盧林全（寧波原水集團有限公司，浙江 寧波 315100）

大中型水庫管理體制優(yōu)化和管理機制標準化探索

盧林全
（寧波原水集團有限公司，浙江 寧波 315100）

從水庫功能的發(fā)揮出發(fā)，分析水庫的管理需求與管理工作，對管理工作進行標準化提煉，提出從工作機構設置方案和人員配置標準；從水庫功能發(fā)揮、管理需求、管理過程3個角度聯(lián)合論證大中型水庫的社會公益性質，提出在正確公益定位的基礎上進行體制改革。通過分析，建議大中型水庫的管理體制優(yōu)化改革思路，向公益性事業(yè)或國企方向改革，并按此分析改革的標準化控制指標。另外，考慮到公益范圍內經(jīng)營性功能的發(fā)揮，提出與實體管理分離的資產(chǎn)經(jīng)營方案。該思路突出了水庫的公益性，水庫功能發(fā)揮與資產(chǎn)資本運作互不干擾，符合整體需求，可供大中型水庫改革借鑒。

大中型水庫；管理體制；標準化

1 問題的提出

黨的十八大以來，社會治理結構改革如火如荼，明確還公共事務管理以原來本色，事業(yè)單位和國有企業(yè)須分類定性，按本來屬性進行不同方向改革。由于水利系統(tǒng)管理屬于條塊分開，大中型水庫管理機構隸屬于當?shù)厮鞴懿块T，各歷史階段各地都在積極探索改革。改革至今，各地的大中型水庫管理機構形態(tài)不盡相同，在新時期下，改革勢在必行，大中型水庫管理體制的改革成為水利系統(tǒng)及全社會共同關注的焦點。能否確定相對統(tǒng)一的改革標準思路，被普遍關注。

大中型水庫是水利基礎設施，各個水庫的工程特點和功能不完全相同，但總體功能基本一致，管理需求整體類似，管理體制改革可以形成相對統(tǒng)一的方案。圍繞更好地發(fā)揮大中型水庫功能的總目標，確定管理需求，對管理工作進行歸類分析，確定管理性質、管理機構和人員組成，最終確定改革內容。

2 管理需求分析

大中型水庫作為區(qū)域水利樞紐工程，功能是控制水風險、利用水資源，變水害為水利，同時實現(xiàn)生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基重要作用，滿足人們的生活、生產(chǎn)、生態(tài)需求。通常大中型水庫有防洪、供水、發(fā)電、灌溉、生態(tài)5大功能。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，各個地區(qū)5大功能的重要性次序不斷變化。由于水庫下游經(jīng)濟的不斷發(fā)展、城市供水需求的增加，特別是在沿海經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域，人們對安全保障和生態(tài)質量的追求逐漸提高，水利工程3大功能（防洪、供水、生態(tài)）的重要性前移；由于發(fā)電量在電網(wǎng)中的比例減少、區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構調整，導致灌溉受益面積減少，發(fā)電、灌溉2大功能的重要性逐漸弱化，發(fā)電作為防洪、供水、生態(tài)功能實現(xiàn)的手段而存在。

目前，大多數(shù)大中型水庫的管理需求是確保水庫安全發(fā)揮防洪、供水、生態(tài)等主要效益，兼顧發(fā)電、灌溉等附帶效益。

3 管理工作標準化分析

按照水利工程的特點，分析水庫功能的實現(xiàn)過程和具體管理工作，可得出大中型水庫的功能實現(xiàn)關系（見圖1）。

圖1 大中型水庫的功能實現(xiàn)關系圖

通常大中型水庫功能的發(fā)揮需要以做好安全管理為前提，根據(jù)需求做決策，通過操作水工、機電等設備設施，最終實現(xiàn)防洪、供水、發(fā)電、灌溉、生態(tài)等功能。根據(jù)以上過程，從管理需求出發(fā)，按照現(xiàn)行的專業(yè)分類，將具體工作分為以下幾個方面。

3.1 水工安全管理

水庫一般由筑壩蓄水而成，水工建筑物的安全是首要管理任務。為確保大壩安全，需要對大壩進行日常檢查、觀測、養(yǎng)護、維修等安全管理，管理工作需按照水利部頒布的SL 551 — 2012《土石壩安全監(jiān)測技術規(guī)范》、SD 601 — 2013《混凝土大壩安全監(jiān)測技術規(guī)范》進行。

3.2 庫區(qū)安全管理

以保護資源為目標的庫區(qū)管理是水庫功能發(fā)揮的保障。庫區(qū)管理包括協(xié)助政府對集雨面積內庫區(qū)的水污染進行監(jiān)控，以及對水庫管理保護區(qū)域內的直接管理。

3.3 水庫調度管理

水庫調度是水庫功能實現(xiàn)的首要環(huán)節(jié)，是在保證工程安全的前提下，運用水庫的調蓄能力，按來水蓄水實況和水文預報，根據(jù)水庫的主要功能，以水資源綜合利用為原則，制定水庫的長期、中期、短期、應急調度計劃和方案，通過閘門泄放及發(fā)電放水等手段，蓄泄水庫水量，使其發(fā)揮防洪、供水、生態(tài)、發(fā)電、灌溉等社會經(jīng)濟效益。水庫調度是水庫效益的源頭和關鍵點。

3.4 發(fā)供電和供水設備設施的運行維護管理

水電是清潔能源，為了充分利用水資源，水庫應盡量兼顧發(fā)電。在水庫調度計劃的制定中，發(fā)電放水是常規(guī)的水庫水量控制手段。水庫防洪、供水、生態(tài)、灌溉功能的高效發(fā)揮離不開長期的運行控制。如浙江沿海水庫的防洪功能，通常需要在主汛前，通過發(fā)電降低水位、騰出庫容，才能較好地發(fā)揮防洪效益；供水水庫則要根據(jù)需水要求，留足保障庫容以保障供水需求。操作上，每個時期，都要根據(jù)后期的氣象狀況和當下情況，合理確定調度方案，同時兼顧水電能源需求，通過操作發(fā)電供水設備設施，使水庫功能得以發(fā)揮。

由上可知，水庫功能的發(fā)揮要靠發(fā)電和供水等設備的運行，設備設施的運行維護是水庫重要的日常管理工作。

3.5 防汛水力機械設備的運行維護管理

洪水來臨時，日常的發(fā)電供水調度控制不足以控制合理水量，需要啟用非?？刂剖侄?，通過閘門等水力機械設施來調蓄和排放水，以保障下游安全。通常防汛設備設施不經(jīng)常使用，使用時間不確定，而在主汛期需要隨時可用，若應急時不能使用，會造成嚴重后果。因此，確保防汛設備設施的完好可用是水庫安全效益發(fā)揮的重點。

3.6 輔助綜合管理

5大管理工作是水庫功能發(fā)揮的直接環(huán)節(jié)，需要一定量的工作人員（管理主體）去完成，為維持正常管理，需要配套行政、財務、后勤等，綜合管理也必不可少。

4 管理機構和人員配置標準分析

根據(jù)上述管理工作的內容，按現(xiàn)行社會專業(yè)結構分析，對水庫管理機構的人才需求劃分為以下小組。

4.1 水工管理組

應管理工作要求，水工管理組需由對大壩等水工建筑物的管理維護熟知的專業(yè)人員組成，依據(jù)工程的管理工作量來確定專業(yè)等級及人數(shù)，一般大(2)型水庫3 ～ 5人。

4.2 庫區(qū)管理組

庫區(qū)管理組由對資源保護和水行政法規(guī)知識熟知的水政人員組成，根據(jù)工程的管理工作量確定人數(shù)，一般大(2)型水庫2 ～ 4人。

4.3 水文調度組

根據(jù)水庫調度工作的要求，水文調度組由對水文水資源利用技術熟知的水文相關專業(yè)人員組成，根據(jù)日常調度和應急調度需求共同確定人數(shù)，一般大(2)型水庫3 ～ 5人。

4.4 機電運行檢修組

因發(fā)電、供水、防洪等設施專業(yè)的相似性，2塊管理工作可以由1組機電專業(yè)人員組成，根據(jù)設備運行的同時性要求、輪流檢修維護來配置人員。一般大(2)型水庫發(fā)電機組2臺以上的，有一定數(shù)量的防汛閘門的，需要10 ～ 18人。

4.5 綜合管理組

綜合管理工作人員由主體人員的規(guī)模和工程的管理范圍等確定，一般大(2)型水庫12 ～ 15人。

綜合各組的人員配置，不考慮聯(lián)合管理，按單個水庫管理需求進行分析，通常大(2)型水庫的主體管理人員30 ～50人較為合理。

5 定性分析

水庫主要分為公益性和經(jīng)營性2大類，管理需求由安全保障、調度決策、操作實施、綜合管理4個方面組成。管理工作分為水工維護管理、庫區(qū)管理、水庫調度管理、發(fā)供電及供水設備運行維護管理、防汛設備運行維護管理、輔助綜合管理等。根據(jù)管理工作進行人員配置，可以將水庫功能、管理工作、人員配置的關系描述為水庫功能、管理工作和人員的主要關系（見圖2）。

圖2 水庫功能、管理工作和人員的主要關系圖

5.1 2種錯誤定位傾向

由于各地處置方式的不一致、水庫經(jīng)濟效益的存在，定性上產(chǎn)生了一定的模糊概念，水庫管理定位易產(chǎn)生2種錯誤傾向。

5.1.1 以財務來定改革

管理單位成立時，各地根據(jù)水庫的供水、發(fā)電、灌溉等收益情況，確定了多種管理經(jīng)費來源，沒有收入的為全額撥款，收不抵支的為差額撥款，收益較好的為自收自支，有的為收支2條線，與其它非水利事業(yè)單位同屬一個概念，并沒有對水利事業(yè)單位進行單獨分析，導致以財務定性來區(qū)分單位定性的錯誤。實際上，以非發(fā)電為主的大中型水庫一般都確定為當?shù)厮鞴懿块T下屬的事業(yè)單位，定性比較明確，但管理過程脫離了公益本性，成了養(yǎng)人單位，使社會對其公益性產(chǎn)生較多質疑。另外，在長期的水庫管理過程中，管理錯位或缺位，缺乏有效監(jiān)督，導致了機構臃腫、人浮于事的現(xiàn)象，水庫功能的發(fā)揮堪憂，為公益抹了黑，直接導致對水庫公益性的質疑，有些財務改革就變成了去公益化改革。在各地對水庫管理機構的改革探索中，有的承包經(jīng)營，有的進行人員分流，有的推向市場。由于沒有找準水庫的定位，改革后，新的矛盾同時出現(xiàn)。有利可圖的水庫市場化后，國有資產(chǎn)流失，社會效益發(fā)揮低下；無利可圖的水庫沒能回歸專業(yè)管理的原貌，管理不順。一些自收自支的水庫事業(yè)單位，由于收入較少，運作難以維持，直接影響了水利工程功能的發(fā)揮，導致社會對水庫事業(yè)單位公益性的懷疑，失去了信任。

自收自支的事業(yè)單位只是財務運作方式，而不是單位定性，去公益化的改革傾向是錯誤的。

5.1.2 非公益性定位

水庫的供水、發(fā)電等帶來了一定的經(jīng)濟收益，尤其部分水庫出現(xiàn)了超額經(jīng)濟利潤，經(jīng)濟效益相對突出，一般會使上級在對管理單位的工作考核中過分注重經(jīng)濟效益和企業(yè)利潤，主觀上強化了管理人員對經(jīng)濟效益的追求，帶來社會對水庫收益的資本化，各地政府以水庫管理為平臺進行資本化運作，淡化了水庫的公益性，作出錯誤的經(jīng)營性定位，造成了部分水庫的過分經(jīng)營，使其公益性被質疑。在水庫的防洪、生態(tài)功能產(chǎn)生社會效益，其作用相對隱性，在水庫安全遭到威脅后，防洪和生態(tài)功能才變得較為突出，因此，正常情況下大眾較難體會其作用。供水、發(fā)電、灌溉使社會經(jīng)濟效益一體化，作為商品的買賣過程使其社會效益被經(jīng)濟效益遮擋，只有在水庫安全遭到破壞時才作用明顯。

經(jīng)營性定位把水庫的經(jīng)濟目標放在首位，而沒有將公益性作為主要管理目的，導致水庫公益功能發(fā)揮不足，都是錯誤的。

5.2 水庫經(jīng)營性功能的公益性分析

水庫防洪、生態(tài)、灌溉的公益性功能定位沒有異議，但經(jīng)營性功能較明顯的供水和發(fā)電，收益較少時，其經(jīng)營性特征不明顯，但收益較多時，容易使人誤認為其以經(jīng)營性為主，而不把公益性放在首位。但對供水、發(fā)電的經(jīng)營過程進行分析，可以還原這2大功能的公益性本質。

分析水庫的功能發(fā)揮和管理工作，可知經(jīng)營供水發(fā)電的主要對象是量和價。水庫供水量由供水對象的需求確定，是政府整體規(guī)劃的結果，不是經(jīng)營的結果；發(fā)電既是其它功能實現(xiàn)手段，也是附屬產(chǎn)品，量主要由水庫本身決定，也不是經(jīng)營結果。水價、電價是政府以成本定價，不是市場定價，無法市場化經(jīng)營。但政府在預算成本時，考慮了為今后建設工程配套的籌資等資本運作，及各水庫成本單價的不平衡性，統(tǒng)一定價，難免會出現(xiàn)部分水庫的超額利潤現(xiàn)象，但不是總體現(xiàn)象。供水、發(fā)電的經(jīng)濟價值是公益功能滿足后的自然產(chǎn)品，不是純經(jīng)營產(chǎn)品，供水、發(fā)電的量和價都不是經(jīng)營的結果，由社會整體需求確定。因此，水庫的供水發(fā)電也是以公益為主，附帶經(jīng)營性。

5.3 水庫管理工作的公益性分析

分析圖1可知，水庫管理主要是實現(xiàn)防洪、供水、發(fā)電、灌溉、生態(tài)5大社會公益性功能的管理過程，出發(fā)點和落腳點圍繞著公益性功能的發(fā)揮，政府在管理出發(fā)點上也經(jīng)營性定位，特別是社會經(jīng)濟發(fā)展后，水庫作為社會基礎設施，必然由政府負責保障。供水、發(fā)電經(jīng)營性功能只是其公益性功能發(fā)揮后的經(jīng)濟手段，是在公益基礎上的附帶經(jīng)營，不完全以經(jīng)營為目的。因此，在設置水庫管理機構和管理人員時，應以公益管理類為主，適當兼顧經(jīng)營性。

5.4 分析結論

水庫主要的公益性功能為防洪、供水、發(fā)電、灌溉、生態(tài)，其經(jīng)營性功能為供水、發(fā)電。其公益性是主體，經(jīng)營性是附屬的，即在實現(xiàn)公益功能的同時，經(jīng)營性功能作為附帶產(chǎn)品完成，不能以經(jīng)營性功能主導管理工作，供水、發(fā)電即使無收益，供水保障與水力資源利用作為社會效益也應履行。

經(jīng)營性本身是公益性的，收入也歸政府主體，在政府財力不足以全部承擔相關基礎設施建設管理費用時，經(jīng)營性功能可作為有效的資金籌措手段進行補充。大中型水庫作為基礎設施和國有資源，不能因為經(jīng)濟原因而民營化或私有化，否則以后要花數(shù)倍的代價收回，部分城市水廠已出現(xiàn)了低價賣出后高價買回的情況，教訓深刻。

6 公益性改革和控制標準

在體制機制的改革中，大中型水庫的公益性定位明確后，就可以明確改革方向與措施的相應標準。

6.1 公益性改革控制標準

確定大中型水庫的公益性質后，水庫管理主體應作為社會公益性事業(yè)單位或國有企業(yè)，接受水利行政主管單位的管理。但應明確以下控制標準。

機構的組建要嚴格按管理工作要求，并根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展情況，動態(tài)變化。如自動化水平提高，可以減少相應人員，對聯(lián)合管理的水庫可以進行集約配置；在人數(shù)確定上，實行動態(tài)標準，定期審核，如每2 ～ 3 a重新核定標準人數(shù)。

管理主體公益性定位必須明確，對工作可靠性、連續(xù)性和效益發(fā)揮有直接影響的管理工作不能脫離公益管理主體。具體工作上，如工程安全管理、水庫調度、庫區(qū)管理等，配置的人員需要有一定的技術和管理經(jīng)驗，且工作的可靠性直接決定水庫效益的發(fā)揮，應相對穩(wěn)定，作為公益管理主體人員進行配置；水庫的發(fā)供電、防汛等主體機電設備的操作，對可靠性要求較高，且工作量飽和，也應作為主體人員配置；綜合管理工作的主要管理人員也應作為管理主體人員配置。水庫管理主體的人員配置也是政府水利行業(yè)人才培養(yǎng)和儲備的需要，可以提高水利服務水平。

工作分配上，部分養(yǎng)護工作等，采用管養(yǎng)分離的方式，采購物業(yè)化管理服務。工作量較清晰，技術及連續(xù)性要求不高的工作可以養(yǎng)護外包，尋求社會化服務，降低管理成本，提高管理效益，如綠化養(yǎng)護、清衛(wèi)保潔、后勤服務、物業(yè)管理、技術咨詢等。

政府對水庫管理單位的考核標準要突出公益性，主要考核水庫各大功能的效能發(fā)揮，即防洪、供水、發(fā)電、灌溉、生態(tài)的社會效益，兼顧供水、發(fā)電的經(jīng)濟效益，以此來衡量水庫管理單位的履職水平。

水庫的管理費用標準可由政府行業(yè)主管部門根據(jù)工作內容、機構人員配置來確定。標準確定后，根據(jù)各地財政結構，可由政府財政、水庫收益來解決。關系理清后可知，水庫的整體管理支出與收益不是直接相關的。

6.2 水庫經(jīng)營性功能發(fā)揮

水庫的經(jīng)營性功能也是公益性的，收益歸財政。水庫經(jīng)營是社會主義市場經(jīng)濟的需要，也是資源管理的一種調節(jié)手段，在較長時間內都有存在的必要性，但其可以與水庫的主體管理工作分離，回歸附屬本性，作為資源配置手段和資金籌措手段發(fā)揮作用。做法上，可以成立水庫資產(chǎn)管理公司，但與水庫具體管理工作分離，只作為資本運作主體，理順資產(chǎn)所有權和債權債務關系，為社會基礎設施建設提供資金支持，各水庫的收益也回歸社會公益本性，總體平衡，高效運作可提高供水、發(fā)電效益，補充社會財富，使社會整體受益。

7 結 語

分析水庫管理單位的公益屬性，可以確定大中型水庫管理體制改革的方向，并明確相應的改革控制標準，不僅是改革的方式，也是改革應追求的目標，標準化管理是水利工程發(fā)展的必然結果。

（責任編輯 黃 超）

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2015-05-27

盧林全(1977 - )，男，高級經(jīng)濟師，碩士，主要從事水利工程建設與管理工作。E-mail：lulq0574@163.com