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        臺(tái)灣的檢察官員額制

        2016-11-21 19:37:01萬(wàn)毅楊炯
        方圓 2016年20期
        關(guān)鍵詞:入額檢察署法務(wù)部

        萬(wàn)毅+楊炯

        在臺(tái)灣地區(qū),檢察官是一項(xiàng)法律(司法)職務(wù),和員額是相對(duì)分離的,檢察官調(diào)離其工作崗位,員額空缺,但并不會(huì)導(dǎo)致其法律職務(wù)的解除

        當(dāng)下檢察官員額制正在全國(guó)全面推進(jìn),這項(xiàng)制度表面看來(lái)似乎僅僅是一項(xiàng)關(guān)乎檢察官人數(shù)規(guī)模、功能較為單一的制度設(shè)計(jì),但實(shí)際上其設(shè)計(jì)和運(yùn)作仍然貫穿和體現(xiàn)了檢察權(quán)運(yùn)作的基本原理。

        我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)實(shí)行檢察官員額制經(jīng)年,積累了較為豐厚的制度和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),解讀其中的關(guān)鍵性制度設(shè)計(jì),對(duì)于我們當(dāng)前正在進(jìn)行的檢察官員額制改革不無(wú)裨益。

        定人數(shù)要靠“行政院”

        在臺(tái)灣地區(qū),“司法官”的概念包括法官、檢察官,兩者同時(shí)被歸入“中央政府”機(jī)關(guān)公務(wù)人員的范疇,因而,法官和檢察官的員額數(shù)受“中央政府機(jī)關(guān)總員額法”的調(diào)整(臺(tái)灣地區(qū)的法官被列為其中的第三類人員、檢察官被列為第四類人員)。實(shí)務(wù)中,臺(tái)灣地區(qū)的“中央政府機(jī)關(guān)總員額法”僅明確規(guī)定了第三類人員和第四類人員員額總數(shù)之上限,至于各級(jí)法院法官和檢察署檢察官的員額數(shù)具體如何配置,則由其各自所屬一級(jí)機(jī)關(guān)(即“司法院”和“行政院”)在員額總數(shù)內(nèi)自行往下分派。

        臺(tái)灣地區(qū)踐行孫中山先生倡立的“五權(quán)憲法”理論,強(qiáng)調(diào)行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)、彈劾權(quán)、考試權(quán),各自獨(dú)立運(yùn)作并互相監(jiān)督、制衡。其中,臺(tái)灣地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)雖然在功能上被視為廣義的司法機(jī)關(guān),但在組織體系上卻歷來(lái)隸屬于“行政院”的“法務(wù)部”,因而,與臺(tái)灣地區(qū)各級(jí)法院配置的法官員額數(shù)由“司法院”在“中央政府機(jī)關(guān)總員額法”規(guī)定的最高限額內(nèi)自行決定不同,臺(tái)灣地區(qū)“最高”法院檢察署以及地方各級(jí)法院檢察署所應(yīng)配置的檢察官員額數(shù),并非檢察機(jī)關(guān)可自主決定之事項(xiàng),而被視為司法行政權(quán)的范疇,只能由檢察系統(tǒng)名義上的主管行政上級(jí)——“行政院”(“法務(wù)部”并非一級(jí)機(jī)關(guān))來(lái)決定。實(shí)務(wù)中臺(tái)灣地區(qū)“最高”法院檢察署和地方各級(jí)法院檢察署應(yīng)配置之檢察官的員額數(shù),均由“法務(wù)部”核定后報(bào)“行政院”人事行政總處決定。

        此外,由于臺(tái)灣地區(qū)的檢察官還需要通過(guò)法官、檢察官資格考試后錄取,因此,若檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部因?yàn)闄z察官離職、退休等出現(xiàn)員額空缺時(shí),或者需要新增加檢察官員額時(shí),“法務(wù)部”還需要會(huì)辦“考試院”的“考選部”,提出需要增補(bǔ)的員額數(shù)并協(xié)商確定考試錄取人數(shù)。

        辦案越多員額越多

        在臺(tái)灣地區(qū),根據(jù)案件數(shù)來(lái)確定各級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)配置之檢察官的員額數(shù),被認(rèn)為是最公平、合理的方法,因而,實(shí)務(wù)中各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的檢察官員額數(shù),基本是參考案件數(shù)來(lái)確定的,且每年都在調(diào)整、變化。臺(tái)灣地區(qū)檢察體系是標(biāo)準(zhǔn)的“金字塔”型構(gòu)造,檢察官的員額數(shù)絕大多數(shù)配置于基層地檢署,越往上級(jí)審,檢察機(jī)關(guān)的組織規(guī)模越小,員額越少。

        出現(xiàn)上述情況主要是因?yàn)?,臺(tái)灣地區(qū)的辦案重心即偵查主要在一審,二審以上的檢察署原則上不辦理偵查事務(wù),因而,檢察官的員額數(shù)重點(diǎn)向基層傾斜。例如,臺(tái)灣“最高”法院檢察署以及花蓮(東)、臺(tái)中(中)、臺(tái)南(南)等三個(gè)高分檢,因?yàn)椴⒉恢苯映修k偵查案件,因而其檢察官員額數(shù)總體上是相對(duì)固定的。比如2015年,“最高”檢察署檢察官員額數(shù)為19人、高分檢檢察官員額數(shù)為181人,共200人,但“最高”檢察署特偵組檢察官不占“最高”檢察署的員額。每年略有微調(diào)但變化不大。實(shí)務(wù)中其檢察官員額數(shù)的調(diào)整,主要取決于各年度“換防”、調(diào)動(dòng)的檢察官人數(shù)的多寡。臺(tái)灣地區(qū)“法務(wù)部”每年在對(duì)“最高”法院檢察署和高分檢檢察官進(jìn)行例行調(diào)動(dòng)時(shí),亦會(huì)根據(jù)當(dāng)年度的調(diào)升人數(shù),適度作出調(diào)整、平衡,但原則上都控制在核定的檢察官員額數(shù)之內(nèi)。

        至于處于基層的各地檢署的檢察官員額數(shù),則因?yàn)榘讣?shù)量的多寡而有分級(jí)別,原則上直接承辦的案件數(shù)量越多,配置的檢察官員額數(shù)也就越多。例如,臺(tái)北地檢署是目前臺(tái)灣各地檢署中檢察官員額數(shù)最多的,蓋因其直接承辦的案件數(shù)(一年三萬(wàn)多件)在臺(tái)灣號(hào)稱第一。

        雖然根據(jù)案件數(shù)配置檢察官員額數(shù),是相對(duì)公平、合理的方案,但亦并非絕對(duì),因?yàn)閷?duì)于檢察官的辦案工作量計(jì)算而言,除了案件數(shù)量之外,案件本身的疑難、復(fù)雜程度,也是一個(gè)重要因素。例如,金門(mén)地檢署與臺(tái)北地檢署相比,前者規(guī)模遠(yuǎn)小于后者,無(wú)論如何計(jì)算,金門(mén)檢察官的辦案數(shù)量和難度,都絕對(duì)無(wú)法和臺(tái)北檢察官相比。目前臺(tái)灣各地檢察署的檢察官員額總數(shù)為1161人(2015年),由于實(shí)踐中案件量每年都在發(fā)生變化(總體上呈上升態(tài)勢(shì)),因而臺(tái)灣地區(qū)各地檢署的檢察官員額數(shù)每年都要檢討,通常像臺(tái)北地檢署這樣的大署,案多又繁雜,每年都會(huì)向其主管上級(jí)“法務(wù)部”申請(qǐng)?jiān)黾訖z察官員額,但成與不成、給與不給,就要看“法務(wù)部”的評(píng)估和態(tài)度了。

        從前面表一和表二的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出,在臺(tái)灣地區(qū),“入額”檢察官的辦案量并不輕。雖然臺(tái)灣地區(qū)的檢察官并不需要每一起案件都親自去收集證據(jù),但平均每天辦結(jié)一起偵查案件,僅僅是審查證據(jù)、作出是否起訴的處分,以及撰寫(xiě)法律文書(shū),其“勞動(dòng)”強(qiáng)度也絕不低。在臺(tái)北地檢署等案件量較多的地檢署,檢察官加班工作幾乎是常態(tài)。

        工作六年才得“入額”資格

        根據(jù)臺(tái)灣“法官法”的規(guī)定,所謂“檢察官”一職,包括了候補(bǔ)檢察官、試署檢察官和實(shí)任檢察官。臺(tái)灣地區(qū)的候補(bǔ)檢察官、試署檢察官本身也屬于檢察官序列,是員額制內(nèi)的檢察官,具有獨(dú)立辦案權(quán)(實(shí)務(wù)中,候補(bǔ)、試署檢察官一般只承辦簡(jiǎn)單案件)。

        在臺(tái)灣地區(qū),經(jīng)法官、檢察官考試及格,即有資格被任用為候補(bǔ)檢察官。臺(tái)灣地區(qū)的“法務(wù)部”內(nèi)設(shè)有檢察官遴選委員會(huì),通過(guò)檢察官資格考試者,經(jīng)檢察官遴選委員會(huì)任用即可擔(dān)任候補(bǔ)檢察官,任用為候補(bǔ)檢察官即可視為“入額”。候補(bǔ)檢察官的候補(bǔ)期間為五年,候補(bǔ)期間屆滿,應(yīng)陳報(bào)“法務(wù)部”送請(qǐng)檢察官人事審議委員會(huì)審查其服務(wù)成績(jī)(包括學(xué)識(shí)能力、敬業(yè)精神、辦案品質(zhì)、品德操守及身心健康情形),審查及格者予以試署,即擔(dān)任試署檢察官,試署期間一年。試署期滿時(shí),再陳報(bào)“法務(wù)部”送請(qǐng)檢察官人事審議委員會(huì)審查,審查及格者,始開(kāi)始擔(dān)任實(shí)任檢察官。經(jīng)檢察官人事審議委員會(huì)審查為不及格的,應(yīng)予兩年之內(nèi)再予考核,報(bào)請(qǐng)審查,仍不及格時(shí),停止其試署、候補(bǔ)并予以解職。

        此外,根據(jù)臺(tái)灣地區(qū)法官法的規(guī)定,曾任公設(shè)辯護(hù)人六年以上,或者曾實(shí)際執(zhí)行律師職務(wù)六年以上,成績(jī)優(yōu)良,具擬任職務(wù)任用資格,又或者公立或經(jīng)立案之私立大學(xué)、獨(dú)立學(xué)院之法律系或其研究所畢業(yè)曾任教育部審定合格之大學(xué)或獨(dú)立學(xué)院之專任教授、副教授或助理教授合計(jì)六年以上,講授主要法律科目二年以上,有法律專門(mén)著作,具擬任職務(wù)任用資格的,經(jīng)遴選為檢察官的,先任用為試署檢察官,試署期間兩年,試署期滿時(shí),陳報(bào)“法務(wù)部”送請(qǐng)檢察官人事審議委員會(huì)審查,審查及格者,始授實(shí)任檢察官。因此,對(duì)于上述人等而言,其被任用為試署檢察官即可視為“入額”。

        至于曾經(jīng)擔(dān)任候補(bǔ)、試署、實(shí)任法官或檢察官,又經(jīng)遴選為檢察官的,則應(yīng)分別任用為候補(bǔ)、試署、實(shí)任檢察官。例如,之前曾任試署檢察官,但隨后離職,后又被遴選為檢察官的,則仍應(yīng)任用為試署檢察官,其被任用為試署檢察官即視為“入額”。

        由于臺(tái)灣地區(qū)檢察官與法官被視為“司法一體”,具有同質(zhì)性,因而實(shí)務(wù)中,只要是“入額”的檢察官,都可以申請(qǐng)調(diào)任法官職位,當(dāng)然,“入額”的法官也可以申請(qǐng)調(diào)任檢察官職位,即所謂“檢、法互調(diào)”。臺(tái)灣地區(qū)對(duì)于“檢、法互調(diào)”并不排斥,因?yàn)橛蓹z察官轉(zhuǎn)調(diào)法官或者由法官轉(zhuǎn)調(diào)檢察官,并不影響各自的員額。

        檢察長(zhǎng)也“入額”

        在臺(tái)灣地區(qū),關(guān)于檢察長(zhǎng)是否“入額”的問(wèn)題,是個(gè)偽命題。因?yàn)椋谂_(tái)灣地區(qū)檢察機(jī)關(guān)的組織體系中,檢察長(zhǎng)一職是由檢察官兼任的,即檢察官兼任檢察長(zhǎng),這意味著臺(tái)灣地區(qū)的檢察長(zhǎng)在法律上具有雙重身份:首先,他(她)是檢察官,具有檢察官身份,即檢察長(zhǎng)如同其他檢察官一樣,享有“法律”賦予檢察官的所有職權(quán),他可以檢察官的身份親自承辦具體案件(這是檢察長(zhǎng)行使職務(wù)收取、移轉(zhuǎn)權(quán)的基礎(chǔ));其次,他(她)是檢察機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)——檢察長(zhǎng),他依“法”享有對(duì)本機(jī)關(guān)內(nèi)部的最高行政事務(wù)管理權(quán)和最高業(yè)務(wù)指揮權(quán)。因而,臺(tái)灣地區(qū)的檢察長(zhǎng)一定是“入額”的,因?yàn)?,若非員額制內(nèi)的檢察官,則他(她)根本沒(méi)有擔(dān)任檢察長(zhǎng)的資格和可能。

        臺(tái)灣地區(qū)之所以強(qiáng)調(diào)檢察長(zhǎng)必須“入額”,只能由員額制內(nèi)的檢察官兼任檢察長(zhǎng),是因?yàn)椤皺z察長(zhǎng)”一職,不僅是臺(tái)灣檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的最高行政職位和職級(jí),同時(shí)還享有對(duì)所屬檢察官承辦之檢察業(yè)務(wù)的指揮監(jiān)督權(quán)和職務(wù)收取、轉(zhuǎn)移權(quán),系檢察權(quán)運(yùn)行的最高指揮層級(jí),若檢察長(zhǎng)不“入額”、不具有檢察官身份,則根本無(wú)法行權(quán),所謂“檢察長(zhǎng)”一職也就名不副實(shí)。更為嚴(yán)重的是,檢察長(zhǎng)不“入額”,可能導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)因?yàn)槿狈ψ罡咧笓]官和決策者而陷入盲動(dòng)和混亂。故而,檢察長(zhǎng)必須入額,只能由檢察官兼任檢察長(zhǎng)。這一點(diǎn)也是檢察機(jī)關(guān)區(qū)別于一般行政機(jī)關(guān)之處。

        但要注意的是,在臺(tái)灣地區(qū),檢察長(zhǎng)雖然要“入額”,但原則上并不承辦具體案件,臺(tái)灣地區(qū)“法務(wù)部”既不硬性要求檢察長(zhǎng)必須親自辦案,實(shí)務(wù)中也不考核檢察長(zhǎng)的辦案量,這是因?yàn)?,首先,由于角色和職能的差異,“檢察長(zhǎng)”一職主要承擔(dān)著檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政事務(wù)管理職責(zé)和業(yè)務(wù)指揮監(jiān)督職責(zé),因而,辦案并非其核心工作,甚至不是其主要工作。辦案能力強(qiáng),并不能表明其就是一個(gè)合格的檢察長(zhǎng),相反,檢察長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)將其主要精力放在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政事務(wù)管理和業(yè)務(wù)指揮監(jiān)督上,判斷、考核一位檢察長(zhǎng)是否稱職,關(guān)鍵是看其對(duì)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政事務(wù)管理和檢察業(yè)務(wù)的指揮監(jiān)督是否到位,而不是親自辦案的數(shù)量。其次,臺(tái)灣地區(qū)雖然并不強(qiáng)調(diào)檢察長(zhǎng)親自承辦案件,但因?yàn)槠湫枰男袠I(yè)務(wù)指揮監(jiān)督職責(zé),對(duì)一線檢察官承辦的具體個(gè)案行使指揮監(jiān)督權(quán),因而實(shí)際上檢察長(zhǎng)很多時(shí)候也在辦案,只不過(guò)并非直接承辦案件而是指揮辦案,對(duì)于偵查案件而言,指揮辦案可能比具體承辦案件可能更為重要。

        檢察長(zhǎng)強(qiáng)行辦案惹爭(zhēng)議

        當(dāng)然,在特殊情況下,例如檢察長(zhǎng)對(duì)案件行使職務(wù)收取權(quán)時(shí),檢察長(zhǎng)亦可親自承辦該案件,但這在臺(tái)灣司法實(shí)務(wù)中相當(dāng)少見(jiàn),即使檢察長(zhǎng)不同意承辦人的意見(jiàn),也更多是行使職務(wù)移轉(zhuǎn)權(quán),即將爭(zhēng)議案件移轉(zhuǎn)由其他檢察官承辦,而甚少自行接辦,這主要是基于工作精力和工作重點(diǎn)方面的考慮。

        1989年,時(shí)任臺(tái)灣地區(qū)“法務(wù)部”部長(zhǎng)的蕭天贊因涉嫌一起游說(shuō)案被桃園地檢署檢察官彭紹謹(jǐn)立案調(diào)查。由于臺(tái)灣地區(qū),“法務(wù)部長(zhǎng)”是檢察機(jī)關(guān)名義上的行政首長(zhǎng),鑒于該案嫌疑人的特殊身份,檢察長(zhǎng)遂行使職務(wù)收取、移轉(zhuǎn)權(quán),要求承辦人彭紹謹(jǐn)檢察官交出該案件,未果后便開(kāi)始從多方面阻撓其辦案,彭紹謹(jǐn)不僅被剝奪了行政上的協(xié)助(辦案時(shí)不能使用書(shū)記官和司機(jī)),同時(shí),他與同僚的生命還遭到威脅。

        最后,頂不住壓力的彭紹謹(jǐn)檢察官在媒體工作者的注目下,流著眼淚被迫交出了該案。這便是臺(tái)灣司法史上臭名昭著的“蕭天贊案”。在該案中,檢察長(zhǎng)為控制該案之偵辦方向和結(jié)果,公然行使職務(wù)收取、移轉(zhuǎn)權(quán)強(qiáng)行要求承辦檢察官交出了案件。雖然該案一直被認(rèn)為是臺(tái)灣檢察史上的“污點(diǎn)”,但透過(guò)該案,我們可以清楚地觀察到臺(tái)灣地區(qū)檢察機(jī)關(guān)的辦案流程和體系,即檢察長(zhǎng)原則上不直接承辦案件,更多是基于機(jī)關(guān)首長(zhǎng)之地位指揮、監(jiān)督案件的偵辦,必要時(shí)可通過(guò)職務(wù)收取、移轉(zhuǎn)權(quán)的行使,變更辦案主體,將爭(zhēng)議案件收回自行偵辦或移轉(zhuǎn)由其他檢察官承辦。

        當(dāng)然,實(shí)務(wù)中,檢察長(zhǎng)一般不會(huì)將案件收回自行偵辦,而是選擇將案件移交由他信賴的其他檢察官承辦,這里面固然有檢察長(zhǎng)與檢察官“各司其責(zé)”的考慮,更有政治方面的考量,因?yàn)椋瘛笆捥熨澃浮边@樣的公眾關(guān)注高的案件,由檢察長(zhǎng)直接承辦,無(wú)論是否起訴,最終都會(huì)招致輿論的各種評(píng)論,進(jìn)而使得檢察長(zhǎng)乃至整個(gè)檢察機(jī)關(guān)成為輿論的風(fēng)口浪尖,無(wú)形中擠壓了檢察機(jī)關(guān)的辦案空間,并使檢察機(jī)關(guān)喪失了回旋余地,最終其實(shí)不利于案件的偵辦與處理。

        員額與職務(wù)相分離

        在臺(tái)灣地區(qū),檢察官是一項(xiàng)法律(司法)職務(wù),而檢察官員額則是一個(gè)配置于檢察署的工作崗位,兩者是相對(duì)分離的,檢察官調(diào)離其工作崗位,并不會(huì)導(dǎo)致其法律職務(wù)的解除。例如,檢察官個(gè)人可能因?yàn)檎{(diào)派司法研修所擔(dān)任教習(xí)或調(diào)任“法務(wù)部”從事行政管理工作而離開(kāi)原工作的檢察署、脫離辦案崗位。此時(shí),該檢察官因?yàn)橐呀?jīng)離開(kāi)原檢察署并脫離辦案崗位,不可能再占據(jù)原檢察署的檢察官員額,原檢察署遂出現(xiàn)員額空缺,“法務(wù)部”可能會(huì)從其他地方調(diào)任檢察官來(lái)填補(bǔ)這一空缺;但另一方面,被調(diào)職的檢察官的法律職務(wù)卻并不會(huì)因此而被解除,他(她)仍然將享受檢察官的薪酬。這表明,臺(tái)灣檢察官的法律職務(wù)與員額是脫鉤的,只要檢察官的法律職務(wù)未被解除,即使未在辦案崗位,仍然將享受檢察官的薪酬待遇。

        之所以如此規(guī)定,一方面是嚴(yán)格貫徹對(duì)檢察官的司法獨(dú)立性保障,即檢察官的法律職務(wù)受法律保護(hù),一經(jīng)任用,非法定理由不得免除;另一方面,檢察官之所以從辦案崗位調(diào)任行政崗位工作,本身系受上級(jí)指揮、調(diào)派之結(jié)果,換言之,檢察官是服從上級(jí)指令轉(zhuǎn)任行政工作,并非貶黜,怎么能夠因?yàn)闄z察官服從上級(jí)指揮、調(diào)派,反而降低其薪酬待遇呢?若是如此,上級(jí)完全可能借調(diào)派工作崗位之名行“打壓”檢察官之實(shí)。況且,在同一機(jī)關(guān)內(nèi)部,具有同樣身份和資歷之人,卻僅僅因?yàn)楣ぷ鲘徫徊煌?,即?dǎo)致薪酬待遇上的較大差距,也容易滋生內(nèi)部矛盾,使士氣低落。當(dāng)然,如果檢察官的法律職務(wù)被解除或檢察官個(gè)人自行辭職(即辭去其法律職務(wù)),則自當(dāng)不再享受檢察官的薪酬待遇。

        例如,曾因出版《檢察手記——你所不知道的檢察官》一書(shū)而為大陸法律界所熟知的臺(tái)灣地區(qū)女檢察官蔡碧玉,是一位學(xué)識(shí)過(guò)人、履歷豐富的優(yōu)秀檢察官,被譽(yù)為臺(tái)灣檢界之“翹楚”。她在擔(dān)任臺(tái)北地檢署檢察官時(shí)曾一度調(diào)任臺(tái)灣地區(qū)司法官訓(xùn)練所(第29-31期)擔(dān)任導(dǎo)師,后又曾于1995年-1999年調(diào)任臺(tái)灣地區(qū)“法務(wù)部”檢察司任調(diào)辦事檢察官。這兩個(gè)職位都并非一線辦案崗位,前者屬于教職,而后者屬于行政職務(wù),但這并不影響她的檢察官身份和職務(wù),在任上述教職或行政職務(wù)期間,她的檢察官職務(wù)一直保留,且享有檢察官的薪酬待遇。(萬(wàn)毅系四川大學(xué)法學(xué)院教授;楊炯系廣東省佛山市順德區(qū)檢察院檢察長(zhǎng))

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