沈 輝

(常州市金壇自來水公司，江蘇 常州 213200)

?

基于物有所值評(píng)價(jià)的PPP項(xiàng)目決策研究

沈 輝

(常州市金壇自來水公司，江蘇 常州 213200)

論述了物有所值評(píng)價(jià)在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目PPP模式?jīng)Q策中的作用，依據(jù)國家相關(guān)政策文件，構(gòu)建了PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)計(jì)算模型，基于實(shí)際案例，給出了該模型的具體操作流程。

PPP模式，物有所值，基礎(chǔ)設(shè)施，成本

近年來我國大力推廣政府與社會(huì)資本合作模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本與政府進(jìn)行合作。然而PPP模式與傳統(tǒng)政府采購模式相比是否具有優(yōu)勢(shì)，需要一個(gè)客觀的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。從已有政策文件來看，雖然對(duì)物有所值評(píng)價(jià)的應(yīng)用提出了基本要求，但在實(shí)踐中卻沒有提供一個(gè)具體可操作的標(biāo)準(zhǔn)。本文對(duì)物有所值評(píng)價(jià)的具體應(yīng)用進(jìn)行研究，結(jié)合某市政道路工程PPP模式的案例對(duì)物有所值評(píng)價(jià)過程進(jìn)行簡介，為其他PPP項(xiàng)目在使用該評(píng)價(jià)方法時(shí)提供參考。

1 城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目采用PPP模式的必要性分析

1.1 借助市場機(jī)制提高公共物體以及服務(wù)的供給效率

PPP模式將社會(huì)資本引入到公共領(lǐng)域中，打破了政府的壟斷地位。經(jīng)濟(jì)學(xué)證實(shí)，民間資本能用更低的成本為公眾提供更多服務(wù)，有助于提高公共物品或服務(wù)的供給效率[1]。美國、加拿大、英國等國運(yùn)用公共調(diào)查、對(duì)比研究等方法對(duì)PPP模式進(jìn)行了大量研究，表明在服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量保持不變的前提下，采用PPP模式平均節(jié)省約25%的費(fèi)用[2]。由此可見，將部分公共服務(wù)或項(xiàng)目交由社會(huì)資本進(jìn)行管理運(yùn)作將有助于提高公共物體以及服務(wù)的供給效率。

1.2 消化地方隱形債務(wù) 緩解政府工作壓力

在有限的財(cái)政約束下推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，是各地方人民政府面臨的難題[3]。PPP模式將社會(huì)資本引入到公共項(xiàng)目的建設(shè)中，拓寬了公共項(xiàng)目的融資渠道，解決地方政府在有限的財(cái)政約束下的城市建設(shè)問題，并一定程度的緩解地方政府的財(cái)政支出壓力。同時(shí)，通過與社會(huì)資本合作，將公共項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)維過程中的各類風(fēng)險(xiǎn)交由建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)豐富的社會(huì)資本承擔(dān)，從而實(shí)現(xiàn)最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)分配，緩解地方政府的工作壓力。

2 基于物有所值評(píng)價(jià)的市政道路采用PPP模式?jīng)Q策機(jī)制

2.1 PPP項(xiàng)目物有所值概念

《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》(以下簡稱：《指引》)明確了PPP項(xiàng)目物有所值的內(nèi)涵，即指一個(gè)組織運(yùn)用其可利用資源所能獲得的長期最大利益。VFM評(píng)價(jià)是國際上普遍采用的一種評(píng)價(jià)，傳統(tǒng)上由政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是否可運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的評(píng)估體系，旨在實(shí)現(xiàn)公共資源配置利用效率最優(yōu)化，是PPP項(xiàng)目決策過程中的關(guān)鍵指標(biāo)[4]。

2.2 物有所值基本模型

PPP項(xiàng)目的物有所值可以理解成為建設(shè)一定標(biāo)準(zhǔn)與質(zhì)量水平的項(xiàng)目，兩種不同建設(shè)模式下所付出的費(fèi)用以及其他支出的比較，可以通過公共部門參照標(biāo)準(zhǔn)(PSC)與PPP進(jìn)行對(duì)比來衡量。PSC是一個(gè)標(biāo)桿價(jià)格[5]，理論上，只有當(dāng)PPP模式下的價(jià)值優(yōu)于PSC，政府才會(huì)選擇采用 PPP 模式[6,7]。依據(jù)《指引》的界定，PSC值指在全生命周期內(nèi)，政府采用傳統(tǒng)采購模式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的全部成本；PPP值等同于PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府部門各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任的現(xiàn)值。因此，可將PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)模型表述為：VFM量值=PSC-PPPs，當(dāng)VFM量值大于零時(shí)，即可界定擬建項(xiàng)目采用PPP模式是物有所值的。

3 案例分析——某市政道路PPP模式前期決策

3.1 案例概況

某市政道路項(xiàng)目總投資約5億元，政府在項(xiàng)目建設(shè)期給予財(cái)政補(bǔ)助1億元。采用PPP模式運(yùn)營，2年建設(shè)8年運(yùn)維。由社會(huì)資本完成融資，自有資金與銀行貸款比例為3∶7。本項(xiàng)目具有公益屬性，建設(shè)投資需要通過運(yùn)財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)回收。交易結(jié)構(gòu)見圖1。

3.2 公共部門比較值(PSC)計(jì)算

1)建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)凈成本現(xiàn)值計(jì)算。

a.建設(shè)凈成本費(fèi)用組成。本項(xiàng)目的建造成本按5億元計(jì)取，包含前建設(shè)期產(chǎn)生的貸款利息。建設(shè)期兩年，按照每年平均投資來計(jì)算。項(xiàng)目貸款金額占項(xiàng)目建設(shè)成本的70%期限為8年，每年年初貸款17 500萬元，貸款利率為4.9%，復(fù)利動(dòng)態(tài)計(jì)算每年利息，項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)維期后開始還款，由此計(jì)算項(xiàng)目貸款利息合計(jì)為4 823.44萬元。項(xiàng)目大修以及殘值按0計(jì)取。

b.運(yùn)維凈成本費(fèi)用組成。本項(xiàng)目運(yùn)營期主要運(yùn)維工作包括：綠化養(yǎng)護(hù)、路面保潔、路燈維護(hù)、信號(hào)燈維護(hù)以及電子監(jiān)控系統(tǒng)維護(hù)，參照以往類項(xiàng)目的相關(guān)數(shù)據(jù)，本項(xiàng)目每年的運(yùn)維成本約為600萬元。同時(shí)考慮本項(xiàng)目屬公益性項(xiàng)目，無使用者付費(fèi)的情況，因此使用者付費(fèi)收益為0。

c.項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)凈成本現(xiàn)值計(jì)算。取4.5%基準(zhǔn)折現(xiàn)率，將本項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)凈成本進(jìn)行折現(xiàn)計(jì)算，見表1。

綜上計(jì)算，項(xiàng)目建設(shè)以及運(yùn)營維護(hù)凈成本現(xiàn)值-50 563萬元，取正即50 563萬元。

表1 項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)凈成本現(xiàn)值計(jì)算表 萬元

2)風(fēng)險(xiǎn)成本計(jì)算。風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本常采用比例法計(jì)算，通常不超過項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營成本的20%，可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)成本占項(xiàng)目全部承擔(dān)成本的比例一般為60%～85%。設(shè)定本項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本的比例為15%，其中自留風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本占項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本的20%。由此計(jì)算得出風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本5.2×15%=0.78億元，其中自留風(fēng)險(xiǎn)0.156億元。

3)競爭性中立調(diào)整值。競爭性中立調(diào)整值是為了消除政府傳統(tǒng)采購模式下公共部門相對(duì)社會(huì)資本具有的競爭優(yōu)勢(shì)，主要包括政府比社會(huì)資本少支出的土地費(fèi)用、行政審批費(fèi)等費(fèi)用。本項(xiàng)目屬于公益性項(xiàng)目，項(xiàng)目用地由當(dāng)?shù)卣疅o償提供，行政審批所發(fā)生的費(fèi)用也無明顯差別。因此，本項(xiàng)目競爭性中立調(diào)整值取0。

4)PSC值計(jì)算結(jié)論。公共部門比較值為：參照項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)凈成本現(xiàn)值+競爭性中立調(diào)整值+風(fēng)險(xiǎn)成本計(jì)算，即50 268+5 121+0=55 389萬元。

3.3 PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)財(cái)政支出責(zé)任計(jì)算

PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)財(cái)政支出責(zé)任包括股權(quán)投資支出責(zé)任、運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出責(zé)任以及配套投入支出責(zé)任。

1)股權(quán)投資支出責(zé)任。本項(xiàng)目不組建成立項(xiàng)目公司，當(dāng)?shù)厝嗣裾疅o股權(quán)投資支出責(zé)任。

2)運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任。本項(xiàng)目具有公益性，政府承擔(dān)全部運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任，其中建設(shè)以及運(yùn)維成本補(bǔ)貼采用計(jì)算PSC值時(shí)的數(shù)據(jù)。由于本項(xiàng)目中政府在建設(shè)過程中給予了一定的財(cái)政補(bǔ)貼，因此需根據(jù)實(shí)際情況另行計(jì)算運(yùn)營期間的貸款利息。假設(shè)政府在本項(xiàng)目中給予建設(shè)期財(cái)政補(bǔ)助1億元全部用于償還本金，從第三年末至第八年末按等額本金還貸。經(jīng)計(jì)算本項(xiàng)目采用PPP模式后，項(xiàng)目運(yùn)營期產(chǎn)生的貸款利息為4 287.5萬元。

本項(xiàng)目采用PPP模式后，暫按照建造成本回報(bào)率(靜態(tài))為10%計(jì)算，政府在運(yùn)營期給予的財(cái)政補(bǔ)貼額度為[50 000×1.1+4 287.50-10 000]/8，即6 160.9萬元，考慮每年的維護(hù)成本600萬元，該項(xiàng)目中運(yùn)營期間政府每年支出6 760.90萬元。

3)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出責(zé)任。本項(xiàng)目的建造成本為51 210.21萬元，由此計(jì)算得出政府自留風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本為：51 210.21×15%×20%=1 560萬元。

4)配套投入支出責(zé)任。本項(xiàng)目中地方政府在項(xiàng)目建設(shè)期每年給予投資補(bǔ)助5 000萬元，共計(jì)10 000萬元。

5)PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)財(cái)政支出責(zé)任計(jì)算結(jié)論。

折現(xiàn)率取4.5%，現(xiàn)值計(jì)算如表2所示。

表2 政府建設(shè)運(yùn)營成本折現(xiàn)計(jì)算表 萬元

由此可見，本項(xiàng)目采用PPP模式政府建設(shè)運(yùn)營支出的現(xiàn)值為49 954萬元。

考慮PPP項(xiàng)目中政府所要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)成本1 560萬元后，本項(xiàng)目PPP模式全生命周期內(nèi)財(cái)政支出責(zé)任計(jì)算結(jié)論為49 954+1 560=51 514萬元。

3.4 物有所值評(píng)價(jià)結(jié)論

綜合上述計(jì)算得到項(xiàng)目全生命周期PSC值和PPPs值，見表3。

表3 物有所值指標(biāo)表 萬元

本項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府支出成本的現(xiàn)值與公共部門比較值(PSC值)比較得到項(xiàng)目的物有所值量值3 875.31萬元。物有所值量值為正，說明項(xiàng)目適宜采用PPP模式。

4 結(jié)語

相比于傳統(tǒng)政府采購方式，采用PPP模式能否降低項(xiàng)目全生命周期的成本是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目PPP模式?jīng)Q策時(shí)的關(guān)鍵。只有在項(xiàng)目決策階段對(duì)建設(shè)項(xiàng)目數(shù)據(jù)進(jìn)行準(zhǔn)確、系統(tǒng)的收集才能保證決策結(jié)論的正確性，保證PPP項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

[1] 賴丹馨,費(fèi)方域.公私合作制(PPP)的效率:一個(gè)綜述[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家,2010(7):97-104.

[2] E·S·薩瓦斯.民營化與公司部門的伙伴關(guān)系[M].周志忍，譯.北京：人民大學(xué)出版社，2006.

[3] 羅炳錦.小城鎮(zhèn)建設(shè)投融資體制面臨的問題和對(duì)策[J].合作經(jīng)濟(jì)與科技，2011(9):64-65.

[4] 姜愛華.政府采購“物有所值”制度目標(biāo)的含義及實(shí)現(xiàn)——基于理論與實(shí)踐的考察[J].財(cái)政研究,2014(37808):72-74.

[5] 王盈盈,馮 珂,尹 晉,等.物有所值評(píng)價(jià)模型的構(gòu)建及應(yīng)用——以城市軌道交通PPP項(xiàng)目為例[J].項(xiàng)目管理技術(shù),2015,13(14608):21-27.

[6] 郭 上.我國PPP模式物有所值評(píng)價(jià)研究[D].北京：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所,2015.

[7] 孫 慧,周 穎,范志清.PPP項(xiàng)目評(píng)價(jià)中物有所值理論及其在國際上的應(yīng)用[J].國際經(jīng)濟(jì)合作,2009(11):70-74.

Research on the decision in PPP projects based on the evaluation of value for money

Shen Hui

(JintanChangzhouWaterSupplyCompany，Changzhou213200,China)

This paper discussed the role of the evaluation of value for money in the PPP projects of urban infrastructure. Built the calculation model of value for money according to the relevant policies. Provided the detailed process of the model based on the practically typical case.

PPP model, value for money, infrastructure, cost

1009-6825(2016)20-0249-02

2016-05-07

沈 輝(1989- )，男，助理工程師

TU712

A