嚴重質疑。江小涓指出中國實施政府干預型產(chǎn)業(yè)政策的效果多不理想，許多行業(yè)高速發(fā)展的過程，就是不斷突破有關部門預測、脫離其規(guī)劃、擺脫其干預的過程，如果政府的干預大部分得以實現(xiàn)，這些行業(yè)的發(fā)展就會被進一步延遲。李平、簡澤和江飛濤采用企業(yè)微觀數(shù)據(jù)表明，直接干預市場與限制競爭的產(chǎn)業(yè)政策使得鋼鐵、汽車、石化、船舶等重要行業(yè)優(yōu)勝劣汰機制難以發(fā)揮作用，并嚴重阻礙這些行業(yè)效率的進一步提高。劉世錦、江飛濤等人亦指出中國干預型的產(chǎn)業(yè)政策效果并不理想，并導致了不良的政策效應，并各自提出了相應的理論依據(jù)和經(jīng)驗研究依據(jù)。對于中國產(chǎn)業(yè)政策實施效果的質疑，可以總結為以下幾點：

（1）采取廣泛干預微觀經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)政策，帶來較為嚴重尋租和腐敗行為，加劇收入分配的不平衡，并降低整體經(jīng)濟體系的活力。對微觀經(jīng)濟的廣泛干預，極大地擴大了行政力量配置資源的能力和手段，強化了中國尋租活動的制度基礎，尋租規(guī)模亦不斷擴大，腐敗現(xiàn)象更加嚴重。規(guī)模巨大的租金總量顯著加劇了中國社會的貧富差距，大量租金的存在還扭曲了企業(yè)的行為，誘導企業(yè)經(jīng)營者將更多的精力配置于尋租活動，相應地減少了適應市場、降低成本、提高產(chǎn)品質量、開發(fā)新產(chǎn)品等方面的努力，進而降低了整體經(jīng)濟體系的微觀活力。

（2）中國在汽車、鋼鐵、石化等重要行業(yè)實施嚴格的投資審批、核準政策及市場準入政策，具有限制競爭、扶大限小的特征，對行業(yè)效率的提升產(chǎn)生了顯著的負面影響。采用工業(yè)企業(yè)微觀數(shù)據(jù)的實證研究表明，這些政策使得汽車、石化、鋼鐵、船舶等行業(yè)中優(yōu)勝劣汰機制嚴重受阻，這表現(xiàn)在以下三個方面：在位大企業(yè)由于受政策扶持且缺乏競爭壓力，生產(chǎn)效率偏低且改進緩慢，但市場份額卻不斷擴大;一些具有較高生產(chǎn)效率且效率改進速度較快的中小企業(yè)或新進入企業(yè)，受政策限制卻難以進一步成長和擴大市場份額;由于市場競爭受限，一些低效率的企業(yè)長期存活在市場中，不能被淘汰出市場。還需要指出的是，不必要的投資審批和核準（除生態(tài)環(huán)境保護之外）還阻礙了企業(yè)對市場需求增長和結構變動做出迅速反應，給企業(yè)經(jīng)營以及產(chǎn)品結構調整帶來困難，也帶來設租、尋租等一系列問題，進一步降低行業(yè)整體效率。

（3）目錄指導成為政策部門以自身的判斷和選擇來代替市場機制的工具，導致不良政策效果。目錄指導實質上是政策部門從各個行業(yè)中挑選出需要重點發(fā)展的先進技術、工藝和產(chǎn)品進行扶植，并挑選出落后的技術、工藝和產(chǎn)品進行限制和淘汰，需要政策部門對上百個細分行業(yè)中眾多技術、工藝和產(chǎn)品的前景、經(jīng)濟性與市場能夠進行準確的判斷和預測，而這是一項政策部門根本不可能完成的工作。目錄指導政策制定和實施中往往超越我國經(jīng)濟發(fā)展階段而片面追求發(fā)展高新技術產(chǎn)品和工藝，同時把本來具有市場需求的產(chǎn)能看作落后產(chǎn)業(yè)并加以淘汰。例如，近年來多晶硅、風電設備制造業(yè)的產(chǎn)能過剩問題，鋼鐵行業(yè)部分高端產(chǎn)品設備能力過剩問題;以及前些年由于限制線材、螺紋鋼產(chǎn)能等低端產(chǎn)品的政策，導致建筑鋼材市場供應相對短缺。目錄指導應重在指導，即為企業(yè)提供關于未來市場和產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢的重要信息，應對企業(yè)加以引導而不應具有強制力。

（4）片面強調市場集中度、企業(yè)規(guī)模，導致大量低效率重組行為。中國在重要行業(yè)實施的產(chǎn)業(yè)組織政策及促進兼并重組政策，均將提高市場集中度和打造大規(guī)模企業(yè)作為最為重要的政策目的，從政策諸多方面扶持大企業(yè)并限制小企業(yè)。這種政策模式導致大量地方政府主導非市場導向的兼并重組，這些重組大多效率較低。這種政策模式將市場結構與市場績效簡單對應，忽略了市場競爭過程作為一個篩選機制和發(fā)現(xiàn)過程，讓具備效率優(yōu)勢的企業(yè)能夠生存和發(fā)展，市場份額總從缺乏效率的企業(yè)轉移到更具效率的企業(yè)，脫離開這一過程，去強調集中度、企業(yè)規(guī)模的效率是毫無意義的。對于兼并重組政策而言，應淡化集中度和企業(yè)規(guī)模目標。其最為重要的意義應在于通過構筑有利于兼并重組的制度和市場環(huán)境，改善和強化市場的優(yōu)勝劣汰機制，提高市場的整體效率，為產(chǎn)業(yè)的轉型升級提供良好的市場環(huán)境。

（5）以干預微觀經(jīng)濟的方式治理產(chǎn)能過剩存在根本缺陷，并會帶來不良政策效應。長期以來，我國政策部門干預微觀經(jīng)濟的方式治理產(chǎn)能過剩，但這種政策模式的成功需要政策部門能對未來市場作出準確的預測和判斷，而這一點恰恰是最讓人質疑的。從20世紀90年代以來許多政策文件中對鋼鐵工業(yè)產(chǎn)品市場的預測來看，均與實際情況存在巨大差異，如果這些政策中的控制目標實現(xiàn)，那么將會出現(xiàn)嚴重的供不應求?，F(xiàn)階段，我國的產(chǎn)能過剩問題主要是體制扭曲下地區(qū)補貼性競爭的產(chǎn)物，干預微觀經(jīng)濟的政策模式，不但不能從根本上治理產(chǎn)能過剩，反而會導致市場協(xié)調困難、市場波動加劇等不良的政策效應。

（6）發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策實施中，過于注重補貼生產(chǎn)企業(yè)，導致部分新興產(chǎn)業(yè)過度投資，并頻繁遭遇國外反補貼調查和制裁。近年來，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是政策扶持的重點，對于新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)的財政支持和稅收優(yōu)惠則是重中之重，地方政府更是采取低價供地、直接提供財政補貼等方式大力推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。然而，這種過于注重補貼生產(chǎn)企業(yè)的措施，直接導致多晶硅、風電設備等新興行業(yè)出現(xiàn)比較嚴重的產(chǎn)能過剩，并導致太陽能電池板、風電設備等產(chǎn)品相繼在歐、美市場遭遇“雙反”調查。更為重要的是，對于生產(chǎn)企業(yè)和生產(chǎn)環(huán)節(jié)提供大量補貼還會誘發(fā)企業(yè)的尋租行為，而不是把更多的投入放在研究開發(fā)和技術工藝的改造升級上，這也會使得新興行業(yè)企業(yè)在國際競爭中更依賴以政府補貼和低污染排放標準所帶來的所謂低成本競爭力。

三、中國應加快選擇性產(chǎn)業(yè)政策模式向功能性產(chǎn)業(yè)政策模式的轉變

功能型產(chǎn)業(yè)政策則是“市場友好型”的產(chǎn)業(yè)政策，它是以“完善市場制度、補充市場不足”為特征。即在功能型產(chǎn)業(yè)政策中，市場居于主導地位，政府的作用是增進市場機能 、擴展市場作用范圍并在公共領域補充市場的不足，讓市場機制充分發(fā)揮其決定性作用。市場機制是配置資源、激勵創(chuàng)新、推動效率提升與產(chǎn)業(yè)轉型升級最為有效的機制，但是市場機制能否充分發(fā)揮作用取決于市場制度（或市場體系）的完善程度，并且市場機制在教育、基礎科學與技術研究、環(huán)境保護等公共領域存在不足。功能型產(chǎn)業(yè)政策的重點放在為市場機制充分發(fā)揮其決定性作用提供完善的制度基礎，強化保持市場良好運轉的各項制度，建立開放、公平競爭的市場體系，培養(yǎng)人力資本以適應產(chǎn)業(yè)結構演進與經(jīng)濟發(fā)展對于高技能勞動力的需求，支持科學研究與技術創(chuàng)新等方面。功能型產(chǎn)業(yè)政策尤為注重促進企業(yè)創(chuàng)新與能力建設，特別強調通過完善有利于創(chuàng)新的市場制度與市場環(huán)境，構建科技信息交流與共享平臺、技術轉移平臺、科技成果評估與交易平臺、產(chǎn)學研合作創(chuàng)新平臺等科技服務公共平臺，對于創(chuàng)新活動的普遍性支持，來促進產(chǎn)業(yè)乃至整個國民經(jīng)濟的創(chuàng)新能力和競爭能力。

中國產(chǎn)業(yè)結構調整與轉型升級迫切需要實施功能型產(chǎn)業(yè)政策。當前中國的市場體系仍不健全，計劃經(jīng)濟思維影響仍然存在，產(chǎn)業(yè)結構調整與轉型升級中面臨的諸多障礙（例如產(chǎn)能過剩、創(chuàng)新動力不足等），看似是“市場失靈”，實則是市場制度不健全和政府廣泛干預微觀經(jīng)濟的結果。試圖通過政府對微觀經(jīng)濟更為廣泛和細致的管束來治理這種所謂的“市場失靈”只能是南轅北轍，會進一步抑制市場的活力，導致制度缺陷或“政府失靈”更加難以得到解決。面對這種所謂的“市場失靈”，產(chǎn)業(yè)政策要做的不是管制和替代市場，而是應當矯正與完善市場制度，促進市場主體之間自發(fā)協(xié)調機制的發(fā)展，通過市場主體持續(xù)試錯、反復試驗與創(chuàng)新實踐，尋求有效的結構調整與轉型升級路徑。產(chǎn)業(yè)政策作為政府促進產(chǎn)業(yè)結構調整與轉型升級的重要舉措，不應當是政府替代市場的工具，而應當是政府增進市場功能與擴展市場作用范圍的手段。

全面深化改革迫切需要產(chǎn)業(yè)政策轉型。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，健全社會主義市場經(jīng)濟體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監(jiān)管不到位問題?！倍斍?，中國實施的產(chǎn)業(yè)政策具有比較強烈的干預市場、管制市場與替代市場的特征，這些產(chǎn)業(yè)政策大多效果不佳，由此帶來的不良政策效應卻日趨突出，且不符合十八屆三中全會全面深化改革的戰(zhàn)略部署。而功能型產(chǎn)業(yè)政策與深化經(jīng)濟體制改革的方向是高度一致的，并可作為深化經(jīng)濟體制改革的重要手段。

構建和實施功能型產(chǎn)業(yè)政策，應主要包括三個方面的內容：第一，放松政府管制，退出選擇性產(chǎn)業(yè)政策，清除（除生態(tài)環(huán)境、生產(chǎn)安全領域以外）所有政府對微觀經(jīng)濟不必要的直接干預，放棄政府試圖主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展與資源配置方向的做法;第二，建立健全市場制度，構建統(tǒng)一開放、公平競爭的現(xiàn)代市場體系，強化保持市場良好運轉的各項制度，以此約束企業(yè)不正當競爭、不公平競爭及其他不當行為，充分發(fā)揮市場的優(yōu)勝劣汰機制，激勵企業(yè)提升效率、根據(jù)消費者需要改進質量與功能以及企業(yè)的創(chuàng)新行為;第三，創(chuàng)新、環(huán)保等市場機制存在不足的領域，在尊重市場機制、不扭曲市場機制、不扭曲市場主體行為的基礎上積極作為，補充市場機制的不足，而不是代替市場去主導資源配置。

構筑和實施功能型產(chǎn)業(yè)政策，應尤為重視激勵與促進創(chuàng)新。創(chuàng)新是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的原動力，是產(chǎn)業(yè)結構調整與轉型升級的關鍵所在，也是應對新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革所帶來挑戰(zhàn)的關鍵所在。必須加快構建有利于創(chuàng)新發(fā)展的市場制度體系，加快推進要素市場化改革，為新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，建立健全知識產(chǎn)權制度，完善知識產(chǎn)權執(zhí)法體制，為科技服務機構發(fā)展提供良好的環(huán)境與政策。在促進創(chuàng)新時，政府還應補充市場機制的不足，積極支持科學研究與通用技術研究，并提高公共科技投入的效率;加強國家共性技術公共研究平臺、科技公共服務平臺與技術轉移中心的建設，構建多層次的創(chuàng)新人才與產(chǎn)業(yè)技術人才的培養(yǎng)體系。

作者為社科院工業(yè)經(jīng)濟研究所副研究員，編輯：許瑤