黃玲

三、率先科學發(fā)展階段的城市總體規(guī)劃與發(fā)展戰(zhàn)略（2003年至今）

2003年是深圳發(fā)展歷史上極不平凡的一年。此時的深圳，經過20多年的高速發(fā)展，在取得巨大成就的同時，開始面對土地、能源資源、人口、生態(tài)環(huán)境“四個難以為繼”和社會矛盾凸顯以及國際金融危機的沖擊等嚴峻現(xiàn)實，珠三角區(qū)域競爭格局的變化對深圳也構成了新的挑戰(zhàn)。新世紀之初，一篇網絡文章《深圳，你將被誰拋棄？》引起了深圳全市人民的廣泛討論，對深圳城市未來發(fā)展的思考成為了全體深圳人的話題。而在當時，《香港2030：遠景規(guī)劃與策略》也已經全面展開。在這一系列的背景之下，深圳市委、市政府對深圳未來發(fā)展問題的系統(tǒng)性和前瞻性進行了認真的思考并開始實施新的策略。深圳市委作出堅持以科學發(fā)展觀統(tǒng)領經濟社會發(fā)展全局的重大決策，深圳開始進入科學發(fā)展時期。

2003年，中共深圳市委作出了建設國際化城市的重大戰(zhàn)略決策。1月，中共深圳市委三屆六次全會提出要圍繞建設國際化城市的定位要求，努力“建設高科技城市，現(xiàn)代物流樞紐城市，區(qū)域性金融中心城市，美麗的海濱旅游城市，高品位的文化—生態(tài)城市”。同年12月，中共深圳市委三屆八次全會召開，提出深圳建設國際化城市的目標是：用20年左右的時間，在率先基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的基礎上，把深圳建設成為重要的區(qū)域性國際化城市。

在新的形勢和發(fā)展目標下，深圳市委、市政府加大城市規(guī)劃力度，開始制定第二個“城市發(fā)展策略”，并開展新一輪城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃編制，將全市近一半的土地劃入基本生態(tài)控制線，城市規(guī)劃的戰(zhàn)略性和前瞻性不斷增強。從2003年至2005年，由深圳市規(guī)劃局和中國城市規(guī)劃設計研究院編制完成了《深圳2030城市發(fā)展策略》（后稱《深圳2030》），這是在國家和深圳都處于戰(zhàn)略轉型時期的一個綱領性文件，具有很強的前瞻性和指導性，它確定未來深圳城市發(fā)展的功能定位是國家級高新技術產業(yè)基地和自主創(chuàng)新的示范城市、區(qū)域性物流中心城市、與香港共同發(fā)展的國際都會。提出未來25年深圳將基本遵循“從高速成長期、逐步進入高效成熟期，進而走向精明增長”的漸進式轉型三部曲。提出以人為本的七大城市發(fā)展策略：區(qū)域發(fā)展策略、產業(yè)發(fā)展策略、空間發(fā)展策略、生態(tài)發(fā)展策略、社會發(fā)展策略、基礎設施發(fā)展策略和節(jié)約型城市發(fā)展策略。在空間布局上把全市劃分為城市核心區(qū)、西部濱海區(qū)、中部地區(qū)、東部地區(qū)和東部濱海地區(qū)等五個城市功能區(qū)。城市核心區(qū)（福田、羅湖和華僑城）在承擔全市行政中心、文化中心功能的基礎上，重點發(fā)展金融中心、商貿中心和服務中心的功能；西部濱海區(qū)（寶安濱海區(qū)和除華僑城以外的南山）結合港口、機場、高速公路、口岸等大型交通基礎設施密集的優(yōu)勢，發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè)，建設高端制造業(yè)園區(qū)，發(fā)展信息產業(yè)與通訊產業(yè)等高端制造業(yè)；中部地區(qū)（公明、光明、石巖、龍華、觀瀾）依托良好的生態(tài)環(huán)境，形成高科技產業(yè)集群，建設客運鐵路樞紐，構筑城市中心區(qū)的功能拓展新城區(qū)；東部地區(qū)（鹽田及大鵬半島外的龍崗區(qū)）發(fā)展成為向粵北地區(qū)輻射的服務中心，建設職業(yè)培訓和高等教育基地，發(fā)展自主創(chuàng)新的新型產業(yè)基地，發(fā)展國際性的港口物流業(yè)和與之配套的商貿業(yè)和倉儲業(yè)；東部濱海地區(qū)（大鵬半島地區(qū)），發(fā)展以國際會議、休閑度假為主的旅游業(yè)，建設濱海旅游度假區(qū)。2006年7月，深圳市四屆人大常委會第七次會議審議通過《深圳2030》，這標志著《深圳2030》成為了全國第一項法定化的城市發(fā)展策略。與1990年制定的第一個《深圳城市發(fā)展策略》相比，《深圳2030》把“以人為本”和“科學發(fā)展觀”等新的理念融入到城市發(fā)展策略中。

《深圳2030》出臺后，深圳市在一系列的規(guī)劃編制中，貫徹了其主要思路和策略。2006年10月，深圳啟動新的城市總體規(guī)劃修編工作，這是深圳建市以來第六次制定調整城市總體規(guī)劃，這次制定了《深圳市城市總體規(guī)劃（2007——2020）綱要》（下稱《總規(guī)綱要》）。在這個《總規(guī)綱要》的基礎上，2006年還制定了《深圳近期建設規(guī)劃（2006—2010》之新城規(guī)劃》，2007年5月正式通過該規(guī)劃，規(guī)劃在五年內建設光明新城、龍華新城、體育新城和東部新城。

在不斷變化調整的城市發(fā)展戰(zhàn)略和總體規(guī)劃指導下，深圳的城市建設在這個時期與時俱進，又有了新的變化。以深圳市中心區(qū)規(guī)劃為標志，深圳市中心區(qū)規(guī)劃與建設可分為四個階段：規(guī)劃構思醞釀階段在1980年至1988年，市政道路建設階段則是1989年至1995年，公共建設集中建設階段是1996年至2004年，金融產業(yè)集聚階段則是2004年至2014年。深圳經濟特區(qū)在成立的1980年，就首次規(guī)劃皇崗區(qū)，并在1981年與港商協(xié)商開發(fā)福田新市區(qū)。1990年，福田區(qū)開始大規(guī)模征地，為建設中心區(qū)做土地準備。1992年首次提出建設“深圳CBD”，從此，深圳開始把規(guī)劃落實到建設上，于1998年12月啟動中心區(qū)六大重點工程：市民中心、少年宮、圖書館、音樂廳、電視中心、地鐵一期，到2004年底全面完成。這六大重點工程掀起了中心區(qū)建設的高潮，六大重點工程的完成使深圳中心區(qū)初具規(guī)模，一批商務樓宇在中心區(qū)先后建成，2008年一批金融總部選址中心區(qū)。2010年，新一代的商務樓宇蓬勃建設，中心區(qū)的公共空間形成規(guī)模。從全市來講，2004年底，深圳全面完成特區(qū)外農村城市化，深圳成為全國第一個無農村的城市。從2007年開始，深圳在六個行政區(qū)之外，開始把原來的寶安區(qū)和龍崗區(qū)劃分出四個功能新區(qū)。2007年8月19日成立光明新區(qū)，2009年6月30日設立坪山新區(qū)，2011年12月30日設立大鵬新區(qū)和龍華新區(qū)。至此，深圳形成十區(qū)的格局，特區(qū)內外一體化進程明顯加快，城市空間結構不斷優(yōu)化。原有的各區(qū)規(guī)劃與發(fā)展戰(zhàn)略目標進行了新的調整。

福田區(qū)作為全市行政、文化、信息、國際展覽和商務中心建設。羅湖區(qū)則規(guī)劃為深圳市金融、商貿和信息中心，是珠寶之區(qū)。南山區(qū)作為深圳高新技術產業(yè)基地、教育科研基地、旅游基地和現(xiàn)代物流中心發(fā)展。鹽田區(qū)以深水港口和旅游業(yè)為重點支柱產業(yè)。寶安區(qū)則作為深圳的經濟大區(qū)、工業(yè)大區(qū)和出口大區(qū)進行規(guī)劃，陸、海、空、鐵立體交通網絡發(fā)達。龍崗區(qū)重點發(fā)展旅游業(yè)、高等教育和客家文化。光明新區(qū)擁有全市最大的可連片開發(fā)區(qū)域，重點發(fā)展新興產業(yè)和大產業(yè)。坪山新區(qū)大力發(fā)展先進制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)，挖掘紅色文化。龍華新區(qū)規(guī)劃為深圳市重要的電子信息產業(yè)、先進制造業(yè)和服裝產業(yè)集聚基地和交通樞紐。大鵬新區(qū)則規(guī)劃為國家生態(tài)文明示范區(qū)，實施最嚴格的生態(tài)保護，打造“美麗大鵬”。

為建設國際性大都市，這個時期的深圳不斷加大城市基礎設施建設，一大批重點基礎設施相繼開工和投入使用。鐵路運輸方面，在原有的廣深準高速鐵路、平南鐵路、平鹽鐵路、京九鐵路基礎上，2007年11月正式啟動廈深鐵路建設，2011年通車，根據國家鐵路發(fā)展規(guī)劃，深圳地區(qū)鐵路樞紐最終形成以廈深鐵路為橫軸，京廣深港客運專線、廣深鐵路為兩豎軸的雙“十”字結構。連接這“十”字型鐵路樞紐的深圳北站成為華南地區(qū)重要的鐵路樞紐站，2011年落成使用。公路運輸方面，形成了以特區(qū)為中心，以高速公路為骨架，向香港及周邊地區(qū)輻射的方便快捷的現(xiàn)代化公路運輸網絡。連接深港兩地的深港西部通道——深圳灣大橋于2007年7月1日香港回歸祖國10周年之際通車。軌道交通方面，自2004年12月地鐵一號線通車后，深圳加大軌道交通建設力度，一號延長線、二號線、三號線、四號線等幾條地鐵先后開工，2011年將有四條線路通車，計劃到2030年深圳軌道交通將由16條線路組成，總長度約597公里，從而使深圳成為一個地鐵四通八達的城市。港口方面，深圳港已成為國際航運界的重要港口，集裝箱吞吐量居全球第四位。機場建設方面，寶安國際機場成為全國首家實現(xiàn)海陸空聯(lián)運的對外航空港，成為全國第四大航空港。

為迎接2011年8月開幕的第26屆世界大學生夏季運動會，深圳掀起新一輪的城市建設高潮，提出“辦大運，辦城市”，在全市全面開展提升市容環(huán)境行動。在城市規(guī)劃完善與重點地區(qū)建設、城市更新提速、儲備土地整治、城市空間美化等方面大力推進，如市規(guī)劃國土委對《前海深港現(xiàn)代服務業(yè)合作區(qū)綜合規(guī)劃》進行了修改完善，并同步推進《前海啟動區(qū)城市設計》、《前海綜合交通樞紐規(guī)劃》編制工作；加強后海中心區(qū)建設，組織編制《后海中心區(qū)修建性詳細規(guī)劃》和《后海中心區(qū)市政詳細規(guī)劃》等。

到2010年，深圳的城市功能輻射力度已大為增強，城市面貌不斷改善，生態(tài)文明水平不斷提升，被列為全國首批生態(tài)文明建設試點地區(qū)和首個國家生態(tài)園林示范城市。深圳被聯(lián)合國教科文組織評為“設計之都”，“高交會”、“文博會”、“國際人才交流大會”等品牌展會的國際影響力進一步擴大。①

2010年5月，中共深圳市第五次代表大會召開，回顧了深圳特區(qū)30年改革發(fā)展歷程，指出歷屆市委抓住經濟建設這個中心，在基礎十分薄弱的條件下“摸著石頭過河”，走出一條越來越寬廣的建設發(fā)展道路。30年來，深圳從昔日一個邊陲小縣崛起為一座交通發(fā)達、功能完備、設施先進、環(huán)境優(yōu)美的現(xiàn)代化大城市，創(chuàng)造了經濟發(fā)展和城市建設的“深圳速度”。盡管深圳的發(fā)展奠定了雄厚物資基礎，保持了良好發(fā)展勢頭，但土地、資源、人口、環(huán)境等的承載力在傳統(tǒng)發(fā)展模式下已經難以為繼。全國新一輪改革發(fā)展的進程中，各地競爭日趨激烈，深圳特區(qū)要繼續(xù)保持領先優(yōu)勢，已經越來越難且壓力越來越大。2009年國務院批復的《珠三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》要求深圳要努力建設“國家綜合配套改革試驗區(qū)、全國經濟中心城市、國家創(chuàng)新型城市、中國特色社會主義示范市和國際化城市”。省委、省政府要求深圳，要敢于向世界先進城市“叫板”，努力成為代表國家參與全球競爭的生力軍。新的形勢新的壓力，使中共深圳市委意識到要確定新的發(fā)展目標，因此，第五次黨代會提出了深圳未來五年的發(fā)展目標：“以創(chuàng)新發(fā)展、轉型發(fā)展、低碳發(fā)展、和諧發(fā)展為導向，著力推動經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設和黨的建設全面協(xié)調發(fā)展，為努力當好科學發(fā)展排頭兵，加快建設現(xiàn)代化國際化先進城市而奮斗。”②

2011年，深圳市委市政府召開全市城市發(fā)展工作會議，并出臺了《關于提升城市發(fā)展質量的決定》，提出轉變城市發(fā)展方式總體目標。以國際先進城市為標桿，樹立以人為本、綠色低碳、集約發(fā)展、彰顯特色、打造精品的發(fā)展理念，用5至8年的時間，形成組團式、現(xiàn)代化、國際化的城市發(fā)展特征，到時，前海開發(fā)建設初具雛形，光明、坪山、大運城、航空城和大鵬半島等戰(zhàn)略性功能區(qū)成為引領城市發(fā)展的增長極，形成“雙中心八組團”的城市發(fā)展新格局，城市二元形態(tài)基本消除，基礎設施達到國際先進水平，特區(qū)一體化、均衡化水平和城市品質大幅度提升，初步形成現(xiàn)代化國際化先進城市。

2012年6月，國務院批復同意前海深港現(xiàn)代服務業(yè)合作區(qū)先行先試政策實施，占地面積15平方公里的前海成為全國首個“特區(qū)中的特區(qū)”。深圳市委于2013年12月明確提出了“三化一平臺”（市場化、法治化、國際化和前海戰(zhàn)略平臺）的改革主攻方向。前海的建設規(guī)劃成為深圳城市總體規(guī)劃的一個新亮點。

這段時期，胡錦濤總書記多次來深圳視察。尤其是2010年9月到深圳出席深圳經濟特區(qū)建立30周年慶祝大會，并發(fā)表了重要講話。他對經濟特區(qū)未來發(fā)展提出了“五個繼續(xù)”（繼續(xù)加快轉變經濟發(fā)展方式，繼續(xù)深化改革開放，繼續(xù)加強社會主義精神文明建設，繼續(xù)促進社會和諧，繼續(xù)推進黨的建設）的要求。

2012年12月，習近平總書記離京視察第一站就來到深圳。7日，他視察前海合作區(qū)時說，前海如今的開發(fā)，讓我們重新看到了深圳特區(qū)初創(chuàng)時的景象：一張白紙，從零開始。但也正因為是一張白紙，可以畫出最美、最好的圖畫。對前海的先行先試寄予厚望。

在科學發(fā)展階段，深圳市委的重大決策，極大地促進了深圳城市總體規(guī)劃與發(fā)展戰(zhàn)略的調整，并為深圳建設國際化城市奠定了良好基礎。

四、深圳城市總體規(guī)劃與發(fā)展戰(zhàn)略的變遷特點

深圳建市以來，對城市總體規(guī)劃和城市發(fā)展戰(zhàn)略的制定是極為重視的，先后多次進行修編和調整。其特點是：市委有戰(zhàn)略眼光，重視規(guī)劃，善于借鑒，與時俱進，不斷調整；規(guī)劃范圍先特區(qū)后全市，逐步推進，形成一體化；目標不斷調整，最終定位國際化。

從1980年建立深圳特區(qū)以來，深圳的城市發(fā)展戰(zhàn)略是不斷調整，不斷變化，充分體現(xiàn)了與時俱進的特點。在各個歷史時期，中共深圳市委及時作出重大決策，不斷制定調整城市總體規(guī)劃與城市發(fā)展戰(zhàn)略，使各個時期的深圳城市總體規(guī)劃不斷適應城市發(fā)展戰(zhàn)略，從而較好地促進了深圳城市有序、高速發(fā)展。尤其是善于借鑒先進國家與城市的規(guī)劃與建設經驗，使深圳的歷次總體規(guī)劃修訂都具有國際視野與現(xiàn)代理念。

奠基初創(chuàng)階段的深圳城市發(fā)展戰(zhàn)略特點是：鋪攤子，搭架子，打基礎，初步奠定城市基礎設施基礎和城市格局。城市規(guī)劃主體是特區(qū)，空間與布局以特區(qū)為主。組團式的規(guī)劃結構，適合深圳特區(qū)的地理特點。建設一個綜合性的經濟特區(qū)這個發(fā)展目標，使城市總體規(guī)劃基本是圍繞著特區(qū)實施。這種發(fā)展策略，優(yōu)點是重點保障了特區(qū)的高速發(fā)展，缺點是造成深圳全市形成二元化，特區(qū)內發(fā)展很快，特區(qū)外基本是無序發(fā)展。尤其是實施農村城市化，也首先是在特區(qū)內，從而使1992年的第一次農村城市化，只在特區(qū)內68個村莊實施。這種發(fā)展策略，為后面深圳市的發(fā)展留下遺憾和眾多歷史遺留問題，給城市的發(fā)展增加了高成本和障礙！

這個時期的深圳規(guī)劃修訂，先后向香港與新加坡學習借鑒，增使深圳的總體規(guī)劃在國內是比較先進的。

創(chuàng)新優(yōu)勢階段的深圳城市發(fā)展戰(zhàn)略特點是：不斷適應沒有優(yōu)惠政策且群雄并起、百舸爭流的區(qū)域競爭態(tài)勢，努力增創(chuàng)城市發(fā)展的新優(yōu)勢。在城市總體規(guī)劃編制上，開始從區(qū)域發(fā)展態(tài)勢和全市角度考量。中共深圳市委正確認識深圳的發(fā)展與全國區(qū)域發(fā)展新格局的互動關系，自覺把握深圳面臨的新的挑戰(zhàn)和新的使命。因此，提出“率先基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化”的目標，在機制創(chuàng)新、擴大開放等各個方面增創(chuàng)深圳新優(yōu)勢，并達到了預期效果。尤其是這個時期，深圳于1992年獲得特區(qū)立法權，1993年1月，正式撤縣設區(qū)，結束了市管縣的體制。這些都為深圳的城市發(fā)展奠定了很好的法律基礎和行政基礎。

這個時期的深圳規(guī)劃具有了向國際化城市邁進的目標與理念，規(guī)劃從總體規(guī)劃走向專項規(guī)劃，使之更具有規(guī)范性、專業(yè)性和操作性。

進入科學發(fā)展階段，深圳的城市發(fā)展戰(zhàn)略有了新的變化和提升。這個時候的深圳，正處在又一個關鍵的發(fā)展階段，機遇與挑戰(zhàn)并存，希望與憂患同在。深圳在高速發(fā)展過程中所形成的各種問題與矛盾顯現(xiàn)出來，土地、資源、人口、環(huán)境等的“四個難以為繼”的問題開始深刻影響深圳的發(fā)展，隨著社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化，各類社會矛盾也比其他地方更早、更尖銳地在深圳顯現(xiàn)出來。新的時期，黨中央、國務院和省委、省政府對深圳繼續(xù)寄予新的希望。國務院批復的《珠三角洲地區(qū)改革發(fā)展綱要》要求深圳要努力建設“國家綜合配套改革試驗區(qū)、全國經濟中心城市、國家創(chuàng)新型城市、中國特色社會主義示范市和國際化城市”。深圳市委因此審時度勢，制定了《深圳2030城市發(fā)展策略》，從更高的層面、更廣闊的視野來謀劃深圳未來的城市發(fā)展，這也為深圳城市的未來發(fā)展指明了方向。市委市政府提出經濟發(fā)展方式實現(xiàn)根本轉變，全國經濟中心城市功能進一步增強，城市國際化程度顯著提升，國家創(chuàng)新型城市率先建成，體制機制更趨完善，人民生活更為殷實，生態(tài)環(huán)境明顯改善。尤其是提出堅持高水平規(guī)劃、高質量建設、高效能管理，以高水平城市發(fā)展引領產業(yè)發(fā)展、集聚優(yōu)質資源、改善人居環(huán)境、強化競爭優(yōu)勢，努力使深圳城市形態(tài)、城市環(huán)境、城市管理等加快接近國際一流城市水準。因此，在四個方面采取措施：一是提升中心城市功能，推進國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃“三規(guī)統(tǒng)一”，以高水平規(guī)劃促進城市功能提升；二是優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局，加快特區(qū)內外一體化進程。三是著力推進城市更新和土地整備，向城市二次開發(fā)要空間、要資源、要環(huán)境；四是全面提升現(xiàn)代化城市管理水平，加快建設生態(tài)文明示范市。

這個時期的2004年底，深圳全面實現(xiàn)農村城市化，成為全國第一個無農村、無農民的城市。這一戰(zhàn)略實施為深圳推進現(xiàn)代化城市建設奠定了良好的基礎。同時，城市總體規(guī)劃從特區(qū)覆蓋全市，原有的歷史遺留問題開始得到正視并采取措施解決。如城中村改造，堅決查處違法建筑和違法用地，歷史遺留問題逐步得到解決。深圳的城市格局開始得到拓展，城市功能得到進一步加強，城市的輻射力也進一步增強。尤其是在修訂總體規(guī)劃時，更注意與周邊地區(qū)、與香港地區(qū)甚至泛珠三角區(qū)域的發(fā)展相結合，這為深圳朝著“四區(qū)一市”目標邁進創(chuàng)造了良好的條件和基礎。

綜觀深圳各個歷史時期的城市規(guī)劃與發(fā)展戰(zhàn)略，可以發(fā)現(xiàn)深圳的城市發(fā)展是在中共深圳市委的領導下有力推進的，中共深圳市委在各個時期都十分重視城市規(guī)劃的制定和城市發(fā)展戰(zhàn)略的調整，從而保證深圳的城市總體規(guī)劃與發(fā)展策略不斷與時俱進，不斷調整，不斷適應新的形勢，從而保證深圳35年的發(fā)展取得巨大成就，創(chuàng)造了“深圳奇跡”、“深圳速度”和“深圳效益”，深圳也因此從一個邊陲小縣建設成為一個初具規(guī)模的現(xiàn)代化大城市。

（作者系深圳市史志辦公室主任）